构建适合中国国情的居民住房配置模式

蒋伏虎

(中共扬州市委党校，江苏扬州 225009)

·经济探求·

构建适合中国国情的居民住房配置模式

蒋伏虎

(中共扬州市委党校，江苏扬州 225009)

解决中国居民住房问题，需要解放思想、调整思路。既要摆脱计划配置模式，也要摆脱市场配置模式，构建适合中国国情的住房配置模式。中国的特殊国情决定:居民住房的定位应当是消费品而非投机品;应当坚持“保障基本需求、倡导适度需求、限制过度需求、禁止投机需求”的住房消费原则。中国住房的配置应当实行“村民自建、市场购买、政府供给”相结合的模式，实行“自建有约束、购买有限制、供给有保障”的政策。中国居民住房的改善，应当坚持“适度增加面积，重在提高质量”的原则。

住房配置;中国模式;适度消费;注重质量

居民住房一直是中国政府和中国民众都很关注的热点问题。一是绝大多数居民的“低收入”与“高房价”之间形成极大反差。有人认为，“目前中国85%的家庭没有能力购买住宅”［1］。二是房地产开发商和房产投机者维护、推动高房价的“对策”与政府调控房价的“政策”形成博弈态势。2010年国务院多次出台房产调控新政，都没有实现平抑房价过快上涨的预期。三是少数人占有多套住房或大面积“豪宅”与相当一部分居民的“蜗居”形成强烈反差。居民住房问题正在演变为考量政府行政能力的政治问题。

解决中国居民住房的出路何在?在于解放思想、调整思路，既要摆脱计划配置模式，也要摆脱完全市场配置模式，构建适合中国国情的住房配置模式。

一、中国居民住房的定位:消费品而非投机品

一般说来，在房屋市场化国家，居民住房具有双重属性:消费性和投资性。但是，由于中国国情特殊，居民住房只能定位于消费品:家庭消费或出租消费。我国允许住房投资，但仅限于“营业性出租”，在工商部门注册并依法纳税。我国应当严令禁止将住房作为投机品。目前，中央提出“抑制投机需求”的政策。这项政策的方向正确但力度不够。首先必须明确界定“投机需求”。非家庭消费或依法出租的住房，应当一律视为“投机需求”，对投机需求应当列为“禁止”而不是“抑制”。

中国的居民住房只能作为消费品而不能作为投机品的原因是:

第一，中国建房的土地供给有限。

在商品房价格构成中，相当一部分是土地价格。土地供给宽裕，土地价格就比较低，商品房价格会相应较低。中国人多地少，土地资源极为紧张，耕地尤其稀缺。目前，我国建设住房基本上都是利用耕地。粮食和房子是人类生存必需品。种粮与建房之间争地的矛盾相当突出。两者兼顾之时，首先要保证耕地。投机性住房类似于“屯积于仓库里的商品”，是未进入直接消费的“闲置住房”，既占有土地资源又没有发挥住房使用价值。同时这也是哄抬房价的重要诱发因素。严令禁止投机性住房，有利于土地和住房的有效使用。这是促进房地产市场健康发展的关键举措。

第二，中国的土地资源属于公有，土地使用权应当共享。

中国的土地属于国家所有或者集体所有，这与土地私有制的国家不同。中国公民具有“共享”公有土地使用权的权利。任何个人即使依法获得较多的土地使用权，也必须付出高昂代价;即使具有支付高昂代价的能力，对其土地使用权的占有也必须严格限制。因此，禁止非消费性住房不仅必要，而且有利于保障全体公民的住房需求。

第三，中国必须保障“居者有其屋”。

中国是社会主义国家。关注民生是执政为民的重要内容。实现“居者有其屋”的目标，是社会主义住房制度设计的基本原则。同时，在住房占有上防止“两极分化”，这也是社会主义住房制度设计的重要原则。社会主义制度承认人们享受消费资料(包括住房)的差异性，但是对于稀缺的基本生活必需品，首先着眼于公平和共享。如果少数人占有较多的房产甚至把它作为投机品，而另一部分人“蜗居”在狭小的空间，这不仅同社会主义“共享”原则背道而驰，而且在实际生活中、在人们的心灵深处，对社会主义制度的优越性必将大大削弱。

一百多年前，恩格斯在破解资本主义制度下“住宅短缺”问题时曾经指出:“有一点是肯定的，现在各大城市中有足够的住房，只要合理使用，就可以立即解决现实的‘住宅短缺’问题。当然，要实现这一点，就必须剥夺现在的房主，或者让没有房子住或现在住得很挤的工人搬进这些房主的房子中去住。只要无产阶级取得了政权，这种具有公共福利形式的措施就会象现代国家剥夺其他东西和征用民宅供军队宿营那样容易实现了。”［2］156－157他认为，这仅仅是工人阶级政权解决住宅问题的第一步。在这里，恩格斯所揭示的现象告诉人们，在资本主义社会中，城市“住房总量”并不十分紧缺，问题是住宅占有的“两极分化”。当代资本主义国家，为解决住房问题实施了许多新政，一些国家(例如新加坡等)也有不少好的经验可供借鉴。然而不少城市仍然存在着成片“贫民窟”，这是居民住宅“两极分化”的表现。这也说明，按照资本主义的市场经济模式，并不能解决好居民住房问题。在社会主义制度下，即使是初级阶段，必须坚持“合理引导住房需求”，防止“两极分化”。

第四，中国居民住房的市场供给必须实行限制性原则。

中国实行社会主义市场经济体制，应当遵循国际通行的市场经济法则，这是毫无疑义的。然而，住房是特殊消费品，它既具有商品属性，更具有“公共福利”属性。

人类的任何一种生活必需品，在供求关系紧张时期，都必须实行特殊政策。如前所述，中国住房的特殊性在于:其一，中国土地公有、建房土地资源稀缺。这与许多国家(如美国等)土地私有、“人地比例”宽松的国情不同。其二，为保证每个家庭住上一定数量的住房，中国政府必须提供“公共福利型”住房。其三，中国的大中城市房源紧缺不是暂时现象。这与那些人口总量相对稳定、城市化过程基本完成的国家完全不同。中国住房的特殊性决定了它不能像其他商品那样完全按照自由市场经济规则运行。我们已经从计划分配住房的束缚中解放出来，现在必须从住房市场化的束缚中解放出来。仅仅在住房市场化的“规则”中运行不可能解决中国绝大多数居民的住房问题。我国只能实行“保证基本需求、倡导适度需求、限制过度需求、禁止投机需求”的住房消费政策。我们的目标是解决好全体公民的住房。如果市场“规则”妨碍这个目标的实现，我们就“修正”它。正如计划生育一样，中国的人口基数过大，只能“修正”自然生育规则，而不能放任生育。这是国情使然。

二、中国居民住房的配置:限制性自建住房、控制性市场购买、定向性政府供给相结合

恩格斯曾经指出，只有“资本主义生产方式的废除，才同时使得解决住宅问题成为可能”［2］174。但是，可能性不等于现实性。在中国社会主义初级阶段，特别是在社会主义市场经济体制下，如何解决中国居民住房，完全是个新问题。有了计划配置与市场配置的经验教训，迫使我们另辟蹊径。中国居民住房的配置应当实行“村民自建住房、市场购买住房、政府供给住房”相结合的模式，坚持“自建有约束、购买有限制、供给有保障”的原则。

1．限制性自建住房:实行严格的宅基地管理制度

中国的土地属于公有制。私人自建住房应当受到极其严格限制:只有村民才有自建住房的权利。这是中国村民享有的“特权”。目前，我国在收入上普遍存在城乡差距，而且在相当长的时间内难以消除。自建住房成本相对较低。从某种意义上说，这是对农民实行的“制度性补偿”。村民的宅基地应当严格依法供给。城镇居民不能享有自建房屋的权利。

村民自建住房，不仅宅基地数量受法律约束，而且有些地方还对建房面积做出约束性规定。例如，西安市规划局出台《村民宅基地自建住宅规划审批管理办法》规定，从2010年11月15日起，“一般情况下村民在宅基地自建住宅，人均建筑面积应控制在65平方米以下，层数为2层，屋顶至地面高度控制在10米以内”［3］。

村民建房费用一般由村民自己承担。应当鼓励集体资助村民建房。在我国，集体无偿提供村民住房，属于凤毛麟角。这些住房的产权归集体所有还是归个人所有，必须明确。对这种配置方式不应加以禁止，但目前也不宜提倡。它是不是中国未来住房配置的方向，有待实践检验。在新农村建设中，有些地方建设住宅小区，置换村民老住宅的宅基地，从而节约土地。对这种举措应当鼓励，但不能强迫村民搬迁。对于无力修建住房的少数村民，国家或集体有责任提供帮助，确保村民居有其屋。

2．控制性市场购买:实行“合理住房需求”政策

我国鼓励城乡居民自主购买住房。中央认为，必须“合理引导住房需求”。“合理引导”的关键靠机制创新。

一是“价格”引导。价格引导，具有调节住房消费的功能。但是，单纯靠价格引导，很难解决绝大多数居民住房问题。即使是市场机制比较成熟的发达国家也是如此。而我国正处于城市(城镇)化发展期，城市(城镇)住房的现实刚性需求量以及潜在需求量都很大。如果允许住房投机，需求量更大。只有在其他引导方式(如税收引导、限量引导等)共同作用下，价格引导才可能发挥其积极作用。

二是“税收”引导。税收是调节人们对商品消费的手段之一。我国在上海、重庆等地试点房产税，是一大进步。税收调节的要害在于制度设计。各地可以有所差异。税制设计可分“普税制”和“基数制”两种。普税制是指凡住宅都要纳税。“基数制”即以一定数量的“住房占地面积”或“住房面积”为基数，在“基数”范围内，免征房产税;超过“基数”部分，开始征税。实行累进征税制，有利于抑制房产投机。如果有必要，可以通过地方法规规定人均住房面积的“上限”(例如人均70平方米)，超过“上限”的部分征收超高额税收，防止少数人对住房的过度追求。

三是“限量”引导。“限量”是指通过法律或法规对居民住房消费数量的限制。这种限制有三种方案可供选择。(1)“住房套数”的限制。例如，每户家庭只能拥有一套住房。“韩国法律规定，每个人名下只能有一套房”［4］。这种限制办法简便易行，缺陷是不能禁止购买占地较多的“豪宅”或者超大住宅。(2)“占地面积”的限制。可以从各地土地资源多寡出发，规定每人(或户)住房占地数量(包括公用面积)。在人口密集地区，特别是大中城市，这种办法不仅可行而且必要。(3)“住房面积”的限制。这种限制办法类似“住房占地面积”。缺陷是“住房面积”的限制不能抑制少数人购置占地较多的别墅类、平房类住宅。

以上三种限制性引导办法综合使用，我国的商品房市场将会健康有序持续发展。

3．定向性政府供给:重点解决中低收入家庭的住房

在社会主义制度下，政府应当更多地向中低收入家庭提供保障性房源。目前，我国的保障性住房有“经济适用房、廉租房、公租房”三大类。政府提供的保障性房源越多，越能保持社会稳定，越能保持房地产市场的健康发展。

政府配置保障性住房，关键在于分配制度的设计和管理制度的完善。我国可以借鉴外国有益经验，但不可照搬外国做法，重点在于制度创新。

目前我国推行的三类保障性住房政策是根据家庭“静态”收入状况配置住房。事实上，人们的家庭收入状况处于“动态”之中。如果某户处在低收入水平时购得经济适用房，而后来该户收入增加，这样就会带来新的分配不公。因此，必须从家庭收入的动态状况出发设计保障性住房配置机制。在条件逐渐成熟时，可以实行“统一出租、租购并行”的模式。所谓“统一出租”，即政府建设的所有保障性住房全部出租，根据人们的不同收入状况，收取不同的租金。所谓“租购并行”，即租住时间达到一定期限(如租住满5年)，可以优先以优惠于市场价格购买政府提供的出租房。这样，政府可以用这部分资金加上房产税等资金再建新的保障房，形成良性循环，同时可以使一部分租房者退出“租房”群体。

一是设定统一的保障房租住条件。城市(城镇)居民租住保障性住房必须是“两低”家庭:(1)家庭人均收入低于该城市(城镇)人均收入。(2)家庭住房人均面积低于该城市(城镇)平均住房面积一定比例(如1/3或1/4)。申请租住保障房，必须把原住宅出售给当地政府。

城市(城镇)居民如果参加工作未满一定年限(如5年)，没有购买住房的个人，不论收入多寡，可以申请租住保障房。

持有签订定期(如1年)劳动合同的外来人员(包括农民工)，可以申请租住保障房。

二是统一按照“家庭人均年收入”多寡缴纳房租。首先设定租住保障房的“基本面积”，一般不宜小于该城市(城镇)平均住房面积的一定比例(如1/ 2)或一定面积(如人均20平方米)。随着政府保障性住房的增加，可以适当扩大“基本面积”。

租房“基本面积”的房租与家庭人均收入挂钩。其一，如果人均年收入水平高于城市(城镇)家庭年人均水平(主要是新参加工作的人员)，按照“市场房租价格”收取。目的在于促使这部分人到市场上购买住房，或者到租房市场租房。其二，如果家庭人均年收入水平低于城市(城镇)家庭年人均水平，按照“收入差额比例”收取。其计算公式如下:(租房户家庭人均年收入÷城镇家庭人均年收入)×市场房租价格×面积”=房租。例如，该城市(城镇)人均年收入为2万元。张某3口之家，家庭年收入总计4.5万元，人均年收入1.5万元，“收入差额比例”为3/4。市场房租价格每平方米每年为200元，又该户租房面积为60平方米，则该户应缴房租为7 500元，即市场房租价12 000元的3/4。其三，外来务工人员(包括农民工)在城镇租房，只能按其个人年收入计算。老人、小孩也可以在城镇出租房中居住，但不能计算在总人口之中。因为他们在农村或其他地方已有住房。其四，如果家庭收入低于城镇最低生活保障线，由政府代缴一定数额的房租或者免缴房租。其五，实际租房面积可以大于“基本面积”，超出部分按“市场房租”价格计算房租。

在政府财力可能的前提下，提供更多的保障性房源供买不起住房(或者暂时买不起住房)的居民居住，符合以人为本、执政为民的原则。

三、中国居民住房的改善:以提升居住质量为主

随着人民收入的增加和生活水平的提高，改善住房的要求日趋强烈。改善住房，包括住房数量增加和居住质量提升两个方面。根据我国的实际情况，应当重在提升居住质量，而不是过多地增加住宅面积。事实上，即使在人多地少的发达国家，如日本，普通居民的住宅面积也并不很大。

1．逐步增加人均住房面积

在中国，增加住房面积的难点一是居民收入不高，二是土地供给紧张。随着城镇化进程快速推进，城镇建设和非农产业经济用地将不断增加;随着机动车辆猛增，需要修建更多的道路、桥梁;随着社会事业的发展，学校、医院、文化体育场所等公共设施用地会大量增加。同时，我国人口仍然处于增长期。诸多因素使得我国确保18亿亩耕地的压力十分严峻。为了改善人们的住房水平，住房总面积逐年增加是必然趋势，但是人均住房面积增加的数量会受到诸多因素的制约，尤其是土地供给因素的制约。

在中国，人均住房面积有较大幅度增加也是可能的。这主要取决于以下因素:一是我国人口总量出现稳定甚至下降趋势。二是生物科技高度发达。占用较少土地能够稳定地获得足够的粮食、油料、棉花等生活必需品，保障人们生活需求和其他方面需要。三是人们的收入水平大幅度提高。四是城乡一体化的实现。随着住宅区的统一规划，逐渐消除占地较多的传统村民住宅、家庭菜地、家庭养殖等而节约土地。随着交通的便捷，一部分人将会乐于居住农村而不是过度集中于城市。恩格斯最看重“城乡对立”消失对解决住房问题的意义。他说:“住宅问题，只有当社会已经得到充分改造，从而可能着手消灭在现代资本主义社会里已达到极其尖锐程度的城乡对立时，才能获得解决。”［2］174

2．提高居住质量比扩大住宅面积更重要

住宅是人们生活、学习、娱乐、交友、休息、健身的场所。居住质量的提升，是人们生活幸福指数的有机构成部分。居住质量的提升既包括住宅内部设施的完善，也包括外部环境的改善、管理服务的周到。

住宅内在设施，力求与现代科技的发展程度同步，与现代化生活的需求同步，与生态绿色环保的要求同步。即使是“保障性”住房，也应当具备基本的现代设施。当然，住宅设施的改善程度与家庭经济状况有密切关系。

居住外在环境，包括绿化、交通、环卫以及健全的公共设施，诸如，停车场、学校、医院、图书馆、文体活动中心、购物中心等。

小区管理服务，包括完善的物业管理，周到的生活服务、医疗服务、家政服务、卫生服务等。总之，一个和谐宜居小区，能够使人们生活在绿色、宁静、优美、安逸、便捷、温馨的自然环境和人文环境之中。

［1］蓝皮书:普通家庭8．76年不吃不喝才能买一套住房［N］．现代快报，2010－12－08．

［2］马克思恩格斯选集:第3卷［M］．北京:人民出版社，1995．

［3］西安规定村民建房人均面积不超过65平方米［N］．西安日报，2010－12－13．

［4］谢锐．李昌镐租房结婚［J］．特别文摘，2011，(1)．

F293.31

A

1008－8520(2011)03－0021－04

2011－01－28

蒋伏虎(1944－)，男，江苏宝应人，教授。

［责任编辑:梁桂芝］