论农村城市化中的市场、政府与社会

周志文，周志钧

(1．中共海南省委党校 党史党建部，海口571101;2．中国人民公安大学教务处，北京100038)

论农村城市化中的市场、政府与社会

周志文1，周志钧2

(1．中共海南省委党校 党史党建部，海口571101;2．中国人民公安大学教务处，北京100038)

综合雅各布斯和斯科特思想中关于城市化问题的思考，可以发现，他们集中批评的都是在城市化过程中国家力量的介入过于强烈。事实证明：农村城市化进程中所遇到的诸多经济和社会问题的解决需要政府发挥作用，但政府的过度干预、角色错位、市场经济原则的滥用等也会对农村城市化过程产生负面影响。随着中国市场经济改革的深入以及市场经济制度的确立，政府的作用已渗透到农村城市化的方方面面，但市场体制仍发挥着基础性作用。

农村城市化;市场;政府;社会

一、农村城市化中市场、政府与社会的错位：来自国外的批评

雅各布斯针对美国城市化及大城市化发展过程中的问题撰写过《美国大城市的生与死》一书。雅各布斯不是学院派学者，而是一名新闻记者，因而，她对于现代问题有更敏锐的感觉以及更强烈的批判精神。此书一出版即成为城市化研究和城市规划领域的经典名作，影响深远但又争议极大。作者以纽约、芝加哥等美国大城市为例，深入考察了都市结构的基本元素，如人行道、街心花园、小街区、地区管制、城市化资金投入方式等等，以及它们在城市生活中发挥功能的方式。此书不仅挑战了传统的城市规划理论，也严厉批评了现代化过程中的城市化对于社会多样性、社会公正、社会权力结构失衡等等问题，使我们对城市的复杂性和城市应有的发展取向加深了理解，也为评估城市的活力提供了一个基本框架。本书最后更是以批评城市规划委员会为指向，雅各布斯认为，规划委员会主要存在两个问题：一是“他们以(物理)科学的方法处理其面对的问题，那么城市规划就不可能会有所进步。自然它也就会停滞不前，因为从根本上它就缺少一个能够向前发展的思想所需要的先决条件：一个面对问题的正确认识”［1］。具体来说，就是在规划中喜欢使用的“一般性推论”、“平均化思维”往往与实际、客观以及人的需要相背离等等，对于参与并最后被形塑的所谓城市人来说，仅仅可能是“高尚的野蛮人”。二是在城市化进程中起着重大决策作用的官僚体制、官僚体制理念认识上的偏误以及体制僵化，也是导致城市化问题产生的制度性根源。雅各布斯的论证细致甚至略带琐碎，却直面问题本身，在城市化问题研究上具有重大影响地位。

另外一位在北美地区极具影响力和争议的学者——耶鲁大学教授詹姆斯·斯科特则把这个争论推进到更深层次的地步。其相关思想主要表现在《国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》。从著作的标题我们即可以感觉到其思想对于日常现代生活中以之为必然、绝对的概念表现出来的质疑与批判，斯科特在这本书中阐述的西方城市化道路是一种极端现代主义的城市。斯科特描述的具体问题与雅各布斯大体类似，比如“网格化”的街区规划、交通模式的“几何精神”等等，然而斯科特的思考不仅局限于此，而是指向了这些现代背后的制度性、机制性动力归因。而这种归因在很大程度上来自一种现代国家的现代化实践特征，而这种特征就是简单化、标准化，具体到城市化的规划、推进以及治理来说，乃是实现国家对于社会、经济的有效控制和干预。这种国家角色的实践结果包括两个方面：一是实现社会的完全清晰，打破信息的垄断，使实现一种有规划、有步骤的经济社会发展成为可能，使得一体化的社会实现在治理技术上存在可能性;但是其负面作用可能是灾难性的，即给国家权力与干预的扩张提供极大空间，使得城市的规划与设计成为国家角色的独角戏，并在特殊的历史时期造成种族隔离、城乡排斥等后果。对于这个问题，在标榜以自由主义的国度里表现得更为彻底，因为这类国家往往在技术条件上更为成熟，国家的规划往往能够得到更为彻底的实现。其二，在类似于城市化的现代化实践过程中，国家或者行动主体往往倾向于用简单化的特征概括整体的社会事实，热衷于用统计数据去面对一切事物与过程，比如在城市建设与规划中，过去的城市规划和建设往往是由于城市生活的自然发展而形成的，虽然不够现代，但是在很大程度上符合所在居民的生活要求，其变迁过程也是自然而然的过程。而现代城市的发展基本纳入所谓科学规划的范畴之下，虽然城市的外在形式日趋现代，但越来越现代的城市却被人们认为不再适合人的居住。斯科特的分析还不仅仅局限于此，而是基于后发展国家在现代化推进过程中，尤其在涉及农村改造的过程中喜欢采用“社会工程”的模式去分析社会变迁的过程，比如在其思想中论述到的苏联集体农庄建设、坦桑尼亚的村庄化等等工程，这些社会工程伴随着国家的强力推动、美好的设计愿景以及冠以科学标签的发展规划而强行植入特定的社区、农村、城市的发展进程中来。诸如此类的“社会工程”在农村城市化的过程中可以说是非常普遍的，而对于评估这类“社会工程”的结果，首先从国家或者发展规划本身所宣称的目标而言，可能是成功的，或者至少是实现了国家有效的管理与控制。但是，只要稍加考察与分析便不难发现在目标与实际相背离的情况也是大量存在的。其三，就农村城市化牵涉的主体或者当地居民、农民群体而言，在评价农村城市化的结果上应该持谨慎态度，例如农村社区本来拥有固有的经济社会格局，然而随着城市的扩张、专项计划的实施(如新农村建设等等)，这些旧有的格局不可避免地被重新规划，进而导致规划与实际情况的脱节。事实上，类似问题不仅存在于农村城市化的过程中，在整个社会变迁发展的各领域中都普遍存在着。如何规避这种问题，斯科特认为应当注意的是：在设计规划与实际发展过程中，对于实践的偶然性、社会的多样性、发展的复杂性要有充分的认识。

综上雅各布斯与斯科特思想中关于城市化问题的思考，我们可以看出，他们集中批评的都是在城市化过程中国家力量的介入过于强烈，或者是在资本主义发展过程中市场经济与政治的共谋，或者是后发国家和社会主义国家政治的高度集权以及对发展的盲目要求等等。解决这些问题的思维取向无外乎包括对于社会复杂的认知、强调市民社会形态的社会建设以及国家的简政放权等等。由此，我们可以看到在农村城市化过程中所涉及的市场、国家和社会这三个行动以及构造主体，在农村城市化过程中三者之间的互动关系模式也就决定了城市化道路模式的基本特征。

对于雅各布斯、斯科特等人来说，国家或是政府所扮演的角色，其消极作用往往大于其积极影响。但是，由于后发展国家的社会历史因素以及发展过程本身的要求，国家在发展中的“第一推动力”以及在过程中承担的规划、协调、管理等作用也是不可忽视的，在现代社会体系之中，只有国家才能够在短时期内聚集大量的资源投入具体的社会实践中去。同时，后发国家发展的历史背景、阶段状态以及出现的问题与发达国家有着很大的不同，虽然可以归结为经济、政府与社会关系之间的失调，但是对于这些问题的解释与解决绝对不是以偏废其中一项进而求得解决的。虽然国家角色的过度干预、角色错位、市场经济原则的滥用等，将对农村城市化过程产生普遍的负面影响。但是，农村城市化进程中所遇到的诸多经济和社会问题的解决又依赖于政府的作用，即应强调政府的作用。基于理论与实践的思考，市场、政府与社会究竟应当保持何种恰当的关系模式，本文拟作简略的探讨。

二、市场、政府与社会的协调：中国农村城市化道路模式的核心特质

在斯科特的思想中，我们可以看到他对以极端现代主义为实践思维指导的国家角色以及社会工程规划持批评态度，但问题在于：为什么一个在他看来如此之坏的发展规划并不一定会导致无法挽回的结果?究其原因是在发展过程中涉及多元主体的参与。而其他的参与主体，如经济、社会因素等基于自然的社会规律有着自觉或不自觉的抵抗规划的努力。在中国经济社会发展历程中可以找到很多事例来证明这个理论假设，比如家庭联产承包责任制的出现就是农民依据客观事实、一般社会经济规律而自发形成的经济、社会发展模式，进而自下而上地传递给国家，再通过国家的力量将其制定为正式制度。当然，这个看似简单的制度诞生的历史过程是比较复杂甚至是在付出了巨大的代价以后得出的结论。但是，正是国家与社会之间进行了一次良性的互动，才促成了正确的社会经济制度的诞生。在这个过程中，如果不是依靠人们对经济、社会规律的自觉实践，制度的萌芽是不可能的;如果缺乏国家力量将其制度化，制度的持久与能力的发挥也无法实现。

当前，我们已经确立了以科学发展观为根本的治国、发展指导理念，以及和谐社会、可持续发展、新型工业化道路、新农村建设等等社会发展目标和路径，这些也是农村城市化必然涉及的发展内涵。笔者认为，其具体含义也无一例外地牵涉如何正确处理市场、政府与社会三者之间的关系。

随着中国市场经济的改革以及市场经济制度的确定，在经济、社会发展过程中，市场体制无疑发挥着基础性的作用，实践业已证明只有依靠市场体制的作用才能实现社会发展过程中的效率与效益。然而，如果单纯地依靠市场的力量甚至迷信市场的力量同样会陷入发展的误区之中。在以往的经济、社会发展过程中出现的许多社会问题，比如再分配、失业、社会公平等问题，我们往往持一种“下溢假设”，即这些问题都是发展中的问题，只要将经济的“蛋糕”越做越大，这些问题到一定时候自然会迎刃而解。对照30余年的改革开放的实践过程以及当前某些领域严重的社会、经济问题，我们认为其结论是很难站得住脚的。著名的社会经济史家卡尔·波兰尼在这方面有过系统的论述，波兰尼通过对西方成熟的市场经济国家历史考察所得出的结论是：我们通常认为的那种纯粹的市场经济体制是不存在的，在市场经济诞生的同时，国家、社会就与之展开着互动，并相互制约和补充着。特别是社会政策体系的建设就体现了国家、社会为了避免市场原则的滥用而形成的保护性运动，这些保护运动不是与市场经济原则对立的，而是融入市场经济之中并促成了成熟的市场经济体制。同样，结合中国农村城市化进程的复杂性和长期性，国家、政府的角色扮演也应保持高度的反思精神，并清楚地认识政府在社会、经济事务中的责任属性。

通过思考中国国农村城市化的实践，可以清楚地看到政府的作用渗透在农村城市化的方方面面，且须臾不可离开。但是“小政府、大社会”关系模式又是广泛认同的理念追求，实践与理念的背离是显而易见的，人们往往将这种问题推诿于行动中的违规与不自觉。笔者认为，这样的说法也是片面的，问题的根源还是市场、政府与社会关系的失调而导致的客观与理念的不适应。所以，当社会发展过程中出现种种与预期目标、政策设计不一致，以及由此引发的经济、社会问题时，作为扮演重要角色的政府不应简单地思考如何加强对过程的管制和把控，而是应以现代治理的思维认真地反思市场、政府与社会之间的关系。北京市朝阳区农村城市化的实践值得借鉴。朝阳区农村城市化实践过程中的市场、政府与社会的关系可从两个层面来说，首先，从社会发展的内涵来说，市场、政府与社会在这个过程中都在不断地向现代文明迈进，在社会建设中，更加注重发展过程中人与自然的和谐，注重以人为本、人性化的发展政策、安置措施，注重环境意识的提高，强调尊重农民的首创精神、农民组织的建设等等，这些都是以往城市化以及工业化、现代化所忽视的内容。对于上述内容的重视也是进一步构建合理的市场、政府以及社会关系模式的实践前提。但是，我们应注意的是，在这个三角关系中，市场体制与政府的角色无疑更为重要，社会建设也是前两者尤其是政府有意识作用的结果，而作为行动主体的社会的功能尚未凸显出来，特别是社会所必须具备的功能内涵还没有真正地发挥出来。在朝阳区农村城市化进程中，政府在经济、政治、社会以及生态建设等方面均扮演着重要角色，比如本文论述的城市规划问题。通过本文的理论分析与经验考察，可以确证的是城市规划需要尊重发展规律，也要施以科学实践，同时更需要不同主体的共同参与以及发挥各自独特的功能。然而，城市规划往往是由政府单独制定并通过行政力量实践之，从本质上而言，是由政府意见或者是少数几个政府领导的观点而构成的一个社会发展方案，在这样的背景下出现规划与现实的脱节自然是不可避免的。在其他问题上，也同样存在着政府角色不清以及错位的问题。

从理论上说，市场提供的是机遇与风险，政府提供的是安全与最低保障，社会提供的是凝聚力与归属感等。另外，实现三者之间的有机联系也是由社会领域来完成的，在朝阳区的农村城市化过程中，可以看到农民合作组织的建立，但是这类组织主要集中在经济领域内，在其他方面的作用还十分有限，很多村镇、农民还在经历“被城市化”的过程。正是因为这种关系模式，或许导致了政府的规划、计划与现实的脱节;而市场的盲目，以及个人、群体在这个过程中缺乏主动意识，使其也不愿将城市化视做可以实现自我的重要机会，而是被动地面对变迁与问题，最终导致农村城市化过程中市场、政府与社会之间的隔膜。以社会保障建设为例，农村城市化涉及庞大的农村就业人口的转移与安置，与全国其他区域一样，各级政府出于保障公平、维护稳定的目的出发而提供各种形式的补贴与安置措施，有些地方甚至用本不充裕的社会救助资金，如低保来对其进行补贴等。从行政的角度出发，这样解决问题虽然具有形式上的效率，但未必可以达到预期效果。以朝阳区为例，由于北京发达的经济水平，某些地区的农民由于房租收入等因素，其实际就业意愿并不强烈，但同时又有着很高的福利要求，从整体而言，极有可能导致福利制度效率的低下与资源分配的不合理。事实上，通过良性的市场运行来提供充足的就业福利，有可能成为个人社会福利中最重要的部分，也可以很好地解决政府供给与人们实际需求背离的问题。

［1］简·雅各布斯．美国大城市的生与死［M］．金衡山，译．南京：译林出版社，2006：492．

F2

A

1007-4937(2011)04-0050-03

2011-03-20

周志文(1976-)，男，江西吉安人，讲师，法学博士，从事中国特色社会主义和党史党建研究;周志钧(1968-)，男，江西吉安人，副研究员，法学博士，从事教育管理和政治学研究。

〔责任编辑：陈淑华〕