论环境污染导致健康损害的公共化补偿制度

傅学良

（唐山学院文法系，唐山 063000）

论环境污染导致健康损害的公共化补偿制度

傅学良

（唐山学院文法系，唐山 063000）

环境污染导致健康损害的公共化补偿制度具有明显的公益性，在污染频发的当今社会，该制度能起到促进社会和谐的重要作用。我国在借鉴国外先进经验的基础上，应该构建环境污染导致健康损害公共化补偿制度。该制度的主要理论基础就在于行政力量应该成为风险社会背景下抵抗环境污染风险的最终保障，因此其设立和运行着重强调政府责任，国家应该通过其主管的公共化补偿基金，依照法定程序对未能获得救济的健康受害人进行及时的救治和帮助。

环境污染；健康损害；公共化补偿；制度构成；政府责任

我国经过30多年的经济快速发展，环境污染所造成的危害后果特别是对人体健康的危害后果正在日益显现。由铅污染导致的铅中毒事件、由冶炼厂导致的铬中毒、氟中毒事件在新闻媒体屡有报道。所产生的这些问题，部分通过正常的法律途径得到解决，但是仍然有相当数量的问题由于目前环境法治所存在的局限性并没有得到妥善处理，例如在加害者难以确定的情况下，健康受害人就难以进行民事起诉，导致健康损害赔偿不能通过诉讼解决。在这种情况下，为了避免健康受害人由于环境污染承担更多的不利后果，所以有必要引入环境污染导致健康损害的公共化补偿制度，充分发挥政府的主导力量使得受害人得到及时的救治和帮助。

1 环境污染导致健康损害公共化补偿制度的定义和特点

所谓环境污染导致健康损害公共化补偿制度是指由政府筹集主要基金资金，并设定相应的救助条件，在由于环境受到污染导致健康损害的受害者通过其他救济方式仍无法弥补其损害时，由基金予以补偿，使受害人能够获得及时救治和帮助的补偿制度。从上述定义描述来看，该制度主要有下列特点：

一是，具有明显的公益性：社会资源的配置经常面临“市场失灵”和“政府失灵”所带来的不均衡，这也使得环境法跨入了更高层次的阶段—政府管制与公众参与相结合的环境管理模式［1］，该制度的设立可以更好地纠正社会资源配置的不公，更好地维护所有公民的生命、健康等合法权益，是符合现代化社会发展需要的一种新型环境责任形式。

二是，更加强调政府的环境责任：现代化的政府要求政府提供公共环境服务、改善公共环境质量的环境责任，尽量满足社会对环境质量、资源能源的需求，特别是满足公众对环境友好社会、资源能源节约型社会等公共环境利益的需求。因此在公众的健康权受到损害而不能得到合理救济，政府应该履行满足社会公共需求的职责［2］。

三是，比传统救济方式更具有优势：相比较传统的民事救济方式，环境污染导致健康损害公共化补偿制度具有便利性、及时性和高效性的特点，并且公共化补偿资金来源多样，所涉及的赔偿范围较为广泛。

2 环境污染导致健康损害公共化补偿制度的性质和功能

关于环境污染导致健康损害公共化补偿制度性质的确定，目前在理论界主要存在下列两种争议。第一种观点认为，虽然该制度因公权力介入而略有行政色彩，但该制度以“污染者负担”为原则，以民事赔偿责任为基础，仍属于民事损害赔偿体系的特殊环节，具有高度的辅助性与补充性［3］。第二种观点认为，在大量严重的环境污染事故造成巨大损失之后，传统的责任个别化的侵权救济方式已经难以承担起对受害人进行有效救济的任务。这就要求在环境侵权救济领域突破严格的个人责任的限制，采取社会化的救济方式对受害人进行及时切实的救济［4］，因此应该属于环境责任的社会化。笔者认为，该制度具有强烈的行政色彩，既不属于私权救济的民事损害赔偿，也不属于将单独责任分散化的社会责任，而是属于一种类似国家对无过错的危险事故造成的损害予以补偿的国家责任。根据福利国家、积极行政的理论，国家有义务保障每个人在任何情况下体面的生活；保障每个人的基本生活不受意外事故的影响等。同时部分学者为了强调国家的责任提出“公共负担平等说”，该学说认为国家在任何情况下都应以平等作为基础为公民设定义务，当一部分人或个别人因国家行为而承担的义务重于相同情况下的其他人时，国家应设法调整和平衡这种义务不均衡现象。所以，当国民遭受环境污染损害并穷尽私法救济途径而无法获得有效救济时，根据福利国家建立的要义和“公共负担平等说”的要求，国家就有责任对处于此困境的国民给予适当的救助，这是一种国家责任，也是社会进步和发展的重要体现。

我国之所以要建立环境污染导致健康损害公共化补偿制度，主要因为该制度发挥着下列重要的功能。

一是，可以解决环境纠纷从而实现社会和谐稳定：目前，因为环境污染引起健康损害的部分受害者由于赔偿纠纷不能得到及时合理地解决，已经成为一些地区社会不稳定的重要因素之一。只有对该部分受害者进行制度化解决，把此类赔偿纠纷的处理纳入公共化的补偿轨道，才能从根本上解决这类问题，实现社会和谐。

二是，可以完善环境法律责任形式：该制度一方面可以适应市场经济对环境保护立法革新的需要，另一方面也使我国的环境资源法的责任体系更加健全完善，在一定程度上能够解决下列责任在实现上存在的难题：一是加害者无法确定；二是污染者虽然明确，但无力承担赔偿又没有投保；三是污染者虽然投保但保险金不足以弥补损失，以上情形最终都会导致受害者获偿不能或不足的问题。

三是，可以实现在环境健康保护领域与国外先进环境法的接轨：日本于 1973 年颁布《公害健康受害补偿法》，建立公害补偿制度，贯彻“污染者付费原则”，向公害加害者征收赋课金作为补偿金，对空气污染和水污染受害者进行补偿支付，其适用范围限于生命、身体、健康的受害补偿［5］。同样，环境法治比较发达的美国、法国也有类似法律，规定对公民因为环境污染导致的健康损害实施公共化补偿。

3 环境污染导致健康损害公共化补偿制度的理论基础

3.1 基于风险社会理论，行政公共力量应该成为抵抗风险的最终保障

风险社会是指在全球化发展背景下，由于人类实践所导致的全球性风险占据主导地位的社会发展阶段，在这样的社会里，各种全球性风险对人类的生存和发展存在着严重的威胁。由此，科学技术不仅是一种处理问题的途径，而且也成为麻烦制造者。当社会成功实现增长的时候，科学发展的风险似乎以更高的比例在增长。充斥于整个社会的风险不仅造成了某种程度的“不安全感”，而且使得“占据中心舞台的是现代化的风险和后果，它们表现为对植物、动物和人类生命的不可抗拒的威胁”［6］。因此，社会的急速增长带给人民的不仅仅是物质财富的增加，还可能会附随着出其不意的灾难和破坏，无疑目前由于污染所导致的健康损害是风险释放的重要体现。在此种情形下，只有利用行政公共力量来消除风险，来承担整个社会所带来风险的负面后果才是符合正义要求的。

3.2 健康侵权者外在成本内部化的要求

企业通过缴纳环境税、环境费建立补偿基金的方式可以使侵权“外溢成本内部化”。因为符合一定条件的企业无论是否具有侵权过错，都要承担环境污染损害的社会成本，这就对企业减少污染、清洁生产起到了很大的激励作用。公共补偿制度的运行还可在很大程度上减少企业因无力承担巨额的损害赔偿而陷入经营困难和破产的情形，同时及时有效的补偿又避免了遭受损害的弱势群体陷入生活困境。并且省去受害人与加害人的交涉与诉讼成本，减少了社会成本的支付，有利于社会经济的正常运行与发展。

3.3 民法社会化理论是制度创设的法学基础

面对环境侵权案件所带来的巨大压力，各国也都在依据民法社会化理论对传统的侵权法理进行改良，无过错责任原则应运而生。但是在大量环境侵权案件中存在侵害人难以认定或赔偿能力有限，即使确立了无过错责任原则，但是很多环境受害者的利益还是难以得到填补，所以依据民法社会化理论对损害赔偿责任实现的改良更显得重要。

4 环境污染导致健康损害公共化补偿制度的构建

我国环境污染导致健康损害公共化补偿制度的具体构想如下：

4.1 适用条件

根据我国的国情，公共化补偿制度的建立应该分成两个阶段进行，在不同的阶段有其不同的适用条件。补偿制度刚刚起步时，应当以健康受损害人及依靠其生活的人陷入生活困境为条件。这一阶段的公共化补偿主要作用是对健康受损害人紧迫生存状态的应对。一旦公共化补偿资金比较充足以后，就应该对符合补偿的条件予以放宽，即进入第二阶段。其具体补偿给付的要件可以借助《日本公众健康受害补偿法》的相关规定［7］，设定符合下列条件：

一是，必须在特定的地区：往往因为环境污染引起的健康损害会发生在特定地域，并且受损害的人数会以一定的规模出现，在这种情况下就要考虑公共化补偿的启动。

二是，必须属于固定的疾病：所谓固定的疾病是指在特定地区的疾病，并经过科学鉴定程序指定其为一定规模健康损害的疾病。

三是，必须存在时间联系：健康受害者还要在此区域生活一定期间，因为只有在此地区生活的时间和期间，达到一定的累积，才能确定健康损害原因与结果二者之间的关联。

4.2 公共化补偿资金的来源

一是，原始基金：原始基金来源有下述几种途径：第一种来源途径，政府财政转移支付。目前，我国的环境污染数量与日俱增，随之而来的是逐渐增多的污染导致健康损害案件，考虑到企业赔偿及保险公司赔偿能力的有限性，政府在设立该基金以后，需要以国家财政作为运营保障，通过财政拨款的方式对该基金注入充足的资金；第二种来源途径，地方、民间、企业、个人等多种融资途径。企业是导致公民健康损害的始作俑者，对于环境污染事件负有不可推卸的责任，应当承担更多的社会责任。国内外的个人和其他社会团体所捐助的资金也是该基金的重要来源，他们的角色不同于企业，不是污染事件的肇事者，而是热心于环保事业的这些个人和单位；第三种来源途径，可以利用国债这一有利的筹资手段，解决资金缺口问题。同时可以考虑发行中长期特种债券或彩票，筹集一定的资金，向相关基金加大投入，增加公共化补偿基金。

二是，运营所得：污染导致健康损害补偿基金应起到基金保值和增值的功能。基金会应该按照国家相关政策和法律规定，将原始资金按照一定比例投入到法律允许的行业（如环保行业），其所得利润归基金会所有。此外，基金会可以把资金存入银行或购买国家债券来获得孳息。

4.3 补偿程序

首先，确定公共化补偿的决定机关。

目前，环保基金已被国外实践证明是对污染导致健康受害者救济的可行和有效的方式，该方式以行政主导力量为支撑实现了对污染导致健康受害者及时和全面的救济，有效的维护了受害者的利益。建议环境保护部主管和民政部协助成立环保基金并设立污染导致健康损害补偿支付中心，专门负责基金的征收、支付等事宜。环保部门在该基金的实施过程中，主要负责该基金补偿标准、补偿办法、技术支撑和法律支持等事项。

其次，确定公共化补偿的过程。

一是，申请：申请进行污染导致健康损害公共化补偿基金的启动程序，其主体可以是污染导致健康受害者及其代理人和政府。有权提起公共化补偿的人应当是环境污染导致健康受害者被害人，被害人丧失行为能力的，由被害人的近亲属或法定代理人提出。申请应以书面形式提出，并写明申请人、申请的数额和所依据的事实和理由。

政府申请污染导致健康损害补偿金，往往是以行政命令的方式发出，一般是指突发事件导致污染导致健康受害者人数众多，且损害巨大，要采取该救济途径来给予受害者充分、及时的救济。

二是，审查：受害者和政府提出申请之后需要对健康损害事实及补偿金额承担一定的证明责任，基金会应从法律、技术、财务等角度进行综合审查申请是否成立。

三是，支付：支付阶段最重要的问题是保证付款被真正、及时和充分用于环境污染健康损害者。根据实际情况，基金会可以采取一次性支付和分期付款的方式对污染导致健康受害者进行补偿。当事人也可根据自身情况，向基金会提出增加补偿金或者调整拨付方式和周期等。

4.4 公共化补偿的形式和数量

首先，公共化补偿的形式：应该是一个具有多元化和互补性较强的种类体系，除了资金补偿、实物补偿的之外，还包括治疗补偿，即对被损害者开展医疗服务，提供健康恢复的技术咨询和指导等。此外，对身体造成残疾的可由“输血型”补偿向“造血型”补偿发展，即可以提供适合其工作的岗位。此外，还要开展政府补偿与民间补偿相结合的补偿方式。

其次，公共化补偿的数量：应该根据实际的经济状况量力而行，随着经济状况的发展，国家补偿的数额也应逐步增加，直到最终能够全部补偿被害人所遭受的损失。

［1］ 吕忠梅．环境权力与权利的重构—论民法与环境法的沟通和协调［J］．法律科学，2000, (5)：81-82．

［2］ 蔡守秋．论政府环境责任的缺陷与健全［J］．河北法学，2008,(3)： 90-91．

［3］ 王明远．环境侵权救济法律制度［M］．北京：中国法制出版社，2001： 153．

［4］ 阳露昭，王宏伟．论我国环境污染损害公共补偿的理论基础与制度构建［J］．中国海洋大学学报（社会科学版）, 2007, (6)： 45,47．

［5］ 罗丽．日本公害健康被害行政救济制度的启示［J］．环境保护，2009, (10)： 73．

［6］ 乌尔里希 · 贝克（德）著，何博闻译．风险社会［M］．南京：译林出版社，2004： 7．

［7］ 原田尚彦（日）著，于敏译．环境法［M］．北京：法律出版社［M］．1999： 53．

Study on the System of Public Compensation for Health Damage by Environmental Pollution

FU Xueliang

(College of Tangshan, Tangshan 063000, China)

The system of public compensation for health damage by environmental pollution has the nature of commonweal. This system can improve the harmony of society when the pollutions arise frequently. So we should set up the system of public compensation for health damage by environmental pollution on the basis of international advanced experience. The main theory basic of the system is that administration power should become the last safeguard for the risk of environmental pollution. So, the instauration and running emphasize the responsibility of government. The public compensation fund in charge of government should relieve the health damage victims according to the procedure.

Environmental pollution; Health damage; Public compensation; System form; Government responsibility

X321

A

1673-288X（2011）03-0053-04

项目资助： 2011年度河北省社会科学发展研究课题： 河北省环境污染损害健康纠纷的法律对策研究(项目编号： 20113058)

傅学良, 讲师, 博士研究生, 主要研究方向为环境与资源保护法学．