论环境损害责任三元立法

代 杰

（中国政法大学，北京 100088）

环境损害，是指环境污染或破坏所导致的损害后果。根据损害对象不同，环境损害分为环境自身损害、人身损害和财产损害。环境损害责任，就是指行为人污染或破坏环境导致环境自身损害、人身损害、财产损害所应当承担的责任。环境损害责任包括民事责任、行政责任和刑事责任三种类型。本文主要立足于环境损害的民事责任。

我国立法并未采用“环境损害”而采用“环境侵权”“环境污染责任”概念。有关环境损害的内容主要体现于环境侵权［1］。然而，环境侵权法，无论一元论—即环境侵权的无过错责任论，还是二元论—即将环境侵权区分为环境污染导致人身权损害和财产权损害，都忽视了环境自身损害及其责任问题。因此，本文建议确立环境损害责任三元立法，将环境损害责任分为环境自身损害责任、环境人身损害责任和环境财产损害责任。

1 环境损害责任三分的原因

环境损害责任三分，是指应当首先将对环境本身损害纳入法律责任范畴，其次，将环境侵权剥离为环境人身损害和环境财产损害，确立不同的法律规则。

1.1 环境自身损害责任的确立

应当认识到，环境侵权体系外还存在着对环境自身损害及其责任问题。因此，应当将环境损害责任的范畴拓展，不仅包括环境侵权责任，还包括对环境自身损害责任。

1.1.1 造成环境本身损害应当承担责任

从损害过程来看，环境污染或者破坏首先直接导致了对环境自身的损害，然后通过环境介质，导致人身损害和财产损失。无论是出于抑制环境违法行为，还是对人身或者财产的保护，还是出于对环境的维护，都需要追究对环境本身损害的责任。

确立对环境本身损害责任能抑制环境违法。人们常说环境违法成本低，原因之一是环境污染或破坏的代价仅是赔偿受害人的人身损害和财产损失。对环境本身损害的修复则未被纳入违法成本。因此，追究对环境本身损害责任，是抑制环境违法行为的一剂良药。

确立对环境本身损害责任是保护人身权、财产权的必要。如果环境污染行为继续存在，或者环境污染后果仍在持续，则会对附近居民的人身和财产造成严重威胁。为了保障居民人身和财产安全，必须停止仍在持续的损害环境的行为，消除环境污染的后果。

再次，环境不仅能够维持人的生存，提供物质财富的源泉，更有审美、文化等多种价值。从这个角度来看，对环境损害责任不能仅仅追究人身损害和财产损失，还需要追究对环境自身损害责任，以体现环境的综合价值。

1.1.2 环境侵权难以实现对环境本身损害的救济

现行环境救济立法以环境侵权为主要内容，并未包括环境本身损害责任。而环境侵权又难以实现对环境本身损害的救济。

环境侵权的概念体系是封闭的，仅包括环境人身损害和环境财产损害，不包括对环境本身的损害。因此，环境侵权的法律规则不能适用于对环境本身损害及其责任问题。

以环境侵权间接实现对环境本身损害的救济也是有可能的，但本文认为，以间接方式实现对环境本身损害的救济是不充分的、不彻底的。表现在：首先，如果受害者仅提出人身损害或者财产损害的请求，而未提出追究环境本身损害责任，则无法实现对环境本身损害的救济。其次，如果对受害者的救济是通过诸如整体搬迁、移民等方式实现，所遗留的环境本身的损害则也无法弥补。再次，如果环境污染或者破坏并未产生人身损害或者财产损害，此时，无所谓环境侵权损害救济，就更无法依托于此而实现对环境本身的救济了。

综上所述，应当将对环境本身损害单独列为环境损害的一种，要求行为人承担对环境损害的责任。

1.2 环境侵权责任的二元机制

我国《侵权责任法》第八章“环境污染责任”对环境侵权进行了专门规定。该内容并未对环境侵权作出区分，环境人身损害和环境财产损害实行相同的法律规则。本文认为，上述立法是不恰当的，应当将环境侵权区分为环境人身损害和环境财产损害，并适用不同的规则。

之所以要区分环境人身损害和环境财产损害，原因在于：

1.2.1 价值衡量的结果

应当肯定，排污行为不是一种自然的恶。利用环境排放污染物具有一定的正当性。企业的生产制造，不仅仅创造了价值，还解决民众的就业和生存问题。法是社会利益的平衡器，合理处理各方的利益要求才能使法律获得最好的社会效果。从价值的衡量角度考虑，污染物的排放是人类利用环境，促进社会发展的手段之一，在一定意义上讲，排污创造经济价值。对于排污导致人身损害，是物质财富与生命健康的冲突，生命健康保护优位。所以对于环境人身损害，就应当以救济受害者为原则。对于环境财产损害，则属于物质财富与物质财富的冲突，两种物质财富之间无所谓孰优孰劣。因此，从原则上讲，法律不必对受害者倾斜。

因此，环境人身损害与环境财产损害存在重大区别，应当适用不同的法律规则。

1.2.2 二元机制更有利于对受害者身权的救济

可能有人认为，采取无过错责任的一元机制能全面地救济受害者，其实不然。不区分人身损害与财产损失的一元模式，在赔偿能力一定的情形下，很可能使得环境人身损害得不到充分的救济。

举例而言，某企业现仅有1000万元的赔偿能力，其排污行为所造成的人身损害为1000万元，造成的财产损失为1000万元。如果采用二元模式，排污者可能仅需支付人身损害赔偿1000万元，如此则受害人的人身损害可以得到全额赔偿。但在一元模式下，排污者不仅需要赔偿人身损害，还需要赔偿财产损失。如此，人身损害就不能得到全额赔偿。

综上所述，应当将环境侵权区分为环境人身损害和环境财产损害，并适用不同的法律规则。

2 对环境本身损害的过错责任

环境损害责任应当采取三元机制。三元机制的主要内容是：对环境本身损害的过错责任、环境人身损害的无过错责任、环境财产损害的过错推定责任。本部分讨论对环境本身损害的过错责任。

2.1 对环境本身损害过错责任的含义

对环境本身的损害的过错责任，是指环境污染或者破坏行为造成对环境本身损害的，行为人有过错才承担责任。对环境本身损害的过错责任包含以下几层意思：

2.1.1 确认对环境本身损害须承担责任

对环境本身损害的过错责任，首先表明了一种立法态度，即环境污染或者破坏行为造成对环境本身损害的，必须承担责任。这突破了以往立法只追究环境人身损害和环境财产损害责任的做法，是一项重大进步。

2.1.2 对环境自身损害责任以过错为要件

行为人承担对环境本身损害的责任，以存在主观过错为要件。从环境中取得生产生活所需要的物质，再利用环境的自净功能将废物排放到环境之中，是人们利用环境的最主要两种方式。因此，排污本身不是自然的恶。之所以追究对环境自身的损害责任，其依据不在于对环境造成了损害，而在于行为人的主观过错。

其次，从环境学的角度来看，无论排放污染物的种类为何，排污量的多少，都会对改变环境原有状态。但不可能要求任何轻微污染都承担责任。出于这种考虑，只有在行为人主观上存在过错时，才承担对环境自身损害的责任。

应当指出，行为人没有过错的，不承担对环境本身损害责任，但仍可能承担环境人身损害责任。

2.2 过错的客观化

如何证明行为人的过错是环境损害责任的难题。本文认为，对环境自身损害的过错可以采用客观化的标准，即将过错与是否达标挂钩，达标排污即无过错，超标排污即存在过错。偷排也存在过错。

之所以采取过错的客观化，原因在于：第一，环境标准最终确立的是被允许的排污行为，即达标排污对环境造成的损害应当被允许。超标排污对环境造成的损害不应允许。同时，如承担对环境本身损害责任，等于说排污行为对环境损害不被允许。基于这种关系，本文认为，达标排污即无过错，超标排污即有过错。第二，以是否达标作为判断过错的标准，实践中简便易行，能够避免繁琐的程序，实现对环境本身损害的迅速救济。

2.3 环境自身损害责任的追究

对环境自身损害责任的追究，主要是指谁有权请求损害环境者承担责任，以及如何承担责任的问题。本部分内容与人们常说的环境公益诉讼有一定的联系。

2.3.1 有权提出请求的主体

有权提出请求的主体，是谁有权要求损害环境者承担责任的问题，在诉讼上即为原告的范围。

本文认为，与被损害的环境有直接关系的人有权请求损害环境者承担对环境本身损害的责任。如果不存在上述主体或上述主体未提出请求，应当由人民检察院以诉讼的方式提出。

（1）与被损害的环境有直接关系的人有权提出。与被损害的环境有直接关系的人，与纠纷存在环境利益，赋予其请求权是正当的。其可以在请求人身伤害或者财产损失的同时，请求排污者承担对环境本身的损害责任，也可以单独请求排污者承担对环境本身的损害责任。

（2）人民检察院有权以诉讼的方式提出。人民检察院的请求权具有两种情形：第一，不存在与被损害的环境有直接关系的人。例如无人居住的地方的环境污染或者破坏。第二，与被损害的环境有直接关系的人未提出请求的。

人民检察院请求排污者承担对环境自身损害责任的，应以诉讼的方式提出。实践中，人民检察院发现环境污染或者破坏行为的，可以向环保机关提出司法建议，请环保机关履行职责。如果环保机关未履行监管职责的，人民检察院应当向人民法院提起诉讼，要求排污者承担对环境自身的损害责任。

还应当指出，与被损害的环境有直接关系的人、人民检察院之间的请求权（特别是起诉权）在顺位上是平等的，不存在谁优先的问题。不同主体都向人民法院起诉的，应当合并审理。

（3）无请求权的主体。下列主体无请求权：第一，没有直接关系的公民、法人和其他组织，也包括环境公益组织。第二，环境保护行政主管部门。环境保护行政主管部门对于损害环境的行为，依据管理职权，可以命令损害者停止排污、治理和恢复。无需通过请求的方式。

2.3.2 对环境本身损害责任的承担方式

主要有：第一，停止仍在继续的污染或者破坏环境的行为。第二，对于已经造成的环境污染或者破坏，应当予以修复。修复可以分为三种：恢复原状、恢复功能、恢复用途。本文认为，恢复环境应当至少到达恢复功能的标准。

2.3.3 修复费用的使用

由损害环境者承担的恢复环境费用，应当成立专项环境恢复基金，由基金理事会管理和使用，专门用于该案被损害的环境修复。

3 环境侵权的二元立法

环境侵权的二元立法，以环境人身损害无过错责任和环境财产损害过错责任为主要内容。

3.1 环境人身损害的无过错责任

环境人身损害的无过错责任，是指对于环境污染和破坏导致他人人身损害的，无论行为人是否存在主观过错，都应当承担责任［2］。

由于我国侵权责任法对环境侵权的规定遵循无过错责任原则［3］，故其基本规则上可以直接为环境人身损害沿用。

环境人身损害责任承担要件为：人身损害后果、污染或者破坏环境的行为、因果关系。关键性要件是因果关系，应采用因果关系推定原则。举证责任：环境人身损害应当采用举证责任倒置原则。行为人应当对污染或破坏环境的行为与人身损害后果之间不存在因果关系以及免责事由承担举证责任。

3.2 环境财产损害的过错推定责任

过错推定责任本质上仍属于过错责任，责任承担仍以加害人存在主观过错为要件。其与过错责任的区别在于：在过错推定责任中，过错的证明责任在加害人。由加害人证明自己没有过错，如果不能证明，则应当承担责任。在过错责任中，过错的证明责任在受害人［4］。

之所以环境财产损害实行过错推定责任，原因在于：首先，环境财产损害是两种财产性利益的碰撞。因此，应总体上体现加害人与受害人法律地位的平等。其次，还应当看到，环境财产损害之中，受害人与加害人相比，受害者多是自然人，而排污者多是企业，二者之间的对抗是个体对组织之间的。且受害者的人力、物理、财力都不足。如果没有一定的法律倾斜，则极易事实上导致受害者的利益不能得到保护。

基于此，本文认为：第一，由于过错推定责任本质上属于过错责任，责任的承担以加害人的过错为要件，所以能从总体上体现加害人与受害人法律地位平等。如果采用无过错责任，显然就过分偏重于受害人了。第二，过错推定责任也体现了一定程度的对受害者倾斜。在环境财产损害，采用过错推定，减轻了受害者的举证责任。

［1］周晨．环境损害的法律定义研究［J］．中国人口资源与环境，2006, (6):199．

［2］刘士国．论无过错责任［J］．法学研究，1995, (4): 37．

［3］彭本利．解读《环境侵权法》对环境污染责任的规定［J］．世界环境，2010, (2): 74．

［4］王利民，郭明龙．民事责任规则原则新论责任规则的演进：现代规则原则的发展［J］．法学论坛，2006, (6): 64．

［5］赵圣高．武汉新农村人居环境建设探讨[J]．环境与可持续发展,2010, 35(4): 37-39.