国际造船协定谈判缘何起起落落

本刊记者 杨培举

2010年12月17日，经济合作与发展组织（OECD）造船工作组宣布，新一轮的国际造船协定谈判，因各方始终缺乏统一立场，难以达成共识而再次终结。回首这起历经20余年的“跨世纪谈判”，一幅各方利益博弈图跃然纸上。而这张博弈图，清晰地勾勒出了世界造船版图由西向东的变迁。

国际造船协定之前世

经济合作与发展组织（OECD）成立于1961年，被誉为“富国俱乐部”。从性质上看，OECD是个咨询机构，不是决策机构，基本上是一个专门为发达国家搞前瞻性政策研究的智囊机构，WTO的许多政策往往先在OECD讨论，然后向发展中国家扩散，最后推向全球。

据中国船舶工业专家朱汝敬（2000年“我国加入OECD造船工作组问题研究”课题组组长）介绍，由于造船工业是一个国际性极强的行业，再加上船舶市场的波动比较频繁和激烈，各造船国之间的竞争向来十分激烈。为调和各造船国家之间的矛盾，1963年4月，在OECD工业委员会下成立了第五工作组（造船），参加该工作组的成员是OECD内的主要造船国。当时，日本虽然还不是OECD成员国，但由于其造船产量居世界第一，所以还是被邀请以观察员身份参加该工作组的会议。1965年9月第五工作组改为直属理事会的造船特别工作组，1966年4月又改为直属理事会的第六造船工作组，沿用至今。从1963年到1989年近30年的时间里举行了大量会议。在上世纪60年代，会议主要讨论并确定了船舶出口信贷条件和消除造船工业正常竞争的障碍等问题。进入70年代，特别是1975年爆发严重世界经济危机以后，欧洲和日本之间造船摩擦加大。1975年造船工作组集中讨论如何克服造船危机，在此基础上确定了面对造船危机各造船国应当遵守的原则，并于1976年通过了“关于逐步去除影响造船工业正常竞争条件的总协定”。1977年，日本承接新船订单量过大（1976年、1977年均超世界总量的一半），影响了欧洲造船业的利益。为此，欧洲共同体在造船工作组会议上强烈要求日本方面采取切实措施，防止集中低价接船，并要求降低市场份额。在欧洲共同体强大压力下，日本方面做出重大让步，1977年2月日本运输省和通商产业省联合发出“关于当前船舶出口的措施”文件，决定对日本船厂出口价格进行检查、审定，并要求日本船厂将出口船价水平提高5%。在日本切实执行上述措施后，日欧之间的关于船舶出口的贸易争端才逐渐平息下来。

进入80年代，西欧造船国的相对地位进一步下降，而韩国的造船市场份额迅速上升，世界造船格局出现重大变化。80年代中期，世界造船业又一次陷入严重危机，西欧船厂纷纷倒闭，欧洲造船业规模大幅紧缩。于是，欧洲各国进一步加大了对造船业的支持、扶持力度，增加船价补贴。于是，船价、补贴等对造船业的扶持措施再一次成为造船工作组协商的重要问题。

应当说，造船工作组在上世纪60～80年代的工作集中反映在其编制和通过的三个文件中：一是关于船舶出口信贷的谅解；二是关于逐步去除影响造船工业正常竞争条件障碍的总协定；三是关于造船政策的一般指导原则。这三个文件实际上是“君子协定”，对违反者无任何制裁措施。因此，除了第一个文件得到各造船国广泛承认和普遍遵守外，第二、第三个文件并未发挥多大实际作用。但无论如何，这三个文件仍是后来的国际造船协定的基础。

20余年未果的新国际造船协定

由于造船工作组的三个文件不具备法律约束力，所以许多规定没有得到实际执行，造船市场仍然处于无序状态。美国造船界认为这种状态损害了美国的利益。1989年6月，美国造船工业理事会向美国贸易代表办公室控告日本、韩国、西德和挪威在造船方面的不公平竞争做法损害了美国造船业利益，要求根据美国贸易法301条款采取报复措施。在此情况下，欧共体、挪威、日本、韩国被迫答应进行消减造船扶持的谈判。10月，OECD造船工作组第一次开会讨论新造船协定。此后，美国、日本、韩国和欧共体四方经过5年多艰苦谈判，在美国压力下，历时5年多，就协定内容达成协议，并于1994年12月21日签订了OECD国际造船协定。在协定上签字的有欧盟、日本、韩国、美国、挪威，协定定于1996年1月1日生效。

然而，距协定生效只有一步之遥时，美国国会却认为国际造船协定内容不符合美国利益而迟迟不予批准，最终导致协定未能生效而作废。

随后，OECD造船工作组在欧盟和日本的推动下，于2002年12月在法国巴黎重新启动国际造船协定谈判。为了吸引中国等非OECD成员参加，OECD还专门成立了特别谈判组。与第一次国际造船协定谈判只有四方参加不同，参加第二次谈判的国家和地区增加到近30个，但美国被排除在谈判之外。新一轮国际造船协定谈判主要是以欧盟、日本、韩国和中国四方为中心展开的，旨在建立一套统一的、自由公正的国际造船业竞争规则。在谈判中，以中国为代表的发展中国家提出，国际造船协定应当对发展中国家和新兴国家给予差别待遇的主张，并得到与会各方的认同。

各参与方经过12次密集而艰辛的谈判斡旋，虽然各造船大国在主要争议性议题上已经达成部分共识，但由于韩国和欧盟在“定价规则”方面存在严重分歧，2005年9月，特别谈判组主席宣布谈判中止。持续了3年的第二次国际造船协定谈判再次无果而终。

国际造船协定谈判虽然暂停了，但各造船国之间的摩擦并未消除，各造船国之间的竞争也日趋激烈。目睹中、韩造船业越来越强大，欧盟和日本为了挽回颓势，在欧盟和日本的大力推动下，2010年4月，OECD在法国巴黎召开会议，原则同意重启此前中断的国际造船协定谈判。然而，几个月后各方未能弥合分歧，12月17日，谈判仍旧无果而终，欧盟与日本的如意算盘再次落空。

据中国船舶工业专家朱汝敬说，在最近几轮的新国际造船协定谈判中，韩国被推向了风口浪尖，成为欧盟主要的攻击对象，甚至一度出现欧盟和韩国对簿“世贸公堂”的局面。这场争端是国际船舶市场激烈竞争的一个缩影。从发展趋势来看，虽然欧盟仍在为其造船业作不懈努力，但终究无法扭转欧洲造船业江河日下的颓势。

值得注意的是，欧盟与韩国争斗时，日本则站在了欧洲一边。日本以前与欧盟是对手，今天则变为了同盟。这说明竞争市场中，只有永远的利益，没有永远的朋友。

谁将是下一个韩国

虽然2010年的这场谈判宣布终结，但OECD造船工作组的工作并没有终结。工作组主席、挪威驻经合组织大使哈拉尔·内普拉表示，谈判的中止并不会影响工作组的运作。工作组以后将把注意力转移到对市场扭曲、政府扶持政策透明度、造船业市场现状和气候环境变化对该行业的影响等具体课题的研究上，并将继续与非经合组织成员船舶制造部门加强合作。

从历史发展轨迹来看，利益相关方之间的博弈永远没有结束，只是随着各自地位的变化，其所扮演的角色有所调整而已。可以说，1989年之前，OECD造船工作组成员国的矛头对准的主要是日本，那么1989年之后，其矛头则更多地指向了韩国。那么，韩国之后，中国无疑将是OECD造船工作组及成员国“最为关注”的对象。据悉，2010年，中国造船三大指标（造船完工量、新接订单量和手持订单量）全面超过韩国，成为世界第一造船大国。显然，OECD造船工作组成员国会想尽办法把中国拉入他们的阵营，然后再加以约束。

其实，对于中国，OECD造船工作组及其成员国早已未雨绸缪。早在1995年12月，OECD造船工作组成员国就着手促进中国加入造船协定。2001年12月，中国政府首次组团出席了在OECD总部举行的造船工作组成员国与非成员经济体的造船政策研讨会。此后的很多会议中，都出现了中国代表的身影。同时，对于中国造船能力快速增强，OECD造船工作组成员国也早已有了行动。欧盟对中国船厂的接单价格跟踪调查就是例子。2007年初，欧盟官员曾因中国船舶出口的迅速增长对欧盟成员国相关产业造成了比较大的冲击，而威胁要采取贸易制裁措施。就连近邻日本，也曾提出中国的信贷条件违反了OECD船舶出口信贷条件谅解，打算采取“对抗措施”，后因考虑到中国不是OECD造船工作组成员国等原因而作罢。

从历次谈判失败的情况来看，问题主要集中在设立造船业统一价格规范和应对政府补贴及其他扶持政策等方面存在分歧。其实，世界各国政府都不同程度地对造船业进行了扶持和补贴。目前，国际造船补贴的刚性政策虽有违WTO《补贴与反补贴措施协议》且普遍受到指责，但其并未因此而消失，只不过力度趋缓而已，未来隐性的补贴政策将成为主流。这就提醒我们在用足、用好规则许可空间的同时，也应把握各国政策的弹性变化和发展方向，做到既有申诉对方的勇气，也要有应诉的准备。对于定价规则的问题，目前韩国是冲在了前面，与欧盟针锋相对，互不相让。但我们必须清醒地意识到，也许有一天韩国会站在欧盟和日本的一方，而把中国推向风口浪尖。

中国船舶工业行业协会副秘书长聂丽娟告诉记者，进入新世纪以来，以欧盟为首的欧洲造船业为维护现有市场份额，一直试图限制中国为代表的发展中国家船舶工业的发展。在新造船协定谈判几度暂时中止的情况下，欧盟政府和欧洲造船业不停地研究探索运用WTO规则在WTO层面和欧盟层面上起诉中国造船业，以图限制中国造船业的发展，维护对其有利的竞争格局。我作为中国政府代表团的成员之一，曾参加过2002年到2005年新国际造船协定谈判，在谈判中深刻感受到，我国船舶工业要参与国际竞争，就不能不参与竞争规则的制定，所以我们应积极参与新国际造船协定的谈判工作，因为只有参与谈判，才能更好地阐述我国的立场和要求，争取对我国有利的条款，同时又可了解谈判的情况，为应对不利因素及早做出调整。别看2010年的谈判中止了，但这只是暂时的。中国作为世界第一造船大国，今后注定要经受比以前更多的磨难和贸易摩擦。对此，我们应有所预警和准备。