执行国家生猪调出大县奖励政策的探讨

张小亮，郑四清，罗 鹏，吴增红，汤慧连

（湖南省耒阳市畜牧水产局，湖南耒阳421800）

自2007年国家财政实施生猪调出大县奖励政策以来，耒阳市连续名列其中，为调动我市发展生猪生产的积极性，促进生猪产业标准化、规模化、产业化发展，稳定生猪市场供应，增加农民收入发挥了积极的作用。2007年我市生猪出栏量122.35万头，其中生猪存栏300头以上的规模化猪场为114个，占全市生猪出栏量的15.3%。2010年12月底全市生猪出栏量为146.5万头，其中生猪存栏300头以上的规模化猪场为365户，占全市生猪出栏量的35.1%。生猪生产模式已由散养模式为主向规模养殖模式与散养模式相结合的转变。为此笔者以贯彻落实政策的亲历者身份就执行国家生猪调出大县奖励政策与同行作一个探讨，祈望为确保奖励资金的安全、高效使用抛砖引玉。

1 执行政策的经验

1.1 政策公开透明，执行公平公正

为了规范和加强生猪调出大县奖励政策的执行管理，保证奖励资金安全有效使用，2007年以来，我市在执行生猪调出大县奖励资金审核发放过程中，严格按照财政部及省财政厅等上级有关文件精神并结合耒阳生猪产业发展的特点制定了具体的、相对完善的（尤其注意总结在执行政策过程中发现和解决问题的经验教训，提炼后补充进来）实施方案，并在耒阳市政府网站上公布。市畜牧水产局组织各乡（镇、办事处）畜牧水产站将纸质文件送达至养猪户（场）主手中，让政策精神家喻户晓，政策规定深入民心。

在执行政策中，负责审核的同志严格按照文件规定的标准逐项现场审核填报，由养猪户（场）主签字确认，参加核查的同志签字负责，确保核查公平。核查乡镇的时间安排采取随机抓阄的方式确认，即每天早晨参核单位的同志集合后，将统一做好的乡镇阄由市纪委核查的同志当场随机抓取一个，以确定当天检查的乡镇并及时通知该乡镇被核查人员做好迎检准备，避免时间差，最大限度杜绝养猪人临时买或借猪充数，确保核查公正。

1.2 监督有力

1.2.1 广泛接受市民监督

《耒阳市生猪调出大县奖励资金管理实施方案》出台后，通过网络等媒体，对全市人民公布。核查结束后，根据核查内容核发奖励资金，核实内容在当地公示并由当地所有养猪人签字确认监督，奖励资金分配方案在耒阳电视台进行公示，接受市民的监督。

1.2.2 养猪户相互之间监督

在具体实施过程中，初核结果公示与现场审核结果公示都必须经乡镇所在地全部规模养猪户签字认可后，才能纳入奖励政策范畴，确保了各规模养猪户对本地规模养殖及具体申报核查情况有充分知情权，实现了规模养猪户相互之间的监督（是最有力得监督）。

1.2.3 职能部门之间的监督

我市每年组建专门的生猪调出大县奖励项目现场核查小组，小组成员分别由市纪委、市财政局、市国家调查队、市畜牧水产局派员参加。在现场核查中，市纪委对核查工作实行全程监督，核查时间、地点采取临时随机确定，市纪委、市财政局、市畜牧水产局、市国家调查队等职能部门分工负责，互相监督。

1.3 程序到位

我市对生猪调出大县奖励推行项目管理制，程序严格完善，执行到位，为确保生猪调出大县奖励资金安全高度使用，特别是为堵塞权力干涉漏洞，防止弄虚作假而冒领套取生猪调出大县奖励资金发挥了积极作用。

1.3.1 申报与初审公示程序

乡（镇、办事处）畜牧水产站对全市养猪户（场）进行摸底登记，充分发动符合奖励标准的养猪户（场）主本人提出书面申请并如实填报统一规范的《耒阳市生猪调出大县奖励申请表》，加盖乡（镇、办事处）政府、财政所、畜牧水产站公章后，向市畜牧水产局进行项目申报；市畜牧水产局接到申报后，在5个工作日内对申报材料进行书面初审，并将审核结果返回申请人所在乡镇进行为期7天的公示，公示无异议加盖前述三款公章证明并由当地所有申请人签字，再呈报市畜牧水产局。

1.3.2 现场审核与公示程序

市财政局会同市畜牧水产局、市纪委、国家统计局耒阳调查队对已经初步公示无异议的养猪户进行现场审核，并将审核结果于审核次日返回当地公示7天，在公示无异议后由市畜牧水产局、市财政局联合编制奖励资金使用计划。有异议的，由复核小组进行复核，再将复核结果公示。

1.3.3 奖励资金发放程序

资金使用计划全部在耒阳电视等新闻媒体上公示7天，公示无异议后，报市委市政府及有关职能部门批准后由市财政局按照奖励资金使用计划及项目实施进度通过乡镇财政信息网络“一卡通”方式拨付。

1.3.4 验收程序

奖励资金拨付6个月后，由市纪委、市畜牧水产局、市财政局、国家统计局耒阳调查队对项目实施的生猪规模养猪户（场）就奖励资金使用进行验收，严格杜绝奖励资金冒领、套领和挪用。

1.4 工作规范

1.4.1 操作规范

在进入养猪户（场）入口处，检查人员严格按照防疫要求进入猪场，在进场前，换上场内经过消毒处理的衣物雨靴等，并经消毒液喷洒、紫外线25～30分钟消毒后，方可进入生产区。

1.4.2 场地测量规范

进入生产区间，市财政局会同市畜牧水产局、市纪委、市调查队等参与现场审核的人员自带皮卷尺对生猪栏舍面积进行实地测量。

1.4.3 母猪鉴定规范

市畜牧水产局抽调经验丰富、实际操作能力强的专业人员与养猪户（场）所在乡（镇、办事处）畜牧水产站负责人员，对母猪年龄在8月龄至48月龄之间的能够进行配种繁殖的母猪进行鉴定并登记。为了减少争议，堵塞人情，提高公平性，我们在2009年度奖励方案中就不再使用能繁母猪概念，改用经产母猪。由此，提高了执行效率，更有利于规范鉴定，确保公平公正。

1.4.4 资料整理规范

对养猪户（场）从申请、初审、复审到资金分配计划、资金拨付的资料进行汇总，装订成册，建档管理，专人保管。

2 执行政策的作用

2.1 生猪养猪户（场）养殖积极性进一步提高

受生猪调出大县奖励政策引导，社会养猪积极性大幅提高，表现为原有规模化猪场加大基础设施投入，扩大生产规模；大量打工返乡人员以及其他行业如煤炭企业老板等，投资兴办标准化规模化猪场，进一步夯实了我市生猪产业的基础。

2.2 饲养管理水平进一步提高

通过国家对生猪产业的扶持，各规模化养殖场加大了技术的投入，大多数规模较大的生猪养殖场从国内知名大专院校高薪聘请相关专业学生到本场担任技术员，甚至还聘请了教授或专家担任本场的技术顾问。也有一些机关企业主动与生猪规模养殖户（场）进行技术等多方面的合作，互通信息，全市生猪的饲养管理水平有了显著提高。

2.3 规模化、集约化程度进一步提高

国家生猪调出大县奖励政策出台后，我市生猪存栏量和出栏量均获得长足进展。规模化、集约化猪场数量呈上升势头，到目前为止，生猪存栏300头以上的规模化猪场达365个，增长幅度达170.2%。抵抗风险能力也得到增强。同时，产业链条也不断延伸，生猪屠宰加工蓬勃发展。

3 执行政策过程中存在的问题与解决建议

3.1 概念模糊，不利于政策的正确执行。 例如生猪调出大县奖励政策中的“常年存栏”，理论上没有歧义，但实践中如何可以把握呢？如有的养殖户（场）在检查时临时买入大量仔猪补栏，验收后即卖了，那怎么认定？所以，我们在制定实施方案时以母猪存栏、栏舍面积等多方面去规范“常年存栏”。建议上级机关在制定政策时尽量不要使用概念模糊的词，尽力丰富内涵，界定外延，提高政策的可操作性。

3.2 最低奖励标准偏高，不利于发挥政策的导向作用，不利于鼓励目前形势下生猪产业主导力量的适度规模养殖户 （场）。 生猪养殖是一个高投入、高风险、高污染的弱质产业。在现实实践中，绝大部分是“有钱人不养猪，养猪的人没有钱”，虽然当前存栏1头或者几头的散养户逐渐退出养猪行业，但真正影响养猪业的中坚力量或者说真正的养猪人还是存栏生猪几十头到几百头的。这些中小型养殖户（场）多数是夫妻户（场）或家庭户（场），他们无论养猪形势好坏，都一直养猪，且养猪责任心强，养猪效益相对稳定，又多数是推行家庭多种经营，常可以把猪粪尿用于种地、生产水稻、水果或者牧草，也有用于养鱼生产水产品的，所以对环境污染极少。而许多中大型特别是大型养猪场是老板投资，别人养猪，由于责任心、技术和管理等因素的制约，常看起来规模很大，实际生产效率较低，供应市场的生猪远不符合其规模状态，既使有技术和管理很好的大型猪场，其污染环境的影响也远远地超过了它对稳定市场的贡献。且疫病风险很大，更有中大型猪场虽然有规模效益的诱惑，但在我国国情下养猪从业人员的素质也还要相当长的时间去提高，要真正实现规模效益还要走很长的技术、管理之路。因此，笔者建议当前我国养猪规模最适宜为存栏150～2000头（经产母猪15～200头），在规划、选址时应考虑土地的承载量，推行种养结合模式，建设适度规模的家庭农场。建议上级机关在制定奖励政策时倾向生猪适度规模养殖。

3.3 奖励资金发放后的正确使用监管无力，不利于高效发挥奖励资金的使用效率，实现真正的保供应效能。国家以奖代补政策出台优越性很多，但发放后监管使用缺乏依据，有的养殖户（场）领到资金后不用于发展生产甚至胡乱挥霍，如买车等。笔者建议上级机关在制定政策时硬性规定奖励资金必须用于治理污染、改善生产和环境条件或扩大生产，委托县（市）财政、畜牧等部门严加监管。 □