承认的政治——广东省社会管理体制创新研究

曾令发

(华南师范大学公共管理学院，广东 广州 510006)

承认的政治
——广东省社会管理体制创新研究

曾令发

(华南师范大学公共管理学院，广东 广州 510006)

随着我国经济发展和社会转型，各种社会矛盾和社会问题不断凸显，而传统的社会管理体制难以解决当前存在的社会矛盾和社会问题。广东省作为改革开放的前沿阵地，努力探索适应形势需要的社会管理体制:改革流动人口管理体制、降低社会组织准入门槛、构建社区自治平台、推动网络问政的发展。但这仅仅只是一种承认的政治，需要通过再分配赋予社会足够的能力来解决社会问题。

社会管理 承认政治 体制创新

一、引 言

随着我国改革开放的深入发展，工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化进程的不断加快，以及体制转轨和社会转型的全面推进，大量的社会问题和社会矛盾不断涌现。1994年以来，一方面，我国社会矛盾总量在不断上升，合法的、非法的社会矛盾案件总数都呈上升趋势;另一方面，更令人担忧的是，合法的社会矛盾在社会矛盾总量中的比例在下降，而非法的社会矛盾所占比例却在上升。单位制、街居制和户籍管理制等传统的社会管理方法难以应对当前存在的问题，民间组织发育不全，公民社会的建立尚待时日，公众利益表达和参与的渠道不足，政府、市场和社会三者的力量还不平衡，各种利益协调机制和矛盾化解机制不健全。我国的社会管理体制正面临着一场全新的考验和挑战。社会管理体制创新成为党和政府的重要任务。党的十六届四中全会和十六届六中全会明确指出，全党应深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，更新管理理念，创新社会管理方式。2011年初，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话强调，扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系。

从世界各国社会经济发展的路径来看，当一国的人均GDP已达到1000－3000美元，表明该国已进入社会矛盾的多发期，各种社会风险加大，社会冲突不断加剧。广东省作为改革开放的试验田和前沿阵地，经济发展迅速，早在1996年，广东省人均GDP就超过1000美元，成为国内较早进入社会矛盾凸显期的省份，各种社会问题比较棘手。为此，广东省在改革开放之初就开始尝试探索一条行之有效的社会管理体制，如1984年深圳市起草了《深圳经济特区工伤保险暂行规定(草案)》，1996年广东省颁布《广东省职工失业保险暂行规定》，1998年出台《广东省社会救济条例》，等等。尤其是进入21世纪之后，广东省在社会管理体制改革上更是采取了重要的措施。不过即便如此，广东省目前的社会问题仍然很多，社会矛盾依旧非常突出。那么，目前广东省的社会管理体制改革究竟应从哪些方面展开，其基本定位是什么?广东省未来的社会管理创新的路径在那里?本文将尝试从承认政治的角度对上述问题进行研究。

从学理上看，承认政治可以上溯到黑格尔，其在当代的勃兴始于L.谢普(Ludwig Siep)1978年发表的《作为实践哲学之原则的承认》一书，而承认政治受到广泛关注则归功于法兰克福学派第三代领军人物阿克塞尔·霍耐特。自他的《为承认而斗争》发表以来，围绕着“承认”展开的争论持续了16年。诚如查尔斯·泰勒所言:“对承认的需要，有时候是对承认的要求，已经成为当今政治的一个热门话题。”①汪晖、陈燕谷:《文化与公共性》，第290、338页，生活、读书、新知三联书店1998年版。霍耐特认为，要重建社会正义，必须通过在私人领域、社会领域和政治领域实现爱、权利和团结的承认。而南茜·弗雷泽认为，只有从经济、社会和政治三个领域内实现再分配、承认和代表权才能真正实现社会正义。本文认为当前广东省社会管理体制改革所进行的只是一种承认的政治，各种社会问题和矛盾的解决还需要从再分配的角度去考量。

二、广东社会管理体制改革的路径

广东省在改革开放后面临严峻的社会问题，因此，在过去30年里，尤其是这10年，采取了一系列的措施改变社会管理现状，缓解社会矛盾，其中一些做法甚至在全国也是首创。广东省的社会管理体制改革主要涉及流动人口管理体制、社会组织管理体系、城市基层治理结构和网络问政等几个方面。

(一)身份的承认:改革流动人口管理体制

改革开放以来，广东省经济社会快速发展，流动人口不断增多。1982年广东暂住人口不足50万人，现有2749.5万人，实际超过3000万人，居全国各省份之首。流动人口为经济社会发展作出巨大的贡献，也给社会管理和社会治安带来压力。②裴智勇:《强综治创平安促发展——广东省推进社会管理创新调查》，载《人民日报》，2010－05－24。为了加强对流动人口的管理，早在1958年我国就开始实施流动人口暂住登记制度。随着改革开放的推进，人口流动加大，公安部1985年颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，1995年又颁布了《暂住证申领办法》，进一步固定和规范运用暂住证制度来加强对流动人口的管理。广东省也先后在1989年和1995年出台《广东省城乡暂住人口管理办法》和《广东省流动人口管理规定》，要求流动人口必须在规定的期限内办理暂住证，并且暂住证必须随身携带，以备查验。如果拒绝查验，情节恶劣的除罚款外，还可以并处治安拘留或强制收送民政收容站遣送回常住户口所在地。

暂住证的推行对于掌握流动人口的信息、规范流动人口的管理起到了积极作用，但是其带来的社会弊病也越来越为人所关注。暂住证在一定程度上固化了城乡之间的二元差异，造成对外来务工人员的歧视性待遇。由于暂住证的实施，将城市人口分为常住和暂住两种，在劳动就业、社会保障、子女教育等方面存在着不平等的待遇。而未持有暂住证的可能将被遣返原籍，这在一定程度上是对公民迁徙自由的一种侵犯。并且在暂住证的管理过程中，出现了一些粗暴查证、滥收费等现象。这种由于暂住证所导致的身份歧视现象反映出工业化和市场化的过程之中，处于公共领域中的基于平等的相互承认关系已然被扭曲和断裂，暂住人口在管理部门的正义谱系中被遗忘。因此，2002年2月在广东省九届人大五次会议上，人大代表王泽华提出废止现行的暂住证制度。

2010年1月1日，《广东省流动人口服务管理条例》(下文简称《条例》)正式实施，意味着广东省由以居住证制度为核心的流动人口服务管理“一证通”取代了暂住证制度。这不仅仅是名称的变化，更主要的是它伴随着与居住证相应的权利。根据《条例》规定，持有居住证者可以在当地享有技能培训和公共服务、依法参加社会保险、育龄夫妻享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务、享受传染病防治和儿童计划免疫保健服务等七项权利和四大类公共服务，并且居住证持有人在同一居住地连续居住5年，其子女有机会与常住户口学生在学前教育和义务教育方面享受同等待遇;居住7年者，可以申请常住户口。

事实上，居住证的推行是在工业化、市场化和城市化过程中，我国管理部门意识到由于城乡二元体制导致的差异政治而造成的紧张关系所采取的改进措施。外来务工人员因无法获得当地政府和居民的认同，成为被排斥、被蔑视的群体。而居住证在横亘于城乡之间的沟壑上架起一座沟通的桥梁，外来者在制度上被当地政府所吸纳，并被承认其公民的主体身份，尤其是在权利上得到认可。正如哈贝马斯所言:“现代法律所保障的虽然是获得国家认可的主体间的承认关系，但是由此产生的权利确保却是永远处于个体状态的法律主体的完整性，说到底就是要维护个体的法律人格，亦即，使个体的完整性——在法律上并比在道德中要弱——取决于相互承认关系的完整性结构。”③汪晖、陈燕谷:《文化与公共性》，第290、338页，生活、读书、新知三联书店1998年版。

(二)社会行动主体的承认:建立现代社会组织体系

伴随着改革开放的推进，社会组织在公共治理中的作用已经越来越明显，党的十七大也首次将社会组织置于全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的高度进行了全面系统的阐述，要求重视社会组织建设和管理。不过，我国的社会组织在具体的发展过程处于困境之中。一是法律的困境。我国虽然在《宪法》中明确规定，公民享有结社的权利，并且先后颁布了《社会团体登记暂行办法》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等，但这些只是程序性的规定，没有专门对社会组织的地位、性质、权利、义务进行规定。二是管理的困境。我国社会组织法律地位的确立，必须经过社会组织的业务主管部门和登记部门的双重许可，这种双重管理体制“不仅与我国宪法确立的结社自由权之间存在一定的紧张关系，而且往往会导致两个不令人乐观的实践结果:要么是一大批非政府组织因无法满足设立要求而游离于非政府组织民政登记注册之外，要么是已经登记注册的非政府组织因监管过死而疲于应付政府要求”①杨道波、李永军:《中国非政府组织立法60年回顾与反思》，载《山西师大学报》2011年第1期。。出现这种困境在很大程度上源于政府对社会组织的理解出现偏差。从解放初期到文革期间，一些社会组织成为社会稳定的威胁因素，因此社会组织一直处于政府的管控之中。但是随着市场经济的发展，社会组织在各个领域发挥的作用越来越大，必须转变观念，大力发展社会组织。

为此，国务院于2008年12月下发《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，明确提出要简化社会组织注册登记，改革创新社会管理体制，为全国的社会组织管理探索一条可行之路。广东省2009年12月出台的《关于进一步促进公益服务类社会组织发展的若干规定》明确提出，降低公益类社会组织的准入门槛，改变传统的双重管理体制。首先，公益服务类社会组织不再要求找主管单位或者部门挂靠，可以直接向登记管理机关申请登记，取消筹备成立阶段和业务主管单位的前置审查;其次，改革原有管理体制，将原来的业务主管单位改为业务指导单位;再次，在登记时，将公益服务类社会组织的会员数量要求由原来的50个降低为20个;最后，为了保证公益服务类社会组织的独立性和其民间色彩，规定现职国家工作人员原则上不得兼任公益服务类社会组织的领导职务。同时，为了扶持社会组织健康发展，广州市设立了社会组织发展专项基金，由市福利彩票公益基金立项安排500万元作为启动资金;深圳市也安排3760万元作为社会组织发展专项基金启动资金，并投资1.7亿元建设社会组织孵化基地。②程景伟:《广东拟设省级社会组织扶持基金和孵化基地》，2011－03－24/2011 －04 －07，http://www.gd.chinanews.com/2011/2011 －03 －24/2/100107.shtml。此外，2008年广东省出台《关于发展和规范我省社会组织的意见》，要求政府职能部门逐步将公民和法人经济和社会组织能够解决、市场机制能够调节的事项转移出去;并且政府可以从社会组织购买公共服务。这表明广东省在政府管理过程中逐步意识到要想追求“善治”，社会组织的力量不容忽视，它对于构建现代市民社会至关重要，必须承认社会组织在社会行动和治理中的主体地位，为政府、市场和社会勘定行动边界。历史证明，在一个多元的社会里，这三者必须保持平衡，否则将会带来灾难性的后果。

(三)社会行动场域的承认:构建社区自治平台

“社区”一词最初由费孝通于20世纪30年代引入中国。1986年民政部开展的以民政对象为服务主体的社区管理活动意味着社区真正成为政府管理实践。社区管理的兴起源于我国经济体制的转型和传统单位管理体制的解体。传统社会管理是建立在街道—居委会体制和单位体制基础之上的，绝大多数公众处于公有制单位之中，其住房、养老、教育、就业、医疗全部由单位管理;少数游离于单位之外的由街道办和居委会负责管理。但随着改革开放的深入，大量公有制单位解体或者公有制单位社会管理职能被剥离，社区被政府寄予承担其基层社会管理职能的厚望。同时，由于社区处于政府管理枢纽的神经末梢，拥有较大的自主空间，因而也承载着培育社会自治能力的期待。目前，我国社会管理主要有如下几种模式:“两级政府、三级管理、四级网络”的上海浦东模式;专业管理和市场化管理相结合的深圳罗湖模式;按自然规模划分社区，实行社区自治的沈阳东大模式;以街道为单位，统一规划，政府引导，社区各方携手共建的佛山城南模式;寓社区管理于社区服务之中的山东青岛模式;以社区为依托，转变政府职能，构建新型的政府行政调控机制与社区自治机制相结合的武汉江汉模式。①参见娄成武、孙萍:《社区管理》，第13－15页，高等教育出版社2003年版。但是，我国目前社区管理仍然存在着许多问题，其中主要表现为政府管理与社区自治之间的矛盾。根据《城市居民委员会组织法》，社区居委会应该是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织。但在实际的管理过程中，居委会被当成政府部门的下属单位，承接大量的行政管理任务，并没有发挥自治的功能。因此，如何让社区成为公民真正自治的场域是基层治理的重要问题。

广东省珠海市借鉴香港社会管理的先进经验，于2009年开始试点推行社区民主自治试点工作。首先，要求实现“政社分离”，即社区居委会除协助政府进行社区环境卫生、人口计生、社会救助、国防教育、征兵、劳动和社会保障、社会稳定等七项工作外，有权对政府部门摊派的行政事务予以拒绝，以此强化社区居委会的自治功能。其次，建立健全社区自治体系。具体而言，就是要建立议事、决策、执行、协助和监督体系，这些功能分别由社区协商议事委员会、社区居民大会或者居民代表大会、社区居委会、社区社会组织和社区监督委员会来承担。再次，建立社区民主自治的机制，主要包括社区民主协商制、社区民主评议制和社区事务公开制，将社区各利益相关人纳入到社区自治体系中，共同参与、监督社区自治。最后，通过“数字社区”实现阳光管理。“数字社区”是指通过现代电子科技，整合各种公共信息平台资源，实现网络化的服务与治理，同时也为社区居民提供一个公开的、网络化的参与社区管理的平台。

事实上，早在珠海探索社区民主自治前后，深圳市也实行了“居站分设”制度，即在城市基层设立社区工作站，主要承担政府行政职能，而社区居委会则是群众组织，主要负责社区自治。广州也开始设立社区综合服务中心，承担居委会的行政职能，重建居委会的自治能力。广东省社区自治的发展表明，在基层治理中，传统一元化的等级制官僚体系模式正向多元化的治理模式转变，公民不仅仅获得身份的承认，更在逐步获得自治的场域。

(四)社会行动方式的承认:网络问政的兴起

我国政府体系是一种封闭型的组织结构，长期以来采取一种不公开的、单向度的、缺乏公众参与的管理方式。但随着互联网的发展，这种传统正在被打破。2009年底，我国的网民数量已经超过美国人口总和，互联网不仅仅是公众娱乐、消遣、交友的工具，同时也是公民建立公共议题、为政府管理提供建议、监督政府日常运作的平台。2003年，孙志刚在广州收容所被打死事件在各网络媒体曝光后得到社会广泛关注，最后相关责任人受到处罚、《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。此后，“周久耕事件”、“华南虎事件”、“躲猫猫事件”等都充分表现了网络行为对政府管理的影响。2008年胡锦涛总书记和网民的第一次“亲密接触”将网络问政推向高潮，众多学者认为2008年是中国网络问政元年。

广东省作为改革开放的前沿已经成为我国网络问政最为活跃的省份之一。2006年奥一网与《南方都市报》联合推出《有话问市长》开启了广东网络问政之路，在此基础上，奥一网建立了我国第一个系统化的网络问政平台。此后，河源市委书记陈建华建立“华哥信箱”回应网民意见，时任深圳市长的王荣邀请网民“一起当市长”。2008年，中央政治局委员、广东省委书记汪洋与网友面对面“拍砖”;民间网络拍案助推实施《珠江三角洲地区改革规划纲要》;国内首个政府部门网络发言人——广东省工商局网络发言人诞生，等等。2011年，广东省连续召开两次网络问政研讨会，并且将网民跟帖中的代表文章整理成文，连续出版《岭南十拍》、《民间拍案》、《文以载粤》等。政府和公众之间的网络互动不仅仅只是停留在“问”和“听”的层次上，而是通过网络积极回应公众的呼声，如汪洋直接批示网友龙剑留言解决代课教师问题;广东省委办公厅已经召开三次网友集中反映问题交办会;东莞公安局根据网友的微博问政，迅速捣毁赌博机制造窝点和赌博窝点，等等。广东省的网络问政发展迅速，成绩斐然，新华社和人民日报纷纷发文报道网络问政的“广东经验”和“广东样本”。广东省网络问政最重要的特征在于，网民与政府之间的互动密切，网络的参照议政方式已经被政府广泛接受，网络问政的制度化推动了网络民主，在很大程度上成为公共意见的传声筒、公共舆论的集散地，对于缓解社会矛盾、表达公共利益发挥着重要作用，也在一定程度上改变了传统封闭式的管理，让公共治理真正成为公众治理。

三、结 论

改革开放以来，尤其是进入21世纪后，越来越多的学者提出现代治理结构应该是国家、市场和社会三者之间的良性互动。而我国长期以来国家权力侵占社会领域，直到改革开放以来在有限政府理念逐步被接受后，政府才开始从社会领域撤离。但是公民身份的承认和社会力量的培育还不到位，公民的社会自治能力还不强。新中国成立以来，无论是政治挂帅还是以经济建设为中心，事实上都是对民族国家的一种建构，这固然有助于消除无政府的混乱，但是不可避免地陷入到利维坦的泥沼。民族国家的建构一方面以民主政治为口号和目标，另一方面民主治理中的公共领域被压缩，社会治理的独立性和公民身份难以被承认。国家的“规范治理(nomocracy)”转变成“目的管理(teleocracy)”，公民的自我选择与决定很容易被此种国家的“构成逻辑”所排斥，公民身份被解释为国家欲达成某种集体目标的“角色”或“功能性”地位。①蔡英文:《主权国家与市民社会》，第47页，北京大学出版社2006年版。珠三角作为先行先试地区，积极改革流动人口管理体制，放宽户籍管理体制;降低社会组织准入门槛，培育公民社会;推进社区自治，完善基层治理结构;运用网络技术，推动公共政策制定过程中的公民参与。这些改革事实上反映了我国在现代性的展开过程中对身份的承认(流动人口)、对社会行动主体的承认(社会组织)、对行动场域的承认(社区自治)和对社会行动方式的承认(网络参与)。这场社会管理体制改革是一场承认的政治。要重新建立和运营现代社会共同体，需要消除不同行动主体间由于蔑视和怨恨所产生的各种问题和矛盾;需要实现现代社会主体间平等关系的承认。

尽管珠三角社会管理体制的改革在努力承认社会的平等地位，但是各种社会问题和矛盾仍然很多，这说明以认同为基础的承认只是广泛的解放政治和普遍正义的一个部分，还需要赋予社会与其地位相匹配的能力。事实上，社会正义“包含了两个理论上独立的维度:承认维度，涉及制度化的意义和规范对相关社会参与者的地位的影响;分配维度，包括把可用资源分配给社会参与者”②凯文·奥尔森:《伤害+侮辱——争论中的再分配、承认和代表权》，第138页，高静宇译，上海人民出版社2009年版。。而可支配资源的缺乏所引起的客观条件上的不平等(分配的不正义)，在一定程度上会导致人与人以及组织之间在价值承认和地位系统上的平等沦为空谈。因此，对于社会管理体制创新而言，必须是在承认基础上对社会资源进行再分配，包括:社会管理主体权力的再分配、社会管理资源的再分配、社会管理领域的再分配、社会管理能力的再分配。只有建立在分配正义的基石之上，才能真正实现承认的正义。

曾令发(1977—)，男，湖北武汉人，华南师范大学公共管理学院讲师。

教育部人文社会科学青年项目“区域一体化中的政府间合作机制创新研究——以珠三角区域一体化为例”(09YJC810013)

2010－05－02

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1000－5455(2011)03－0127－05

【责任编辑:王建平，于尚艳】