政府俘获:一种值得警惕的腐败新形式——郭京毅案的研究

卢正刚，李岩，上海大学公共管理系，上海 200444

政府俘获:一种值得警惕的腐败新形式
——郭京毅案的研究

卢正刚，李岩，上海大学公共管理系，上海 200444

作为中国目前唯一被证实的政府俘获的典型案件，郭京毅案对认识转轨期中国政府俘获问题的特点提供了很好的研究基础，郭京毅案件说明，现阶段中国的政府俘获问题是一种决策型的腐败，是决策权和执行权合谋的产物，是权力和资本交易继续向纵深发展的体现，职能部门的中层技术官僚成为俘获者企业俘获的主要目标，且这种行为具有很深的隐秘性，因而带来的危害性和损失也远远大于执行性腐败。

政府俘获;腐败;决策权;执行权;技术官僚;行政三分制

自1999年转轨国家的政府俘获问题被世界银行的乔尔·赫尔曼等人提出以来，在包括中国在内的转轨国家的学术界引起了较大的反响，但由于乔尔·赫尔曼等人的实证研究主要以东欧国家、前苏联的一些加盟共和国等22个转轨国家为调查对象［1］，而国内的相关研究尽管对国外的研究进行了系统的介绍，也从学理上进行了分析，提出了一些对策建议，但一直缺少本土典型案例的支持，商务部原条约法律司巡视员郭京毅案的公开审理恰好提供了这样一个典型，本文试图通过对该个案的研究来归纳现阶段中国政府俘获问题的一些特点，为我们认识和解决中国政府俘获问题提供一些有益的思路。

一

商务部原条约法律司巡视员郭京毅因收受贿赂八百多万元而被判处死缓，从法庭查明的案情来看，所涉金额并不十分巨大，但该案暴露出的问题却发人深省，据公开资料显示，郭京毅在《外国投资者并购境内企业暂行规定》和《关于外国投资者并购境内企业的规定》两部法规制定过程中故意通过含糊性和难以操作的条文为外商能够逃避监管进入敏感行业留下漏洞［2］。就这个问题的性质而言，它已经不是一般的腐败案件，而是典型的政府俘获问题。所谓政府俘获(State Capture)，也可以称为立法腐败，其意是指企业通过向政府官员提供非法的个人所得来使政府制定有利于自身的法律、政策和规章［3］47。通过郭京毅案件我们可以洞察到在现阶段的中国的政府俘获作为一种新型的腐败形式呈现出这样几个特点。

1．政府俘获是资本和权力拥有者之间的交易向纵深化发展的体现。长期以来，我国腐败问题主要集中表现为执行性的腐败(Administrative Corruption)，即政府公职人员在执行法律法规的过程中不严格按照法律规定办事，有意降低或者提高标准以谋取私利的行为。一般来说，从事这种腐败行为的官员主要利用法律法规赋予他们的自由裁量权，在法律法规规定的上下限之间给行贿人方便。很多情况下行贿人从执行性的腐败中所获收益不明显，有时甚至是被动的［4］。而政府俘获却是资本和权力拥有者之间的一种以政策法规为标的的交易行为，它的出现一方面反映了资本所有者企图追求来自制度供给的稳定高额利润，另一方面也反映了政策法律的制定者走向了腐败的前沿，谋求将手中的制度制定权通过市场进行交易。这是资本和权力谋取更深结合的标志，极易将国家导向权贵资本主义。

2．政府俘获的实现是立法权和执行权相勾结的产物。从郭京毅的案件中，我们可以发现，掌握立法权的条约法律司负责人郭京毅正是在外资司司长邓湛和国家工商总局外商投资企业注册局副局长刘伟等人支持下，才知道在那些法规政策上可以设租，才可以使有着明显瑕疵和怀有私利的政策在执行阶段不被质疑而获得租金，如果没有这些执行机构的支持，郭京毅的立法寻租的目的很难达成，因为这些执行者清晰地掌握政策制定带来的利益偏好，如果他们提出质疑，这些政策根本不可能出台，更不可能为其带来切实的利益。

3．反映了职能部门的中层技术官僚成为政府俘获主要的寻租对象。因为公务员管理中的两官分途制度所带来的任期、专业知识等五方面原因使得西方国家政务类官员很难控制自己的部门，权力往往由高级文官所操纵［5］。郭京毅等人的串案说明中国政府管理中也存在类似的问题。郭京毅案牵连出的官员如邓湛、刘伟、许满刚、邹林等人都是国家部委的中层干部，部委的领导干部并未牵涉其中。这表明俘获者企业并没有以这些职能部门的主要领导作为政府俘获的对象，而是以这些职能部门里掌握政策法规制定权的郭京毅这样的技术官僚作为俘获的目标。郭京毅作为北京大学法律系国际经济法专业的毕业生，凭借其在外资政策法规方面20多年长期积累的专业优势，以及法规政策制定机构的中层技术官僚的身份实际上把持了外资政策的制定权，很多政策的内容和解释几乎由他来决定，从案件已公开的信息来看，贿赂他的企业确实能够得到他们所想得到的法规政策。而商务部的部领导们因为任期短和专业技术的障碍等因素，未能对其滥用政策制定权起到多大的制约和监督作用。

4．政府俘获行为具有较强的隐秘性。与执行性腐败行为相比，政府俘获行为是以法律法规这种抽象行政行为的形式表现的，且不为行贿者带来直接的垄断利润，必须经过行政执行才能达至目的，所以具有间接性特点。也正因为其间接性，立法权一直不是纪检监察的重点。同时，现在腐败案件中行贿的手段也更加隐蔽，不易被发觉，如郭京毅并没有直接从行贿企业获得贿金，而是通过其同学兼同伙张玉栋开办的律师事务所作为中介来收取贿金。这些因素都造成了政府俘获行为很难被侦查。据报道，郭京毅案之所以被发现，是因为张玉栋的生活不检点才得以暴露，否则，法规政策追求公共利益的宗旨能为其遮蔽私人利益提供无数的托词和借口。

5．政府俘获实质上是一种决策权腐败，其导致的危害和损失更大。在政府系统内部行政权又可以被分为决策权、执行权和监督权三种权力类型①20世纪70年代末英国的行政改革中就建立了决策、执行和监督三分的政府权力结构和运行机制，我国深圳市行政三分体制实际上也是事务管理权在决策、执行和监督三个部门进行分立以相互监督制衡。，行政决策权一般由政府高层行使，决策的结果表现为国家的法律、法规或政策［6］272。可以说政策法规的制定权是政府决策权的一项重要内容，是执行的基础和前提，从这个意义上说，政府俘获是决策权腐败的一种，而决策权的腐败必然导致执行的错误。郭京毅长期以来对外资政策制定权的控制表现为他代表所在职能部门(先是外经贸部后是商务部)做决策，由他起草制定的两部事关外资监管的行政法规，留下了很多漏洞，没能对限制外资进入事关国计民生的重要行业起到多大的作用，导致中国的一部分产业市场进一步被外资所控制，给国家的经济安全带来严重威胁。据北京交通大学产业安全研究中心发布的《2009中国产业外资控制报告》就指出，近10年来外资对中国第二产业即工业的市场控制程度稳步上升，平均控制率已接近三分之一，超过一般行业市场控制度的警戒线［7］。

二

中国产生政府俘获的主要原因一方面是转轨国家的共性原因，如由传统计划经济向市场经济转轨的过程中，市场在资源配置中的主体作用还未能真正发挥;适应市场经济的法律体系还未建立起来;行政权力的集中和不透明，官员财产申报制度的缺失;等等，这些因素都会造成政府俘获的产生。另一方面，中国也有自身产生政府俘获的特殊原因。

首先，缺乏制约新社会阶层影响管制政策制定的制度环境。随着社会经济的发展，中国社会结构日趋多元化，各种利益集团业已形成，新社会阶层已经不仅仅满足于经济诉求，越来越趋向于政治诉求，有的通过竞逐人大代表、政协委员，甚至成为政府官员的直接形式来实现目的;有的通过参与行业协会、政治游说甚至贿赂来间接影响政府官员进而实现政治目的等等，形式多样。而社会弱势群体缺乏正式的制度管道来有效的表达政治诉求，虽然网络参与为中下层群体提供了一种方式，但其作用还限制在一定的范围之内，也缺乏正式的制度支持。如因为政策制定过程的不够透明，听证制度的刚性约束不足，新闻媒体的社会监督功能未能有效发挥等因素，致使有些政府管制政策制定部门有可能制定出有明显偏好的政策法规。

其次，行政立法与行政执法、行政监督三权未能相互形成有效制约。与计划经济体制相适应，中国政府的行政权力高度集中，职能部门既是政策的制定者，也是执行者和监督者，这虽然有利于行政效率的提高，但也造成了公共利益部门化和部门利益法制化，监督者和执行者也因为共同的部门利益和私人利益而不愿监督立法者。郭京毅案件中作为政策的执行者——外资司司长邓湛和国家工商总局外商投资企业注册局副局长刘伟等人本可以监督郭京毅的立法行为，但却与其共谋私利，导致立法过程中的问题和错误没有被监督和纠正。这也是长期以来行政监督权被虚置的重要原因。

第三，行政部门中层技术官僚对立法权事实上的垄断。中国公务员制度中没有实现政务类和事务类两官分途的制度，本不应该出现像西方国家的政务官权力为事务类公务员中的高级文官实际控制的情况，但事实上还是出现了。这一方面是因为很多职能部门的领导来自本职能部门之外，如前几任商务部部长分别都不是从商务部逐级晋升，他们在外资外贸政策方面的专业知识和经验与郭京毅长达二十多年积累相比，必然存在不足，其结果只能信任本部门郭京毅这类负责政策法规制定的技术官僚，将这项非常重要的部门立法权授予他们来行使，也就是说法规政策的技术壁垒削弱了这些职能部门的领导对权力的实际控制力。不仅如此，长期以来，这些职能部门为了部门利益而形成的事实上的立法权垄断使得政府机构外的专家学者很难介入到专业技术问题的讨论，这也导致部门内的技术官僚获得这种专业技术的垄断，在这些技术官僚中，因为下层技术官僚基于行政层级的因素不会去挑战自己的上司(中层技术官僚)，结果中层技术官僚就获得政策法规事实上的行政控制权，也就是说，中层技术官僚获得了政策法规制定的专业技术的垄断权和行政控制权。俘获者企业之所以没有选择职能部门的领导作为俘获对象，是因为他们目的的达成最终还是得通过实际行使法规政策制定权的中层技术官僚来实现，而直接行贿职能部门掌握法规政策制定权的中层技术官僚就可以达成目的，并且这些官僚的专业技术性特点决定了其会长期占据这个职位，不像其他机构中层官僚会因为交流等原因而很快轮换岗位，这也有利于俘获者企业和这些关键职位的官僚建立起稳定的利益联盟，以减低俘获成本和风险。

三

转轨国家政府俘获理论的提出者乔尔·赫尔曼等人也指出，在转轨国家政府俘获问题是一种内生性病症，是资本和权力联合的深化和发展，未来改革者任何试图改变这种状况的努力都将遇到这些利益结盟者的联合抵制［8］33－36。可见不应把郭京毅类型的政府俘获问题仅当作个案，一定要从制度入手加以解决。而上述特点告诉我们在对政府俘获问题的治理中，需要针对性的采取措施:

首先，通过公开透明和开放立法来弱化立法类技术官僚的垄断权。要消除行政部门技术官僚对立法权的垄断，在对政策法规制定权的管理上，建立相对独立的监管机构是未来的发展方向［9］245。建立相对独立的监管机构之前，可以采取开放立法，逐步完善立法外包制度①国家医疗改革新方案为了避免卫生部主导制订的方案强调政府主导的弊端，医改协调小组先后委托北京大学、复旦大学、国务院发展研究中心、世界卫生组织、麦肯锡、世界银行、北京师范大学、人民大学、以及清华大学与哈佛大学、中国科学院生物与医学学部等多家机构进行独立平行的医改方案设计，共提出了十套方案。这样可以保证利益公开讨论，进行充分协商，能够有效防止利益被部门化和私人化。，以及建立透明规范的程序，如规定并量化监管目标，向公众公布政策分析的正式经济模型和政策制定的基本数据资料，吸收利益攸关者广泛参与立法听证会等，降低一些技术官僚因为行政集权获得政策法规的垄断和控制权的可能，同时要规范对这些职位的公务人员的交流制度。

其次，吸收国外经验，推进责任追究制度建设，强化政府职能部门领导对本部门中层技术官僚的控制力。西方国家针对政务官员对部门事务控制力弱的问题，更多是通过对部分高级文官实行政治任命，让他们参与政策制定过程和承担相应的责任来解决的［5］24，而中国未实行政务类和事务类分离的公务员制度，而实行领导职务和非领导职务的分类方式，技术官僚只要担任实职，一般也属于领导职务的系列，实行政治任命，能够参与决策过程，但很少承担相应的责任。所以，在制度和管理上，规定这些技术官僚承担决策责任可以强化他们的责任意识，约束他们的违法行为。同时，也要推进对这些部门领导的责任追究制度建设，对于自己管辖权范围内出现立法腐败问题的，部门领导要承担相应的领导责任，这可以促使部门领导在任期间强化法律制定等专业知识的学习，积极参与政策法规制定的过程，而不是当“甩手掌柜”，让技术官僚不受约束的进行立法腐败。

第三，推进行政改革，强化行政权的三分制的建立和完善。长期以来，在行政机关内部，决策权、执行权和监督权的不分，行政机关自我规则、自我执行、自我监督，导致严重的行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法律化、部门利益个人化的腐败现象，也导致了行政机关内部监督权的虚置。所以，吸收英国、韩国等国家改革经验，推进行政权的三分制改革，实行决策权、执行权和监督权分离，建立政府领导下的相对独立的决策机构、执行机构和监督机构，决策机构负责大行业、大系统决策的做出和政策法规的制定，决策的形成必须保证有专家、公众和相关利益群体的参与。把竞争机制引入到行政执行中，建立多个准自治或半自治机构性质的执行局，对这些执行机构可以实施准契约式的合同管理，对某项执行性事物可以通过招标来选择执行机构，为保证执行效果，对执行机构的绩效情况进行定期评估并公之于众，推动执行机构持续改进质量［10］。此外，还要通过立法来保障监督部门的监督权得到真正实施，使之真正发挥监督作用而不是一种摆设。总之，通过行政三分制改革达到权力的分离和相互监督，才能使决策权得到有效监督，政府俘获问题才能被控制。

第四，明确界限，缩小自由裁量权的空间和模糊地带。长期以来，我国政策法律制定过程中出现了过多的模糊地带，为政策制定者的解释和执行者的实施提供了很大的自由裁量空间，出现问题也可以作为推卸责任的借口和托词。这也确实为郭京毅等人留下了很大的解释空间。所以，减少使用含糊性的术语，使用明确的语言，使得各方都能对此有明确一致的理解，这应该成为法律政策制定的发展目标和努力方向，这也将大大减少政策制定者和执行者的谋取私利机会，提高法律政策的权威。

［1］Joel S．Hellman，Geraint Jones，and Daniel Kaufmann．“Seize the State，Seize the Day:State Capture，Corruption，and Influence in Transition”．September 2000．［EB/OL］Http://www．worldbank．org/wbi/goverance/wp-statecapture．html．

［2］邱伟:《原商务部官员郭京毅今受审 接受首创贿赂获利123万》，载《北京晚报》2010年3月18日第1版。

［3］乔尔·赫尔曼、丹尼尔·考夫曼:《解决转轨国家中的政府俘获问题》，载吴敬琏:《比较(5)》，北京:中信出版社2003年。

［4］Joel S．Hellman，Geraint Jones，and Daniel Kaufmann．“Measuring Governance，Corruption，and State Capture:How Firms and Bureaucrats Shape the Business Environment in Transition Economies”．(World Bank Policy Research Working Paper 2312)．http://papers．ssrn．com/sol3/papers．cfm?abstract_id=236214，2001-06-05．

［5］金太军:《新公共管理:当代西方公共行政的新趋势》，载《国外社会科学》1997年第5期。

［6］张国庆:《行政管理学概论》，北京:北京大学出版社2000年版。

［7］涂露芳:《我国工业安全触警戒线 外资市场控制率近1/3》，载《北京日报》2009年11月30日版。

［8］Joel S．Hellman，Daniel Kaufmann．“Confronting the Challenge of State Capture in Transition Economies”．Finance＆ Development，September 2001，38(3)．

［9］马英娟:《政府监管机构研究》，北京:北京大学出版社2007年版。

［10］文芳:《论行政“决策、执行、监督”三分》，载《云南行政学院学报》2005年第1期。

State Capture:New Type of Corruption to be Vigilant——Study on Guo Jingyi Case

LU Zheng-gang，LI Yan
(Department of Public Administration，Shanghai University，Shanghai 200444，China)

As the only typical case of state capture in China which has been confirmed currently，Guo Jingyi case provides a good basis for understanding the characteristics of state capture in China during the transitional period．This paper argues that the state capture in China nowadays belongs to a corruption of decision making．It is the result of collusion between decision-making and executive power，is the embodiment of the mutual interpenetration of power and capital transactions being aggravated．Middle-level technocrats in functional department are becoming the main objective of Capturer corporations．Compared with executive corruption，state capture has deeper concealment，much more damage and losses．

state capture;corruption;decision-making，executive power;technocrats;Trisection Administration System

卢正刚(1971－)，男，江苏阜宁人，管理学博士，上海大学公共管理系讲师，研究方向为政府俘获理论;李岩(1988－)，女，浙江杭州人，上海大学公共管理系硕士生，研究方向为政府俘获理论。

国家社科基金项目(09CZZ035);上海市教委科研创新项目(09YS54);2008年上海大学人文社会科学研究发展基金

2010-12-24

D035．1

A

1671-7023(2011)03-0068-05

责任编辑 蔡虹