尼赫鲁政府在中印边界问题上采取进攻性策略的决定——印度对华政策决定因素的一个案例分析

母君晨

(北京大学国际关系学院，北京 100871)

尼赫鲁政府在中印边界问题上采取进攻性策略的决定
——印度对华政策决定因素的一个案例分析

母君晨

(北京大学国际关系学院，北京 100871)

中印边界问题是影响20世纪中后期乃至21世纪中印关系的一个重大的、不可回避的问题，论题以印度尼赫鲁政府在中印边界争端过程中采取进攻性策略的决定为例，简要回顾这一政策形成的过程，并着重从三个层面分析影响并决定这一政策的因素，从而加深人们对于这一问题的认识和理解。

对外政策分析;中印边界问题;印度外交;中印关系;尼赫鲁政府

印度共和国于1947年脱离英国统治而独立，作为一个幅员辽阔、人口众多的新兴独立民族国家，印度的外交政策制定十分具有印度特色。在民主制议会制政体框架内，印度政府的外交政策制定过程一定程度上受到印度议会联邦院(上院)和人民院(下院)的制约，而另一方面，尼赫鲁总理的个人威望之高又使得其个人和决策团队独裁性地享有决定权力。那么在印度的实践中外交政策决定是如何在各因素的作用下出台的呢?对这一问题的研究可以帮助读者更好地理解印度这一特殊国家在特殊历史阶段的发展轨迹，并通过政策本身来反观影响对外决策的诸多因素，从而对决策的合理性做出更为深入和有益的分析。

提到印度政府，人们往往会想到尼赫鲁总理;提到尼赫鲁，人们又会想到20世纪五六十年代的中印关系;而提到中印关系的历史，中印边界战争①是不能被关注者所忽略的。新中国建国初期，中印关系的良好发展使尼赫鲁外交政策和个人威望上升到了一个顶峰，而中印边界战争的决策失败却成为他个人的重大悲剧。所谓成也中印关系，败也中印关系。是什么导致了印度政府对华政策在短短十年之间的巨大转变呢，印度对华进攻性策略决定的影响因素是什么，对于中印边界战争史的研究已经有了很多成果，但在印度采取进攻性决定问题上的分层次研究并不是很多。本文选取印度在20世纪50年代末至60年代初中印边界争端问题中所采取的进攻性策略的决定为例，以档案资料和现有的对中印边界战争史的优秀研究成果为依托，对这一决定的决策过程和影响因素进行分析，以期人们对各因素在印度对华政策方面的影响有一个较为全面的认识。

一、印度政府采取进攻性决定的决策过程

在介绍决策过程之前，首先有必要对印度在中印边界战争问题上采取的“进攻性决定”做出说明。本文所指“进攻性决定”并非一个孤立的决策选项，而是一个在形态上较为连贯的决策过程。印度政府最初在中印边界争端问题上推行了“前进政策”②，并由此进而制定出武装“收复失地”的“里窝那”(Leghorn)军事行动，从而最终导致了中印边界战争。由于这些决策是在危机逐渐升级的过程中被连贯地做出的，具有一脉相承的不可分割性;又因为这些决定明显具有军事进攻的色彩，故本文将其作为一个决策过程进行研究，并称其为“进攻性决定”。

新中国成立后，印度采取了对华友好政策，1949年12月30日，印度政府宣布承认新中国，1950年4月1日两国正式建立外交关系，印度成为第一个与新中国建立外交关系的非社会主义国家。建交后两国高层往来频繁，经贸联系加强，并在朝鲜战争、印度支那等诸多国际问题上相互配合，携手开创万隆会议精神，但是在两国交往的过程中也一直存在着分歧，这尤其体现在两国对于西藏地位的认识，以及后来对于中印边界争议领土的不同主张，为中印关系友好发展埋下了隐患。

中印边界战争的最初起因就是两国对于边界领土的争夺。由于印度是从英国人的手里接过政权并获得独立，自然地认为英国统治期间印度享有的一切权利都应该在新印度得以延续，于是也就主张继承英国殖民统治期间的中印边界。问题就出在这条边界上，印度认为麦克马洪线③麦克马洪线是指1914年3月24日至25日英属印度政府外交秘书亨利·麦克马洪与西藏地方代表通过秘密换文的形式确定的印藏边界线。这项协议在收入《艾奇逊条约集》后曾遭到篡改，使得中印边界历史更为复杂，中印边界问题解决的难度增大。应为中印无可争议的边界线，而中国政府则声明表示这条边界线为非法，中国历届中央政府从未正式承认过。在和平时期，尽管印度与中国在边界问题上存在分歧，但都没有因为分歧而影响中印友好的大局，印度争取中国承认印度所主张的边界线的努力也仅限于外交手段之内。

中印边界问题的争端在西藏叛乱④指1959年3月10日西藏上层反动分子发动的全面武装叛乱，旨在脱离中央政府而独立。后逐渐升级，并开始出现局部武装冲突。由于中国军队对西藏叛乱的有力镇压使得印度政府将西藏作为中印缓冲地带的设想彻底破灭，印度政府也逐渐趋于强硬，中国向边界地区派出部队对逃往西藏各地的叛匪进行清剿的行动也使印度感觉到军事压力，印度军队也开始在争议边界的东西两段地区集结;另一方面印度国内掀起了反华浪潮，舆论一致谴责中国的“侵略”行径，民众情绪高昂，议会要求政府采取有效措施保卫领土安全。在内外压力下印度政府制定了前进政策，希望边界的武装存在压力能逼退中国边防部队以夺回其所主张的领土。尼赫鲁在1959年3月22日写给周恩来的信中首次正式提及两国边界的争议地区，并列举了证据来证明其归印度所有，这实际上是向中国提出了大片领土要求。此后一段时间内尼赫鲁与周恩来一直保持书信联系，两国外交机构也以照会的形式互相阐述各自的主张，但由于分歧巨大且印度政府一直拒绝中国关于解决中印边境问题的有益建议而使双方无法达成共识。中国政府在解决边界冲突的问题上一再忍让，避免事态扩大，这被印度看作是软弱可欺，加上印度国内要求政府采取武力措施保卫印度领土的呼声高涨到足以影响尼赫鲁个人政治前途的地步，这逼着印度政府在边界问题上不得不有所作为。

1962年9月9日，印度国防部长梅农召开会议，制定了赶走中国部队的代号为“里窝那”(Leghorn)的秘密军事行动［1］337－338。尽管这一计划遭到了前线了解情况的军事将领的反对，但是在高层的推动下这一计划被冠以军事命令的方式强制执行。10月10日，在印度第四军军长考尔命令下，印度军队发起了占领扯冬的进攻，很快被中国边防部队击退。10月12日，尼赫鲁在动身前往科伦坡进行访问前在机场回答一名记者的提问时说道:“我们的指令是把中国人从东北边境特区赶出去。”［2］这被看作是尼赫鲁以总理身份授权印度军方随时对中国开展进攻。10月14日，印度国防部长梅农宣称:“印度政府的政策是把中国部队从东北边境特区赶出去，不管要用一天、一百天、一千天时间。”［1］393随后印度军队继续从东西两线向中国方向挺进，修筑工事，建立据点，并导致了20日中国边防部队的全面反击。中印边界战争就这样打起来，并以中国军队的胜利而告终。

二、决策影响因素的理论分析

上一部分对于印度政府进攻性决定过程的初步分析给人们留下了这样一个粗略的总体感觉，即印度政府似乎是基于自己的国家利益和国内外形势做出了一个常规的应对策略，尽管结果失败了但过程无可厚非。但是在仔细研究了不同层次因素对决策产生的影响作用之后就会发现，印度的进攻性决定并不是一个理性行为体模式所能够完全解释的，从决策的细节中可以看出印度政府并不总那么理性，它所追求的目标有时甚至偏离了印度的国家利益，这一方面反映出印度政府外交决策机制建构的不成熟，另一方面也反映了印度在特定历史阶段之中一些非常规的、非体制化的决策偏好对决策结果所产生的负面影响。本文将在下面这一部分内容中结合印度进攻性决定的决策细节，着重从不同层次对影响和决定决策的因素进行理论分析。

(一)尼赫鲁的个性与特殊的决策机制

贾瓦哈拉尔·尼赫鲁于1889年11月14日出生于克什米尔，属印度教四大种姓之首的婆罗门种姓。他的父亲是一位著名律师，收入颇丰，喜欢花钱而不喜欢存钱。他的父亲在年轻的时候就“喜欢着西装，学洋派”［3］4，“他羡慕英国人和英国人的风俗习惯。他认为本国同胞堕落了，自作自受。”［3］5尼赫鲁在这样的家庭环境下成长，也受到了西化的影响，他从小接受西方的教育，从牛津大学毕业的家庭教师为他补习功课，再到英国哈罗公学和剑桥大学读书，尼赫鲁不但认为“在我的心里我还羡慕英国人”［3］8，甚至曾经说过“就我的好恶来说，与其说我是一个印度人，不如说我更像一个英国人”［4］50。高贵的家庭出身、一贯的英国式的教育、优越的物质生活条件，这些给尼赫鲁带来的是贵族式的孤傲与优越感，使他养成了骄傲自负、唯我独尊的性格。甘地曾在写给尼赫鲁的信中说道:“同事们惧怕你，因为你易于动怒而对他们没有耐心。他们对于你的师长作风，尤其是在他们看来你自认一贯正确和知识超凡所表现的盛气凌人使他们感到气恼。”［5］279难怪不轻易评论别人的周恩来于1965年会见斯里兰卡记者时谈到尼赫鲁也说，他从未见到过如此骄傲自大的人［5］279。

尼赫鲁的性格无疑对于他的行事方式产生了重大影响。无论是在独立运动时期还是在建国后的新政府中，尼赫鲁一直被视为外交领域的专家，他自己也这样认为，并亲自兼任外交部长。尼赫鲁喜欢事无巨细地亲自处理一切外交事务，甚至连一些简单的电报都要亲自起草。他的骄傲使其很少信任其他人，整个20世纪50年代的印度外交政策就是尼赫鲁个人制定的，而政策的执行也是由他和印度外交部的几名高级官员负责。他曾经这样批评印度的外交人员:“他们工作效率不高——对于印度这样重要的大国来说，很不相称。他们训练不够，业务能力也不行，整体观念不强，过分热衷于讨好上级。”［1］93－94因此在尼赫鲁看来，只有自己亲自主导印度外交大局，印度这一重要大国的声望和地位才能得到维护和保持。

曾担任美国国际研究学会和国际政治心理学会主席的赫尔曼(Margaret Hermann)在从心理学，特别是从个性层次研究对外政策有较为突出的建树。他认为，在信息处理的方式上，对环境敏感的领导人采取自下而上的方式，而对环境不敏感的领导人则采用自上而下的方式。在做出决策前，前者往往先征询下属各方面的意见，然后做出决策;而后者则往往根据自己的意见制定政策，让下属执行和贯彻自己的意志。从开放程度上说，对环境敏感的领导人往往见风驶舵，分析问题时往往关注别人的观点;对环境不敏感的领导人则寻求与自己观点一致的信息，不相信或曲解与自己观点不一致的信息。在选择对外政策顾问时，前者往往可以容忍与自己有不同意见的领导人参与其中;而后者往往选择与自己观点和信仰一致的人，拒绝持有不同观点的人参与其决策班子［6］。按照赫尔曼的观点，尼赫鲁完全符合对环境不敏感的领导人所具有的基本特征。

尼赫鲁对于环境的不敏感体现在他在外交领域独断专行的作风。内阁中有一个外交事务委员会，但是他根本不把这个机构放在眼里，他多次制定、宣布甚至执行事关重大的外交政策决定，而该委员会和内阁却毫无所知。在中印边界问题的处理上，内阁及外事、国防两个委员会也根本不清楚内情。尼赫鲁的专制倾向原本应该为印度的外交政策带来更大的调整空间和回旋余地，但是他性格中固执的一面却使他在中印边界问题上失去了应有的灵活性。早在1950年11月尼赫鲁代表政府在接受议会质询时首次对麦克马洪线进行表态:“我们的地图表明麦克马洪线是我们的边界，不管地图不地图，这就是我们的边界。这个事实没有变。我们坚持这条边界，我们决不让任何人越过这条边界。”［1］75尼赫鲁认定了这条边界并在后来拒绝了中国政府的建设性意见，对于西段的阿克赛钦地区态度也是如此，这等于是尼赫鲁自己关闭了两国政府通过谈判和平解决边界争端的大门，进攻性的政策决定成为印度快速收回“领土”的必然选择。

尼赫鲁自认权威和固执的性格使其不容易接受与其想法相左的意见。1950年11月7日，副总理帕特尔写信建议制定一项“对麦克马洪线的政策”。然而尼赫鲁看到这项意见就很恼怒，他认为自己在外交政策制定方面的权威是得天独厚和不容置疑的，他在18日的回信中傲慢地写道:“假如我失掉我们的远见和世界战略的观念，而屈从于未加思量的害怕，那么，我们可能制定的任何政策，都可能会失败。”［7］在印度政府正式制定前进政策，并依次命令军队开展武装行动的过程中，多位基层军官，如第三十三军军长乌姆拉欧·辛格、达维尔准将、普拉沙德等均对命令的可实施性提出质疑，并向尼赫鲁为首的最高决策层提出建议，其结果是没有一次意见被接受。在外交决策顾问的选择上，尼赫鲁只信任与其关系亲近的极少数的几个人，而这些人组成的核心决策集团正是使印度一步一步走向战争错误的主要责任者。

(二)小集团思维与外交决策的制定

耶鲁大学教授简尼斯(Irving Janis)通过对1961年美国操纵古巴流亡者入侵古巴决策过程的研究，揭示了外交政策决策过程中这种特殊现象，提出了“小集团思维(groupthink)”模式，为外交政策分析提供了一个新的视角［8］。印度政府在中印边界问题上的进攻性决策过程中，小集团思维模式可以成为解释印度政府决策过程及其失败性结果的一种尝试性手段。

印度采取进攻性策略的决策是由尼赫鲁本人及少数几位他所相信的政府官员所共同主导的，成员有总理贾瓦哈拉尔·尼赫鲁、国防部长克里希纳·梅农、陆军参谋局局长B·M·考尔、情报局局长马立克和外交部历史司司长戈帕尔。除此之外，还有一些其他内阁部长、将军参与了决策，但他们的参与程度以及对最终政策的影响程度较小。由于进攻性决定这项重要的外交决策主要是由最高领导层在一个很小的范围内做出的，这种决策环境下会产生一种压抑和限制小组成员的氛围，使决策小组不对决策环境进行客观的分析，导致了决策的错误和政策最终的失败。

根据简尼斯教授的观点，他认为小集团思维主要存在六种症状［9］35－46:第一，认为自己坚不可摧的错觉;第二，产生决策小组没有分歧的错觉;第三，压制个人的怀疑;第四，有人自任“思想保镖”来保护模糊的共识不受到不同意见的挑战;第五，有威望的领导纵容一种意见或驯服小组氛围;第六，不愿意得罪有价值新成员的禁忌。这六种症状在印度进攻性决策的制定和实施过程中不同程度地得以体现，并成为印度政府决策失误的重要解释因素。

尼赫鲁和他的小圈子从一开始就在处理边界问题上表现得相当自信，尤其是印度作为不结盟运动和亚非民族运动的领袖，印度在国际上受到了很高的尊重，在道义上有一种优越感。尼赫鲁对于领土为印度所有的信念十分坚定，并坚持认为自己站在正确和正义的一边。尽管在国内面临着一些质疑这一观点的声音，但他从来不去认真考察中印边界的历史，对于中方所列举的领土争议性的证据一概不予理睬。尼赫鲁和他的小圈子对于印度军队的战斗力也给出了过高的估计，尤其是在1961年12月出兵果阿地区，赶走了葡萄牙殖民者取得胜利以后，尼赫鲁对于军队的实力也更加自信。他多次向公众和议会保证说:“陆军和其他军种比独立以来的其他任何时候都要强大，并且已经准备好随时迎击对印度的领土完整和尊严的可能的挑战，即便应付巴基斯坦和中国的联合进攻，也是绰绰有余。”［1］257

但事实上，这些估计都是源于过度自信而产生的愿景式的幻觉，并非是基于实际而得出的结论。这种错觉使决策圈偏执地认为本国无比正义强大，而敌方是无比虚弱愚蠢的。内维尔·马克斯韦尔在《印度对华战争》一书中用较大篇幅较为详细地描述了中印两军在部署和交战过程中的实际情况，印度军队在装备上并不像官方所说的那样优越，例如在克节朗河的战役中，印度士兵没有冬衣，干粮和子弹很少，而中国军人站在山的高处穿着暖和的棉衣看着印度军人在简陋的帐篷里受冻。在补给方面印度一侧通往边界没有修路，不但人员过往较为困难，连后勤补给都要靠飞机空投，只有30%的物资可以被找到，因此印度军人在前线常常饿肚子。中国一侧的公路修得比较快，保障了军队和后勤物资的快捷运输。在战斗力方面，中国军队基本取得了历次大小战斗的胜利，很多军事冲突中印度军队还没等正式交战就先行逃跑了，中国军队所发动的猛烈进攻常常使印度军人吓得目瞪口呆。

进攻性政策的一个关键假设前提是中国不会对于印度在边境上的行为做出激烈的武装反应，这成为贯穿政策全部过程的一个重要信念，一直被决策层奉为绝对可以笃信的真理。这在部分上可以理解为印度对边界争端初期中国忍让政策的一种误读，不过除此之外无法考证印度政府所相信的这样一个假设的事实基础和有力推理证据之所在。在1961年8月12日中国外交部给印度驻华大使馆的照会中写道:“中国政府一贯致力于维护边界现状和边境安宁，以有利于两国边界争端的和平解决，中国边防哨所并为此一律停止继续派出巡逻队，印度方面却与此相反，把中国的善意当做软弱可欺的表现，任意在中国边境地区进行武装挑衅和扩大非法占领范围。中国政府对此不得不提出严重抗议，并指出这种做法将导致严重后果。中国政府要求印度政府责令所有越境的印度军队和其他官方人员立即撤回，并采取有效措施，防止类似事件再度发生。”在1961年11月30日中国外交部给印度大使馆的照会中写道:“中国政府再一次要求印度政府停止在中国边境地区进行非法行动，否则，印度政府就必须对这种非法行为所造成的新的紧张局势，负完全的责任。”在1962年3月22日中国外交部给印度驻华大使馆的照会中写道:“(印度政府)采取这样的态度，将增加边界的不安，甚至助长冲突的危险。”从这些照会的措辞中可以看出中国政府逐渐明确了态度并警告印度政府可能发生的武装冲突，但是印度情报局局长马立克并不这样认为，他在提交给政府的报告和在内部政策讨论会议上的发言，反复地表示中国不会对印度的各种武力挑衅行为做出反应。“马立克所依靠的显然是他的感官以外的知觉，而不是依靠搜集与分析情报的正规工作规则。”［1］346鉴于马立克在核心决策层中的重要地位，他的预测被尼赫鲁及其同僚过分地、不合情理地相信，因为相比悲观的预测，大家更愿意听到对自己有利的局面，马立克正是迎合了这样一种气氛，专拣大家爱听的说。

此外，尼赫鲁的权威地位也压制了决策成员的意愿表达。由于尼赫鲁喜欢自己做决策，很多时候政策一定，没有人敢向他提出批评性建议或反对意见，即使明知政策的执行将会导致错误。尼赫鲁曾经派外交部历史司司长戈帕尔(尼赫鲁十分信赖的一位中级别官员，是影响决策的小组成员之一，也是印度副总统拉达克里希南的儿子)前往伦敦查阅英国外交部和前印度事务部档案中关于印度北部边境的材料，尼赫鲁的命令是要他置当前的一切政治考虑于不顾，去做一番关于历史证据的客观评价。戈帕尔在1959年11月向尼赫鲁的报告中说:“印度对阿克赛钦地区的要求显然比中国的主张更为有力。”［1］126戈帕尔随后详细地向尼赫鲁介绍了自己所查找到的证据，尼赫鲁对此表示满意。值得注意的是，这份报告对于尼赫鲁坚持对阿克赛钦的主权要求以及据此制定对华政策具有十分重要的意义，自此，他消除了在中印领土西段所持有的一定程度的保留态度，从而转向强硬。在此后的一次内阁外交事务委员会会议上，戈帕尔向会议介绍了他的考察成果，尼赫鲁详细地介绍了他关于如何处理同中国的领土争端的政策。但是，会议结束后，国防部长梅农向戈帕尔表示异议，他说对待边界协议的问题不能根据这种历史上的态度行事，真正需要的是政治上的决定。内阁的其他部长也明显地感到:业余的历史学家尼赫鲁和职业历史学家戈帕尔这两个人正在把印度政府带上了错误的道路，他们也向戈帕尔提出异议。但是戈帕尔并非政策的最终决定者，没有人准备或是敢对尼赫鲁本人和他所制定的政策提出异议，不愿意与权威的尼赫鲁针锋相对［1］126－127。

总的来说，小集团思维在印度采取进攻性决定的决策过程中是存在的，是影响政策导向的一个重要的分析模式。简尼斯指出:小集团思维的核心可以用一个帕金森定律来概括:决策小组内部成员的关系越好，独立、批评性的思考越有可能被小集团思维所取代，导致对小组以外的人采取非理性和非人道行为的可能性就越大［9］13。由于尼赫鲁的性格特点和决策方式的特殊性，只有取得他的信任的人才能够成为其核心幕僚成员，才能进而对政策产生影响。不过这样的决策团队由于与领导人的关系过分紧密，个体成员丧失了独立性，决策的环境被小集团思维所控制。这样看似铁板一块的决策圈对于外部的人的反对意见往往采取一致的压制，甚至为了使政策得到贯彻执行而采取强制的非理性的手段，表面上维护了政府的团结，实际上加快了政策走向失败的步伐。

(三)政府转移国内矛盾与对内政治力量的妥协

转移国内矛盾是一国政府在面临国内诸多问题无法得到有效解决，国内民怨加深，政府执政合法性受到削弱的情况下所常用的一种政治手段。通过在国外寻找矛盾点，加大在国内的宣传力度，转移公众舆论的视线，为政府赢得喘息之机。尤其是通过在国内树立一个共同的外部敌人，从而形成国内同仇敌忾的氛围，这被视为是一国政府有效转移国内矛盾的方法之一。在中印边界争端问题上，印度政府正好把中国树立为这样的敌人，尽管中国并非印度的惟一外敌，却是能十分有效地吸引国内注意的外部力量。

进入60年代，印度政府继续催促执行前进政策，这并不是由于公众的压力，而是国内困难不断增加的结果。在国内统治方面，印度面临着诸多分裂势力的困扰。政府向所谓的地方分离势力让步，允许孟买邦一分为二，但坚决反对锡克族人自己建立一个邦的要求;在东北部，纳加族人继续进行着要求分治的游击战;在南印度出现了反对印地语作为全国官方语文的骚动;克什米尔问题虽然平静但远未得到解决，与巴基斯坦之间的斗争依然是印度政府工作的重大烦恼［1］227。在经济方面，尽管第三个五年计划刚刚开始，但人们的信心已经丧失殆尽，不对计划指标抱有任何幻想。在社会民生方面，印度普通百姓对于政府未能有效改善其生活条件而表示强烈不满，就在1962年10月18日，中国部队开始为在克节朗河发动进攻进行最后准备时，新德里的总理官邸外发生了一场骚乱——示威群众企图冲过警察的警戒线，以便向尼赫鲁总理递交请愿书。不过这次示威与边界上的冲突并不相干，示威组织者认为印度政府“对穷人的疾苦不闻不问”，示威就是对这种情况的一种抗议［1］403。

面对着诸多无法迅速有效解决的国内矛盾，印度政府借中印边界问题做文章。尼赫鲁多次在议会和群众集会上声称中国侵略印度，塑造悲情色彩，国内的媒体大肆宣传报道为中印边界争端添油加醋。在印度粮食运动期间，加尔各答的墙上到处贴着一种标语，上面写着:“不要搞任何运动，中国正把它的军队驻在边界上，企图进行侵略。”［4］81在1962年11月初的军事失败后，印度政府感到十分惊讶和愤慨，尼赫鲁通过在议会和群众集会中演讲，调动起一些政治阶层和城市群众的强烈反应。一时间招兵站拥挤一时，人们纷纷投入到有计划的军事训练之中，城市居民响应政府号召买国防基金，捐首饰换装备，人们厉行节俭，各军工厂日夜加班。《印度时报》刊载的一副漫画标题为“对中国作战”，上面画着尼赫鲁及其同僚面对着“同仇敌忾，劳资协调、人民信任政府”的图表得意地说道:“我们的日子从来没有这么好过。”［1］429而尼赫鲁总理也曾用另外一种语调说出了这个论点:“这对我们来说可能是一个挑战，同时也是一个机遇。事实上，数以百万计的印度人民已经表明他们接受这个挑战，他们所展现出的鲜见的团结与热情就是证据。危机已经来临，我们已经站出来去直面这一危机。”［10］

然而尼赫鲁在为国内矛盾的转移与印度民众团结一致的精神所满意和陶醉的同时，他也在一定程度上放弃了对于政策的灵活调整的自主权。印度政府在渲染中印边界问题上，对中国的态度强硬，这使得国内政治力量和民众对于政府的期待加强，要求更加强硬的声音会制约政府采取任何有利于缓和矛盾的必要让步与接触。而一旦政府做出任何对外妥协的准备，国内的政治压力会使其不得不重新考虑其在国内的政策风险，也就是说，在某种程度上，国内政治力量可以主导对华政策，至少是对其具有重大影响。那么印度政府一旦陷入了国内政治压力的怪圈中，为了保证其政权合法性和领导人的地位，往往不得不屈从于国内民众的感情，采取无益于印度国家利益和问题解决的方案。

具体到印度在制定进攻性决策的过程，印度政府作为印度的行政机构，在对外政策制定上具有主导权力。虽然印度在1950年后走上了议会制民主道路，按照印度宪法的规定，总理向议会负责，但是制度确立之初并非是完善的，以尼赫鲁的个人威望只要保证在边界问题上印度的利益不会受到巨大打击，他完全可以对这一问题的解决享有独裁性的决定权力，而不必受到印度议会的过多牵制。在国际政治实践中，外交权由政府主导是有利于解决各种外交争端的，但是尼赫鲁在议会的巨大压力下于1959年9月7日公布了登载有他与周恩来总理的早期通信的第一本白皮书，这就等于是把行政当局处理印度对外关系的权利和责任实际上移交给立法机关。正如李普曼所说:“行政当局由于代表制议会和群众舆论的压力变得软弱无力，时常陷于瘫痪的边缘”，这就会“迫使民主国家犯下灾难性的、甚至可能是致命的错误。”［11］尼赫鲁对于议会的妥协让步使得议会对于政策制定与执行的影响力逐渐增强，而议员们所代表的民众的冲动情绪也会或多或少地对政策结果不利。

例如在边界问题谈判上，尼赫鲁个人曾表达过愿意通过谈判解决争端的意愿，他在人民院的讲话中曾说:“就我个人来说，就我国政府来说，我们愿意谈判、谈判、再谈判，一直谈判到底。我坚决反对那种在任何阶段都停止谈判的主张。我认为这不仅是根本错误的主张，也是一种彻头彻尾的反甘地主义的主张。”［1］143然而印度议会显然不同意尼赫鲁的这个观点，他们不知何种原因固执地认为，只要政府一谈判，就会背着议会和公众向中国做出妥协，因而坚决反对谈判。1960年2月16日，印度政府宣布邀请周恩来总理访印，遭到了印度议会的猛烈抨击。各反对党派强烈质疑这一决定，认为是“印度的耻辱”，对尼赫鲁的退让提出批评，并在各地组织了多起群众示威游行。报业媒体也批评这一决定，认为这将对印度不利。尼赫鲁赶紧向议会做出解释，强调这是一次会晤而不是谈判，这种玩文字游戏的做法也反映出了印度政府在处理边界问题上的无奈。尼赫鲁在做出会谈不会对印度的利益造成损失的保证后，才得到了国大党和反对派后排议员的支持。周恩来访印期间，印度议会保持对政府的施压态势，不允许政府做出违背其诺言的行为，尼赫鲁只能反复重申边界问题是不容谈判的，他与周恩来总理的会谈也可想而知地没有达成任何成果。1960年10月中缅两国经过谈判在边界问题上达成一致，在条约文件中事实上接受了麦克马洪线缅甸段的划法。1959年12月26日周恩来在接见印中友好协会会长潘迪特·森得拉尔时说:“你们保留你们所掌握的地方，你们也可取得存在争议而又未被双方占领的地方，而我们则保留我们所占领的地方。”［1］173这实际上意味着中国政府准备接受麦克马洪线，但是印度坚持认为阿克赛钦也是印度领土，并拒绝同中国就此问题谈判，错失了和平解决中印领土争端的机会。尼赫鲁曾说:“不谈判就意味着战争”，他明知道不谈判所带来的政治后果，然而为了保持他和他的政府在国内政治中的地位，尼赫鲁选择强硬的态度和进攻性策略的原因也就不难理解了。

三、总 结

以上三个层次的分析是对印度在中印边界问题上采取进攻性决定过程的三个不同视角的尝试性解读。外交政策的影响因素有很多，在不同的历史阶段和特定事件中，各要素发挥作用的程度也各不相同。以上的三个层次并不是印度进攻性策略的决定和影响因素的全部，还有例如国际形势对于印度的影响也很重要，美苏两个超级大国对印度的支持不但提高了印度的自信心，还从实际的装备物资上提高了印军的战斗力。但是这个层次的研究目前已经较为充分了，本文在此没有进行重点讨论。

统一地来看以上三个层次因素，其本身也并不是相互孤立的，而是相互联系、相互影响的。尼赫鲁的高傲、固执和对外界环境不敏感的个性特点决定了其在制定政策中缺乏对于形势的必要讨论，也不与其他内阁成员商量以获取更多信息来完善政策决定。他所挑选的为数不多的核心决策小组受到尼赫鲁性格和决策环境的影响，形成小集团思维，高度内聚的决策模式使决策偏离了合理性范畴。而尼赫鲁本人对于名誉和声望的追求促使他过度自信地将中印边界的矛盾公开化，进而受到了国内政治势力的巨大牵制，无益于问题的解决。三个层次因素共同作用，将印度政府的政策引向看似有利而事实上毫无胜算的战争，使得其政策结果最终失败。

从三个层次对于印度外交政策的影响程度方面的历史性发展趋势来看，领导人个性对于外交政策的影响力逐渐下降，尼赫鲁在印度独立斗争中树立起的威望让继任者望尘莫及，这一点尤其在新兴独立民族国家逐渐走向成熟的过程中体现得较为明显。而随着印度政府逐步对于国内官僚制度进行改革和完善，组织规则逐渐建立和发展起来，这在一定程度上降低了小集团思维对于印度外交政策的影响程度。而在国内政治层次，印度议会和民众对于印度外交政策的影响在可预见的未来一段时间内依然会比较重要，这既是由印度议会制民主政体的发展所决定的，同时也将被视为是政府尊重和顺应民意的表现，成为印度标榜民主的一个象征。但同时，印度政府也在逐渐调整其大国心态，使其外交政策在服务于内政的同时，担当起一个大国应尽的国际责任，不会任由民意主导印度外交政策的大方向。有理由相信，印度政府会从历史中吸取经验教训，避免重蹈覆辙。

［1］马克斯韦尔．印度对华战争［M］．陆仁，译．北京:世界知识出版社，1981．

［2］曼克卡尔．谁是六二年的罪人［M］．拉萨:西藏社会科学院西藏学汉文文献编译室，1985:52．

［3］尼赫鲁．尼赫鲁自传［M］．张宝芳，译．北京:世界知识出版社，1956．

［4］BRECHER M．Nehru:A Political Biography［M］．Oxford:Oxford University Press，1959．

［5］王宏伟．当代中印关系述评［M］．北京:中国藏学出版社，2009．

［6］张清敏．国际政治心理学流派评析［J］．国际政治科学，2008(15):82．

［7］斯瓦来．中印边界是否存在［J］．耕硕，译．南亚东南亚评论，1988(1):75－78．

［8］张清敏．“小集团思维”:外交政策分析的特殊模式［J］．国际论坛，2004(2):74．

［9］JANIS I．Groupthink:psychological studies of policy［M］．Boston:Houghton Mifflin Company，1983．

［10］NEHRU J．“We Accept China’s Challenge”［G］∥Govt．of India．Jawaharlal Nehru’s Speeches(Vol．IV．)．New Delhi:Ministry of Information and Broadcasting，1964:231－232．

［11］LIPPMANN W．The Public Philosophy［M］．Boston:Little Brown，1955:55．

Nehru Administration’s Decision to Take Offensive Strategy in Sino-Indian Border Issue——A Case Study of the Decisive Factors in India’s China Policy

MU Jun-chen
(School of International Studies，Peking University，Beijing 100871，China)

Sino-Indian border issue is one of the most important and unavoidable issues which greatly influences Sino-Indian relations of the mid-and-late 20th century and even the 21st century．Choosing Nehru administration’s decision to take offensive strategy in Sino-Indian border issue as a case in study，this paper briefly traces the making process of Nehru’s policy and highlights the influencing and decisive factors from three levels，so as to improve a better understanding of this issue．

foreign policy analysis;Sino-Indian border issue;Indian diplomacy;Sino-Indian relation;Nehru’s administration

D 815．3

A

1004－1710(2011)04－0053－07

2010－11－29

母君晨(1989－)，男，辽宁沈阳人，北京大学国际关系学院2008级本科生，研究方向为国际政治与外交。

［责任编辑:张文光］