论我国征收征用制度中公共利益的界定

贺光辉

(湖南人文科技学院 政治与法律系，湖南 娄底 417000)

论我国征收征用制度中公共利益的界定

贺光辉

(湖南人文科技学院 政治与法律系，湖南 娄底 417000)

公共利益是国家权力的来源，现代政治生活的基石，也是启动国家征收征用的前提和基础。为了防止征收征用的滥用，保护权利人的利益，维护社会的和谐与发展，界定公共利益尤有必要。公共利益的界定标准，应坚持公益性原则、法定性原则、非营利性原则、效益性原则；公共利益的界定方法，应采用立法界定、行政认定、司法裁定的路径。

公共利益； 界定标准；界定路径

征收征用是国家基于公共利益的需要，依法运用国家强制力，限制公民的私有财产权利或者其他有关权利，并且补偿权利受限所造成的损失的一种国家行为[1]。我国2004年3月14日通过的《中华人民共和国宪法修正案》第10条、第13条分别规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”; “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”2007年3月16日颁布的《中华人民共和国物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”不难看出，可以动用国家征收征用的门槛是公共利益，公共利益的需要是国家启动征收征用的前提和基础。然而，何为公共利益，我国现行法律尚未对其作出明晰的界定，以致实践中大量出现将政府利益、部门利益甚至商业利益、特定集团的利益被认定为公共利益的情况，从而导致征收征用被滥用，损害公民合法权益，并进而产生危及社会稳定与发展等负面效应。因此，进一步研究征收征用中的公共利益问题，建立科学的公共利益认定机制，对于限制公权力的扩张，保护正当的私权利，促进社会和谐，有着极其重要的现实意义。

一 公共利益的语义及特征

现代社会，公共利益是政治学、法学、经济学、公共管理学、社会学都广泛关注的一个理论问题，但是，各学科却至今未能对公共利益在概念上形成统一的意见。英国学者边沁认为：“一个社会的公共利益，就是这个社会中所有人的个人利益之和。国家的目的就是最大程度地促进公共利益，实现社会‘最大多数人的最大幸福’”[2]298。德国学者阿尔弗莱德·弗得罗斯则主张：“公共利益既不是单个个人所欲求的利益的总和，也不是人类整体的利益，而是一个社会通过个人的合作而生产出来的事物价值的总和；而这种合作极为必要，其目的就在于使人们通过努力和劳动而能够建构他们自己的生活，进而使之与个性的尊严相一致。”[3]德国学者纽曼则认为，公益是一个不确定的多数人的利益，公益的含义即是利益效果所及的范围，即以受益人的多寡的方式决定，只要在多数人的不确定数目的利益存在即构成公益[4]。美国的博登海默并未明确界定社会公共利益的概念，而只是对其内容和范围指出了一些基本的原则，认为公共福利不是个人欲望和要求的简单的总和，也不能被视为政府当局所做的政策决定，公共利益是实现文明社会生活的基础和条件[2]298。我国学者对公共利益也作了不少研究，王利明教授认为社会公共利益是指“关系到全体社会成员的利益”“在我国，主要包括两大类，即公共秩序和公共道德两个方面”[5]；彭诚信教授认为公共利益是人们在日常生活中所体会到的、不专属于任何具体个人但每个人都享有的、不可缺少的利益形态[6]。

透过学者们的研究成果，不难看出，作为公共利益，具有以下特征：(1)受益对象的广泛性和公益的明显性。公共利益的最大特点首先在于受益对象的广泛性，公共利益具有开放性，任何人都可以接近，不封闭，也不为个人保留，公共利益是不特定多数人的利益。其次，公共利益还具有公益的明显性，体现在明显地增加就业、促进经济发展、改善环境、提高生活水平、改变城市面貌、增加公共福祉等方面。(2)类型的多样性和层次的丰富性。从不同的角度，公共利益有不同的类型。从地域划分，有国家范围内的公共利益和不同区域范围内的公共利益；从时间区分，有长远的公共利益和近期的公共利益；从内容来说，有财产及其权益的公共利益、秩序及安全的公共利益、生存及发展的公共利益[7]。从整体与局部的关系看，公共利益具有丰富的层次性。有全球性的公共利益、区域性的公共利益、有以国家为地域的公共利益、有地方为地域的公共利益、还有以基层为地域的公共利益等。(3)概念的宽泛性和内涵的不确定性；公共利益概念非常宽泛，内涵难以确定。其一，公共利益不仅包括经济利益，而且还包括国防建设、交通事业、公用事业、公共卫生、环境保护、教育学术及慈善事业等，非常广泛。其二，公共利益在不同的人群、不同的领域、不同的社会发展阶段、不同的经济水平等条件下，标准并不相同。其三，公共利益和纯商业利益之间存在一定的交叉，并非泾渭分明。(4)内容的可变性和不可穷尽性；公共利益的内容并非凝固不变的，今天的国家利益或者社会公共利益明天可能不再是国家利益或者社会公共利益。另外，公共利益本身是一个开放的概念，在一定意义上具有不可穷尽性。公共利益的类型繁多，并且随着社会的发展而不断发展，在不同的发展阶段、不同的地域，公共利益也就相应会有不同的内涵。(5)公共利益具有现实性。公共利益并非虚无缥缈的，也不是可望而不可即的，相反，公共利益是可见的或者经过努力在一定时期内可实现的利益。

二 公共利益认定的困惑与争议

(一)在应否界定公共利益上的争议

在应否界定公共利益上，有否定论和肯定论两种对立的观点。否定论者反对对公共利益作出明确的界定。其理由有三：第一，公共利益本身是个高度抽象概念，具有不确定性，难以作出界定；第二，公共利益是开放发展的概念，其范围非常广泛，具有不可穷尽性，难以在立法上逐一列举；第三，公共利益本身具有一定的主观性，不同的价值标准会形成不同的认识[8]；而肯定论者则主张对公共利益作出明确的界定。如梁慧星老师在其主持起草的《中国民典草案建议稿》中就明确界定了公共利益。理由是，概念是表达思想的基本要素，作为法的构成要素的法律概念本身不清晰、不确定，则势必造成法律本身的不清晰、不确定，进行影响法律本身的效能[9]。也有人认为，现实中，盗用“公共利益”之名行“商业拆迁”之实的事例屡见不鲜，严重地侵犯了物权人合法权益，损害了人民政府的形象，破坏了干群关系，在个别地区，土地征收征用、城市房屋拆迁，已成了影响当地社会稳定的重要因素之一，“公共利益”已到了非明确界定不可的地步[10]。

(二)在公共利益界定标准上的争议

在公共利益认定的标准上，我国学者也展开了热烈的探讨。徐银华在《论公共利益的概念、范围和判断标准》一文中主张，公共利益的界定标准有二，一为形式标准。主要是指判定公共利益必须经过正当的法律程序(如公开参与、听证、接受司法审查)。二是实质标准。主要是从内容上判定某一利益是否真正属于公共利益的标准；陈晋胜、田光伟在《公共利益的含义、特征和衡量标准》一文中认为应从三个方面认定公共利益：第一，以受益主体为标准。公共利益不是特定的部分人的利益，而具有社会共享性或共益性；第二，以受益内容为标准。公共产品是公共利益的物质表现形式和受益内容。第三，以供给主体为标准。公共利益的供给主体只能是政府和非营利性的组织、团体。以营利为目的的企业、商业组织虽然有时也会参加公益事业，但他们追求利润的本性决定了不可能是公共利益的供给主体[11]。而莫如川认为在在理解和运用公共利益这个概念时，应坚持如下六条判断标准：第一，合法合理性；第二，公共受益性；第三，公平补偿性；第四，公开参与性；第五，权力制约性；第六，权责统一性[12]。

(三)在公共利益界定方法上的争议

在公共利益的认定方法上，也有四种不同的观点：第一种观点主张，应对公共利益进行反面界定，也即用排除的方法界定公共利益，如，在界定“社会公共利益”的概念时，将单纯的商业利益、企业利益、集团利益甚至国家利益从公共利益中予以排除，从而从反面来界定公共利益的内涵[13]；第二种观点则认为立法应从正面界定公共利益。该观点又可分为三种方式：一是采日本的完全列举式；二是采美国、澳大利亚、加拿大等国的完全概括式；三是采我国台湾地区的折衷式[14]。第三种观点主张，公共利益应由权力机关以“一事一议”的方式界定，不能由学者或者法官等这不可能严格中立的“旁观者”界定，而应该由民主条件下产生的国家权力机关来承担，以保障其充分的正当性[15]。第四种观点认为，公共利益的界定属于一个宪法分权问题，是由立法机关、行政机关和司法机关共同分享的：应由立法者对公共利益作出概括性规定，具体的判断则由行政机关行使，而在出纠纷时，则最终由法院判定。这就是所谓的“立法至上，司法最终”模式[16]。

正是因为对公共利益认定的上述诸多问题，学者们莫衷一是，《物权法》等法律文本便都放弃了对公共利益的具体内涵作出明确界定或适当解释，与之相关的司法判决也未曾作出过明晰的裁量标准，其结果是，征收过程中行政权力被滥用，暴力事件频发，社会矛盾被激化，政府形象受损害，社会和谐与发展也受到严重破坏。

三 我国公共利益界定的路径选择

(一)公共利益界定的必要性及可行性

公共利益是国家权力的来源，现代政治生活的基石，也是征收征用的唯一正当依据。合理界定公共利益，对于保护私权、限制公权力的无限扩张和被滥用无疑具有十分重要的意义。在权利高扬的当今社会、在行政权力恣意扩张的我国，合理界定公共利益，尤有必要。第一，有助于规范征收征用行为，防止公权力的滥用。如果法律不能对公共利益作出界定，那么对公共利益作出界定之权则势必会完全落入行政执法者手中，成为行政执法者滥用征收征用的挡箭牌。正如孟德斯鸠所说：“一切拥有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”；第二，有助于化解现实的社会矛盾。由于我国现行法律对何为公共利益未能作出明确界定，给一些地方政府可乘之机，为牟取不正当利益，他们将政府利益、商业利益甚至某些特定利益集团的利益均纳入公共利益的范畴，借公共利益之名，行非法拆迁之实，严重损害私人利益，破坏了社会的和谐与稳定。上海“女妇主用燃烧瓶抵抗暴力拆迁案”①“辽宁拆迁户刺死官员案”②等案件，均在社会上引起极大震动，激化了社会矛盾，破坏了社会和谐，影响了社会发展。因此，为了有效遏制肆意侵犯私权的行为，及时化解社会矛盾，法律应明确界定公共利益，为社会的稳定和发展提供和谐的制度保障；第三，有助于保护合法的私有财产。土地是农民安身立命之本，房屋也大多是其所有人一生财富的凝结，它们对人们的生存和发展，具有无比重要的作用，如果这些权利得不到保护，那么《物权法》规定的“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受到法律保护，任何单位和个人不得侵犯”(见《物权法》第4条)的规定就会落空，因此，为保护合法的私有财产，法律有必要界定公共利益的内涵以规范征收征用行为；第四，有助于尊重和保障人权。人权是“人因其为人而应享有的权利”，人权的内容包括生命权、自由权、财产权、尊严权、获助权、公正权、发展权等。人权保障是和谐社会的基本内容和重要基石，更是和谐社会的底线和本质要求。当今社会，人权最大的威胁是公权力的扩张。现实生活中，趁公共利未有明确益界定，因而借公共利益之名行滥用权力之实的种种暴力拆迁现象，非但严重损害了相关权利人的财产利益，也侵害了他们的生存权、发展权、人格尊严甚至生命健康权利。因此，要保障人权，促进人的全面发展，也呼唤立法对公共利益作出界定；第五，有助于建设法治社会，保障社会的长治久安。建设社会主义法治国家是我们党确立的战略目标。历史的经验一再昭示，法治的关键不是“治民”而是“治吏”。只有依法规范公权力的行使，公平正义才能得以维持，社会才得以太平，国家才会长治久安。因此，界定公共利益，依法规范征收征用等公权力的行使，也是建设社会主义法治国家所必需。

公共利益的界定不仅具有客观必要性，而且还具有现实可行性。其一，公共利益是客观的，是存在于我们感觉之外而独立存在的，公共利益虽然具有一定的抽象性，但公共利益是能够给人类提供的物化和非物化的公共安全和公共福祉，给社会带来了公共产品，这些都是客观的，公共利益的客观性，决定了它能为我们所感知、所把握，能为我们所认定。其二，公共利益的界定有先例可循。虽然公共利益是一个十分抽象与高度概括的概念，但世界上已有许多国家和地区较成功地对公共利益进行了界定。如我国台湾地区《土地法》使用了列举加概括的方式，对公共利益进行了界定。该法第208条规定：“因下列公共事业之需要，得依本法规定征收私有土地。但征收之范围，以其事业所必需者为限：(一)国防设备；(二)交通事业；(三)公用事业；(四)水利事业；(五)公共卫生；(六)政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；(七)教育学术及慈善事业；(八)国营事业；(九)其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。”此外，韩国1962年《土地征用法》、香港《管地回收条例》也采用了同类的方法。这些国家和地区的成功的做法，为我国立法界定公共利益提供了有益的借鉴。

(二)公共利益界定应坚持的原则

如前文所述，我国学界对公共利益的界定标准已进行了深入而持久的探讨，并提出了一些有益的观点，但尚未达成一致意见。笔者认为，在公共利益的界定上，应遵循以下原则：(1)公益性原则。公共利益非个人利益，也非政府利益或特定商业团体利益，公共利益首先是一种社会公众利益。公共利益所带来的社会福利由一定区域内的公众共同享有。公共利益具有受益主体的多数性和受益时间的延续性。受益主体的多数性是指一定区域内的公共利益的受益主体是多数人而不是少数人。受益时间的延续性是指某项公共利益符合利益所涉群体的长远发展，而不是竭泽而渔、焚林而猎的短视行为。(2)法定性原则。公共利益事项应是由宪法和法律明确规定或列举的、有法律依据的利益[17]。宪法和法律没有规定的、或者违背宪法和法律的原则和精神的、甚至宪法和法律明令禁止的利益，自当排除在公共利益之外。(3)非营利性原则。公共利益的供给者只能是政府和非营利性的组织、团体。如果把公共利益交由营利主体运行，势必会导致他们在经济利益的驱动下，肆意地扭曲公共利益的本质，甚至借公共利益之名行非法牟取不当利益之实，损害其他主体合法利益。(4)效益性原则。公共利益的实现通常是以减少其他合法利益为代价的，故公共利益的界定上一定要体现出效益性，致力于以最少的损害来换来最大的公共福利。为此，要对局部公共利益和整体公共利益加以权衡，短期公共利益和长远公共利益加以权衡，对可能减少的合法利益与可能增长的公共利益加以权衡，对实现公共利益的不同方式加以权衡，等等，确保效益的最优化。

(三)公共利益界定的路径选择

在公共利益的认定路径上，笔者认为，公共利益的界定，应遵循立法界定、行政认定、司法裁定的路径。

要防止实践中公共利益被滥用，就必须首先在立法上对公共利益作出明确界定。在界定公共利益的立法模式上，笔者认为宜采正面界定的折衷式为合理。因为从反而界定则意味着凡法律所不禁止的即为对行政机关的授权，不能达到控制征收征用滥用的目的。完全列举式虽然可以实现对私权的明确保护，而且便于操作，防止实践中的滥用权力行为，但灵活性不够，难免挂一漏万，特别是难以适应不断变动的社会生活的需要。抽象概括式虽然具有较好的灵活性和较强的适应性，但它仅对公共利益作出抽象性的规定，并未对哪些利益属于社会公共利益作出界定，故给执法者留下了太大的自由裁量权，易导致权力滥用，而且，该模式一般为判例法国家所采用。折衷模式较好地吸收了这两种模式的优点并克服了其不足，较为可取。

立法对公共利益作出界定后，实践中对公共利益的认定则由行政执法机关执行。为了防止行政机关对公共利益作扩大性和随意性的解释，滥用征收征用手段，损害合法权利人的利益，笔者认为从程序上对行政机关的认定进行限制是必需的。第一，设立征收征用前的公告程序。行政机关应将征收征用的理由及有关事项向社会公开，保障相对人的知情权；第二，建立征收征用前的听证程序。行政机关要善于广泛听取社会各界的意见，及时组织社会公众特别是利害关系人参与听证会的辩论，充分保障他们的听证权、陈述权、异议权。第三，建立严格的公共利益审查程序。为了防止少数领导人的专断，在行政机关内部应建立严格的公共利益审查机制，对某一事项是否属于公共利益有争议时，应该实行集体决策，以保障决策的民主化、科学化。

当利害关系人对行政机关的最终决定不服时，应建立司法裁定机制，利害关系人可以向当地人民法院起诉，法院应以中立的裁判者的身份，审查行政行为的合法性，为权利人提供最后的司法保障。司法裁定应从以下三方面进行[17]：一是主观审查，即审查行政机关的主观意图，看其行为是否是为谋求大众福祉；二是客观审查，审查征收征用行为所获得的公共利益的用途和实际效果； 三是程序审查，审查行政认定是否严格遵守法定的程序和方式，以确保公共利益的界定是合法的、正当的。

注释:

①上海市闵行区一户主，不肯在明显低于市场价的拆迁协议签字结果遭区政府强拆。女户主称政府侵权，官员称其“脑子别住了”。面对多人的强拆队，女户主用燃烧瓶抵抗暴力拆迁。抵抗了几小时后，房屋最终被推平。载《中国新闻网》2009年11月22日。

②2010年4月8日，辽宁省抚顺高湾经济区建委主任王广良带领队伍和铲车到黎明特钢厂“执法”时，被钉子户杨义用尖刀刺死。载《京华时报》，2010年10月30日 。

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[15]张千帆.公共利益是什么？：社会公共主义的定义及其宪法上的局限性[J].法学论坛,2005(1):32-35.

[16]郑贤君.公共利益的界定是一个宪法分权问题[J].法学论坛,2005(1):70-73.

[17]陈莉.法律上的公共利益判断简论[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2009(4):50-52.

(责任编校：松仁)

DefinitionofPublicInterestsinOurCountry’sExpropriationandRequisitionSystem

HEGuang-hui

(Department of Politics and Law, Hunan Institute of Humanities, Science and Technology, Loudi 417000, China)

Public interests are the national power sources, the cornerstone of modern political life, also the premise and foundation of starting country expropriation and requisition. In order to prevent abusing expropriation, protect obligees interests and safeguard social harmony and development, defining public interests is especially necessary. About the definition standard of public interests, we should persist commonweal standard principles, the legal rights principle, non-profit principle, benefit principle; about the determination method of public interests, we should use the path of legislative definition, administrative cognizance and judicial ruling.

public interests; definition standard; definition path

2011-09-12.

贺光辉(1967— ),男，湖南双峰人，湖南人文科技学院政治与法律系教授，硕士，研究方向：民商法。

D923.1

A

1673-0712(2011)06-0004-04