突发事件中基层政府与新闻媒体博弈关系研究

夏保成，杨桂英

(河南理工大学 应急管理学院，河南 焦作 454000)

突发事件中基层政府与新闻媒体博弈关系研究

夏保成，杨桂英

(河南理工大学 应急管理学院，河南 焦作 454000)

大量的突发事件应急处置实践证明，在应急管理中，新闻媒体扮演着极其重要的角色，具有举足轻重的作用。在处置突发事件过程中，政府与新闻媒体的关系既有管理成分又有博弈成分，这种关系在两者之间造成了一定的互耗，影响了对突发事件的处置。因此，必须研究两者的立场和地位演变，探讨建立政府与媒体的积极合作关系，以实现对突发事件的有效处置。

突发事件;基层政府;新闻媒体;博弈

一、突发事件中基层政府与新闻媒体的博弈关系

随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的快速发展，我国已经步入人均GDP1000－3000美元的关键发展阶段。在这一“经济转轨，社会转型”的“非常”时期，环境、资源、社会公平、公共卫生等诸多社会问题的高发，成为阻碍经济社会进一步发展的瓶颈［1］。政府在处理突发事件的过程中，媒体作为政府“喉舌”的地位逐渐发生了变化，媒体对政府的离心力日益显现，尤其是基层政府，开始对媒体采取“防、控、封锁”等措施。而新闻媒体为了获取新闻线索，使尽各种工作手段，寻找突发事件的蛛丝马迹，然后报道出去，以引起社会轰动，进而使读者关注自己的媒体。两者的关系从管理与被管理转向相互博弈，近年来我国发生的一系列突发事件都显示了这一发展趋势。

与此同时，随着社会的不断进步和公众知情权意识的不断提高，网络、3G通讯等信息渠道的不断拓宽，传统管理体制下的政府主导的通过媒体喉舌单向信息发布的模式已远不能适应政府应急管理的需求，大众媒体也不再是单纯地扮演着政府处理突发事件的传声筒，而是成长为应急管理中不可忽视、不可或缺甚至在某些方面具有决定性的重要力量，有时还决定着应急管理发展的方向。

政府，作为应急管理多元主体中的主导力量，是否能够在突发事件中正确审视媒体，并处理好与媒体的关系，成为能否有效解决突发事件的关键因素之一。突发事件发生后，基层政府如何与媒体有效沟通，是目前我国基础应急管理工作中急需解决的问题。

二、地方 (基层)政府与新闻媒体博弈关系成因

突发事件发生后，政府尤其是地方 (基层)政府便与新闻媒体形成了博弈关系。造成这种博弈关系主要原因在于基层政府，因为政府掌握着信息发布的权力，承担着满足公众知情权的义务，而媒体只是负责将突发事件信息传播给相应的受众。因此，本文主要从基层政府的视角来分析造成两者博弈关系的原因。

(1)思想观念落后。部分官员尤其是基层政府官员的民主法制观念淡薄，官本位思想严重，既没有意识到信息公开是政府应尽的义务，也没有意识到知情权是公众的基本权利。另外，在对危机沟通的认识上，很多地方的基层官员担心公开突发事件的信息可能会引发社会恐慌和混乱，某些基层官员还一向有“报喜不报忧”、 “防火防盗防记者”的恶习。于是，当突发事件发生时，基层政府习惯性地压制媒体，封锁消息，实行“内紧外松”的信息传播策略。

(2)法律制度欠缺。法律法规是约束和调控政府与新闻媒体关系的手段。到目前为止，我国尚未出台《新闻法》、 《记者法》、 《政府信息公开法》等有关新闻方面的法律。虽然已制定的《突发事件应对法》、《政府信息公开条例》对突发事件的信息发布、报道做了初步规定，但这些规定过于原则和笼统，缺乏相应的实施细则及配套措施，理解起来容易出现歧义。例如， 《突发事件应对法》规定:政府“应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息”，但到底多长时间发布信息才算“及时”则没有具体的规定。因此，应该进一步明确“及时”的内涵与外延，这样才便于基层政府操作，便于媒体监督政府是否“及时”发布信息了。正如笔者在《我国应急管理中危机沟通的问题与对策》［2］一文中所述:“现有的突发事件信息发布制度还存在着内容简单、范围狭小、不够细致、缺乏可操作性等问题，给地方 (基层)政府部门保留了太多的自由裁量的空间，许多地方甚至以此为借口拖延、拒绝、阻挠信息发布，给突发事件的及时、有效应对造成了巨大阻力。”

(3)地方 (基层)政府权责不对称，信息发布责任意识不强。

首先，对上的权责不对称。从2001年广西南丹“7·17”特大透水事件、2003年“SARS”事件、2005年松花江重大水污染事故、2008年贵州瓮安“6·28”打砸抢烧事件、2009年“躲猫猫”事件、湖北石首“6·17”群体性突发事件以及诸多矿难等突发事件中，我们不难发现，地方 (基层)政府想尽各种办法封锁消息、隐瞒事件，尤其不愿向上级报告突发事件，其原因之一就是害怕影响当地政府的形象和官员的政绩，从而影响自己的仕途;另外一个重要原因就是害怕承担责任。2007年公布并实施的《中华人民共和国突发事件应对法》，规定了“属地管理”为主的应急管理体制，如总则第七条规定:县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。第八条规定:县级以上地方各级人民政府设立突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作。但同时又规定:有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可选择的，应当选择有利于最大限度保护公民、法人和其他组织权益的措施。也就是说，突发事件发生后，地方(基层)政府既不可以延迟处置突发事件，也不可以过度反应。没有处置经验的地方 (基层)政府很难把握这样一个“度”，于是地方 (基层)政府干脆选择不向上级政府报告，对外隐瞒消息。另外，要及时有效地处置突发事件，需要充足的人力、物力、财力等应急资源。突发事件发生后，由于基层政府可用的应急资源有限，处理协调起来有一定困难，尤其是发生责任较大的突发事件责任时，有的基层政府干脆选择不报;有的基层政府根本没有建立应对突发事件的应急管理体系与机构，一旦发生突发事件，措手不及，毫无应对措施;有的基层政府官员认为，突发事件上报会引来上级追究，不如不报;有的基层政府本身牵涉进突发事件的利益之中，上报不仅可能被追究行政责任，更有可能给有关人员带来牢狱之灾。这一系列原因，就不可避免地引发了某些官员包庇、隐瞒突发事件的现象。

其次，对媒体的权责不对称。如前所述，由于中国媒体是党和政府的宣传工具，其传播模式基本上是自上而下，政府很大程度上影响着媒体的立场和态度。但媒体的“企业化”管理，又要求其在经济上广开财源，尽量扩大影响力和提高经济效益，媒体必须努力挖掘爆炸性、吸引眼球的新闻线索;当然，媒体“事业单位”的属性又要求其必须坚持正确的舆论导向，听从政府的指令［3］。在追求两者平衡的“跷跷板”上，新闻媒体很难把握对突发事件报道的准确尺度。

综合考察发现，对地方 (基层)政府有权力进行监督的只有上级政府、中央政府，而代表大众的新闻媒体对政府的监督权很微弱，只有等地方事情闹大或者某些记者不怕死地去捅开某个小结，才会让上级政府发现某些事情的真相。有监督条件的新闻媒体处处受制，底气不足的新闻媒体又很难履行监督职能，如此的权责不对称，让一些地方(基层)政府有了更大的隐瞒不报的动力，尽量避免曝光的麻烦。

(4)地方 (基层)政府忽视对人民负责的宗旨，沿袭“内紧外松”的信息传播策略。在实际生活中，一些地方 (基层)政府注重政绩而非民众利益，对人民负责、“全心全意为人民服务”往往成为口号。在突发事件关系社会、公众的安全与利益时，“政府对人民负责”宗旨的被忽视也表露无遗，在“SARS”事件、松花江事件、辽宁豆奶事件以及那些大大小小关系到公众的事件中，政府成了某些领导的“政府”，他们只考虑地方利益、领导私利，公众的利益被弃之一旁，对公众实行“内紧外松”甚至瞒天过海的信息传播策略。失去知情权的公众又何来得到政府信息服务呢?

政府采用的“内紧外松”、“内外有别”的危机沟通策略是突发事件信息沟通出现问题的主要原因之一。“内紧外松”、“内外有别”是中国人非常熟悉的词汇，它是自以阶级斗争为纲以来中国各级政府几十年来惯常采用的危机沟通策略。也就是说，在突发事件尤其是容易产生负面新闻的突发事件发生后，负责突发事件处置的当地政府紧急行动起来，动用各种人力、物力、财力等应急资源采取应急处置措施，尽量降低突发事件的社会危害，但对外却保持沉默，秘而不宣，甚至采用“封”、“堵”、“截”等各种措施来封锁突发事件的各种信息。基层政府本来希望以此达到一定范围社会的稳定，结果却造成了似乎平静氛围下的暗流涌动。先不说公众知情权保障的问题，这种稳定在通讯科技发达的今天是否能得到保证无疑是值得怀疑的。当然，这一策略在经历“非典”之后，已经有所好转。但是，由于长期的惯性思维，在地方 (基层)发生负面突发事件后，当地领导的第一反应仍然是实行“内紧外松”、“内外有别”的危机沟通策略。如2005年松花江重大水污染事故的前期，吉林省政府采取的就是“内紧外松”的危机沟通策略和自私的地方保护主义。事故发生后，尽管吉林省采取了有条不紊的治理工作，但并未将松花江遭污染的消息传递给下游沿岸的大城市哈尔滨、佳木斯，也未将应对措施知会于相邻的黑龙江省，使黑龙江省错过了控制污染扩散的最佳时机，导致这些城市面临着严重的城市生态危机，甚至还一度影响到与俄罗斯的外交关系。另外，2008年贵州瓮安“6·28”打砸抢烧事件、2009年湖北石首“6·17”群体性突发事件中的管理手段也都是典型的“内紧外松”的危机沟通策略。

(5)现行政绩考核体系缺陷。长期以来，我国的政绩考核体系存在着两点关键性缺陷:一是政绩考核主体过于单一。政绩考核主体也就是“谁”有权力考核，这个考评主体是否能够保证政绩考核的客观、公正。长期以来，我国评价一个地方(基层)政府及其官员工作好坏的评判权掌握在政府部门手里，或者说是掌握在上级政府及上级官员手里，老百姓无权参与，这就使得考核的客观性、公正性难以保证。二是政绩考核指标不合理。政绩考核指标是进行政绩考核的指南与依据，指标设置得是否合理，是能否进行科学考评的前提和保障。目前，我国政府官员的任免升迁主要取决于其政绩，而政绩的大小与好坏主要看当地的经济发展和社会稳定情况。事实证明，这两个指标已经不能满足现代政府政绩评价的需要。而且这种过于单一和显性的指标误导了很多基层官员，他们认为只要能确保GDP的增长和社会的稳定，就能在仕途上一帆风顺。因此，当突发事件发生后，他们担心突发事件的信息经媒体报道出去后，可能会影响本级政府的评优考核，甚至担心自己的“乌纱帽”能否保住，于是第一反应就是压制媒体、封锁消息、不惊动上级、尽量淡化处理、报喜不报忧。这充分说明，在突发事件中，基层政府信息公开与否与我国现行政绩考核体系的缺陷有关。

三、从博弈到合作的途径

要改变目前突发事件中政府与新闻媒体的博弈关系，需要建立双方友好合作机制，其途径为:

(1)政府官员要转变传统思想观念。首先，抛弃害怕影响“形象”、“稳定”等先入为主的观念，尊重公民的知情权，特别是要保证紧急状态下公民的知情权，因为确保突发事件中群众的知情权是政府与公众实现良好互动、顺利应对突发事件的必要保证。为此，基层政府要加大力度研究如何实现公众的知情权。笔者以为，可以从两方面着手:一方面，切实提高公众的知情权意识和参与意识，这不但有利于突发事件发生后公众形成对政府信息公开的有效监督，而且还能采取恰当的措施来配合政府的应急管理工作;另一方面，强化地方政府官员尤其是基层政府官员对公众知情权的尊重意识，彻底改变过去的“官老爷”意识和“精英”意识。其次，转变危机沟通的传统思维方式，由只告诉公众怎么做转变为告诉公众因什么、为什么这样做，让公众了解事件真相，与政府一起成为处置突发事件的主体。突发事件发生后，应及时向社会发布公众迫切需要的应急信息，方便公众避险自救。从表面上看，公布突发事件信息有可能暂时或在某种程度上引起社会恐慌，但却能很好起到动员公众积极应对的作用，便于实现公众与政府的互动，遏制突发事件影响的扩大。

(2)健全和完善危机沟通的法律法规，明确政府在应急管理中的信息发布责任。目前，在要求基层政府严格执行《中华人民共和国政府信息公开条例》的同时，应在相关法律法规中增加或细化突发事件危机沟通的内容;同时，也可以由地方政府制定相关法律法规的实施条例，以增加其操作性。通过制定信息公开及危机沟通的地方性法规等方式，克服现有法律法规中有关信息公开、危机沟通规定过于原则、笼统等弊端，为政府及时、有效应对突发事件提供充足的法律依据。比如在制定地方性法规时，可以将“应当”、“及时”、“立即”等抽象词汇落到实处。同时，如果责任人没有在法律规定的“立即”和“及时”范围内采取“应该”采取的措施，对责任人应该承担什么样的法律后果都应有具体的规定，等等。

(3)改变传统的政绩评估方式。在我国传统的官员考核体系中，经济建设是最主要的激励因素，安全事故是最主要的压力因素。为了仕途通畅，许多地方官员一方面不惜一切代价 (甚至忽视安全生产)追求GDP数据的快速增长;一方面发生事故后，又想尽办法封锁消息、欺下瞒上、报喜不报忧。如果这样的政绩观与考核体系不改革，不仅事故发生不能避免，瞒报也会自然继续［4］。因此，应该将切实关系民生的就业、社会保障、生活救济、环境保护等工作纳入绩效考核体系，并以此为主要依据;应该在信息公开、应急管理等工作中建立起有效的奖惩与问责制度;应该摒弃“重事后”、“轻过程”的旧有理念，将“关口前移”贯彻在应急管理领域的方方面面，也就是将问责制的重点从是否出事转向地方、基层政府是否做好了突发事件的预防和准备工作，从而激励引导地方(基层)政府重视突发事件的预防和准备工作，而不是在出事后害怕影响政府的政绩或官员的仕途升迁而忙于压制媒体、封锁消息。在实施绩效评估时，应该改变过于评估主体过于单一的局面，实行应急管理绩效评估主体的多元化，特别是要让社会公众参与到应急管理的绩效评估中，更多地吸收社会公众的评价意见。

只有真正实施科学的绩效评估体系，才会使地方 (基层)政府真正担负起“保一方平安”的公共安全责任，切实提高基层官员对公民知情权的尊重意识，唯有如此，地方 (基层)政府在突发事件中的信息发布责任才能落到实处。

(4)加快新闻立法步伐，保障新闻媒体在突发事件报道的地位。目前，我国尚未出台《新闻法》、《记者法》、《政府信息公开法》，政府对媒体公开信息的义务、进行管制的权力以及媒体自由报道新闻的权力等还缺乏明确的规定。加快新闻立法的步伐，既能使公众知情权得到保障，也能依法规范新闻传媒业的发展，还能规范政府对新闻媒体的过度管制。

我国对新闻领域实行高度集权的管理，使媒体的独立性很弱，管理上“人治”的情况也比较严重。缺乏独立性，使媒体的舆论监督功能难以发挥;而上级行政官员对新闻媒体的不正确控制，更使新闻媒体的危机管理功能难以发挥［5］。政治文明和政治问责制的基础是新闻自由的实现，要使新闻媒体宣传工作有大的改善，笔者以为，除了要转变宣传指导思想外，关键还要改革新闻管理体制，尽快出台《新闻法》、《记者法》、《政府信息公开法》等，在法律框架内，增加新闻媒体的独立性，减少行政手段对新闻媒体的干预，逐步实现由行政管理向法制管理转变。转变宣传指导思想，放宽新闻管制，增加新闻自由度和透明度，能使公众的知情权得到切实的保障。

(5)强化媒体社会责任意识，促进媒体行业自律。首先，媒体既是社会良知的守护者，社会环境的瞭望者，又是社会舆论的引导者。媒体的社会责任既是突发事件发生后其行动的方向与指南，又是全社会对媒体的期望。媒体介于政府与社会公众之间，既是党和政府的喉舌，又是社会公众利益的诉求者。因此，媒体的社会责任就是在这两种角色中寻求最佳平衡。突发事件发生后，社会公众对关系人们生命财产安全的应急信息的需求极为迫切，此时，媒体应及时、真实地报道突发事件信息，充分满足公众的知情权，降低人们因信息不对称而产生的焦虑感和恐慌感，消除人们因采取过激行为而造成社会混乱的不确定因素。同时，在报道突发事件的时候，应该主动与政府结合，寻求对事件报道的恰当性、有序性，不能动辄使用耸人听闻的说法来吸引眼球，追求炒作效果。也就是说，突发事件发生后，新闻媒体应该发挥“稳压器”的作用，即社会秩序的维护者，而不是充当“助燃剂”。媒体要时刻牢记自己肩负的社会责任，及时报道应急信息，宣传政府采取的应急措施，正确引导应急时期的社会舆论，激励人们患难与共，共同度过危机。也就是说，媒体要站在党和政府的立场上，站在维护人民群众共同利益的角度，发挥自身的舆论导向作用。

其次，促进媒体行业自律。媒体所具有的公共性决定了它必须是公正、可信的，如此才能承担社会环境瞭望者的重要责任，真正成为“社会公器”。而要真正做到这点，笔者认为媒体自律应该从三方面进行:一是以相关法律法规为准绳，圈定媒体活动的边界，这是媒体自律的起点。在一个法制社会里，任何一个公民和社会组织都必须守法，媒体也不能例外。因此，政府要考虑出台一些法律法规对新闻媒体尤其是对参与突发事件报道的新闻媒体进行管制。二是完善媒体行业的行为规范与行业自律制度。这方面，我们可以借鉴英美等西方国家的新闻行业行为准则，增加一些具有可操作性的内容，努力提高新闻媒体从业人员的职业道德修养与业务素质。突发事件发生后，政府需要对新闻媒体发布有关事态发展及突发事件应急处置工作的情况做出特别限制时，应以行业规范促成从业人员的行为自律和行业自律，促成和激起新闻媒体在突发事件应对中的积极功能和作用。三是新闻界必须建立一个具有实在职能并能高效运转的自律机构。我们可以参考西方国家的自律机构——新闻评议会，建立我们自己的媒体自律组织。这个自律组织的成员既可以是业内的也可以是业外的。评议会的判决虽然没有强制效力，但在传播业界具有道义上的影响。只有这样，行业自律才有能力和可能去落实新闻道德规范，才能达到行业自律想要的效果。

［1］张洪蛟.公共危机管理中的媒体角色与政府应对［D］.苏州:苏州大学，2008.

［2］杨桂英.我国应急管理中危机沟通的问题与对策［J］.河南理工大学学报:社会科学版，2009(3):496－499.

［3］吕玉姣.突发公共事件中的政府与大众传媒关系研究［D］.汕头:汕头大学，2008:54.

［4］宋琳，徐拥军.谈公共危机管理中政府与媒体的关系［J］.行政与法，2010(6):9－12.

［5］胡鞍钢.透视SARS:健康与发展［M］.北京:清华大学版社，2003:125.

Game Relationship Between the Basic Level Government and News Medias in Emergency Management

XIA Bao－cheng，YANG Gui－ying

(School of emergency management，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454003，Henan，China)

A large number of emergency disposal practices show that the news media plays an important role in emergency management.In the process of resolving emergency，there are both management and game relationship between the government and news media，which can cause some mutual consumption and affect the emergency disposal.The study of their position and status evolution，the exploration of the establishment of positive cooperation relationship between them are main security measures to realize efficient emergencies disposal.

emergency;basic level government;news media;game

D630.8

A

1673－9779(2011)03－0295－04

2011－03－16

基金名称:2010年河南省政府决策研究招标课题 (B241)。

夏保成 (1957－)，男，河南温县人，教授，博士，从事公共安全管理的教学与科研工作。

E－mail:xbc@hpu.edu.cn

［责任编辑 杨玉东］