对我国农民工子女平等受教育权问题的法律思考

柳真真

(湖南大学法学院，湖南长沙410082)

平等受教育权是是宪法和法律赋予公民的基本权利，其要义是公民有权从国家那里获得平等、无歧视的教育机会，每一名公民都有权平等地接受教育，国家应该为公民平等地接受教育创造一个好的环境，以保护好公民受教育的权利。解决城市农民工子女的受教育问题，有利于法律赋予公民的平等受教育权的实现，有利于体现对弱势群体的特别保护，对我国教育事业的发展和全面建设小康社会的宏伟目标有重要意义，成为构建和谐社会和确保可持续发展的重要因素。

一 农民工子女享有平等受教育权的法律依据

(一)平等受教育权是宪法赋予我国公民的基本权利

平等受教育权是指公民依法享有的、要求国家积极提供均等的受教育机会和条件，通过学习促进身心发展，以获得平等的生存和发展机会的基本权利［1］。我国宪法第46条第1款规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。《中华人民共和国义务教育法》第4条规定:“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受教育的权利，并履行接受教育的义务”。可见，在立法上，我国已经对公民的平等受教育权作了充分确认。不管他们在社会体系中的最初地位是什么，亦不管他们生来是属于什么样的收入阶层，在社会的所有部分对每个具有相似动机和禀赋的人来说都应有大致平等的教育和成就前景。

(二)平等受教育权是国际社会公认的基本人权

在现代社会，平等受教育权作为国际法确认的人类共同的最基本权利之一，受到了世界各国乃至联合国的重视。例如，在1989年11月的第44届联合国大会上通过的《儿童权利公约》，规定了儿童自出生以来就具有生存权、姓名权、国籍权、不受剥削和虐待的权利、受教育权等。保护儿童的国际标准在《儿童权利公约》上得到了基本确认，为与国际接轨并积极履行保护儿童的国际标准，1990年我国正式成为该公约的缔约国之一。除此之外，为了进一步保障教育机会平等，《经济、社会及文化权利国际公约》第13条重申:人人享有受教育的权利，教育应鼓励人的个性和尊严的充分发展，加强对人权和基本自由的尊重，并应使所有的人能有效地参加自由社会，促进各民族之间和各种族、人种或宗教团体之间的了解、容忍和友谊，促进联合国维护和平的各项活动。意即缔约国所承担的条约义务必须在该国真正得到落实，并且不是“渐进性的”，而是“即刻性的”［2］。农民工子女平等受教育权作为国际社会公认的基本权利，已经成为一项重要的政治权利，国家有义务保障农民工子女的这一基本人权的实现。

二 农民工子女平等受教育权缺失的法律原因

(一)现行户籍制度与人口流动需求不相适应

造成农民工子女平等受教育权不能完全实现的根本原因是城乡二元分割的户籍制度，这一制度将我国的人口分为农业人口和非农业人口，不仅有碍于农民工非农业人口相关福利待遇的享受，其子女的教育问题也随之成为一个亟待解决的社会问题。我国现行城乡二元分割的户籍制度与人口流动的基本需求严重不相适应，导致农民工子女如果没有城市户口而想在城市入学，就必须向学校交纳高额的择校费、建校费、学杂费等等费用。按照我国现行制度的规定，义务教育主要依公民户籍所在地原则实行属地管理是政府公共服务的重要内容之一，但是“流动儿童就学以流入地管理为主”的政策由于缺乏相应的措施造成了操作上的困难。同时，政府以户籍数为标准来划拨各地区的教育经费，流动儿童进入城市公办学校就读，由于他们没有所在地的户籍，学校不能申请到相关的教育经费，从而加重流入地公办学校的经济负担，这也成为学校要求他们支付借读费等费用的原因之一。此外，《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法(试行)》没有对流入地公办学校接收流动儿童就读所涉及的教育经费作出合理的安排，而是赋予流入地公办学校向流动儿童收取借读费的权利来弥补教育经费的不足，除学杂费之外，农民工子女还要交择校费，并且对择校费等没有作出具体的规定，这就使农民工子女的入学费用大大高于当地户籍学生。在有些学校，择校费占了全年教育经费的近50%［3］。因此，要实现农民工子女平等受教育权最根本的措施是逐步改革清理以户籍制度为核心的限制和妨碍农民工生存与发展的各种政策。

(二)政策法规的制定不完善，监督机制不健全

近年来，国家为解决农民工子女的教育问题出台了一系列法律法规。1996年颁发的《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法(试行)》最早规定了农民工子女跟随父母进城并在当地接受教育的相关制度，这一办法限定了农民工子女就学的两个基本条件:户籍与缴费。由于没有城市户籍，即使他们在城市就读，仍然无法享受到优质的教育资源。直至2003年《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》正式发布这种情况才有了转机。此外，温家宝总理在2008年政府工作报告中明确指出，把解决农民工子女入学问题列入2008年政府的重要工作，并在2008年免除了我国城乡义务教育的所有学杂费。免费义务教育的实行是作为政府更加注重公平的重要政策之一，目的在于让每一个公民共享改革开放的成果，使适龄儿童都能接受国家义务教育，既上得起学也能上好学。但实际上，由于现行的保护农民工子女平等受教育权的法律法规规定比较笼统，缺乏可操作性，同时对于违反法律法规的行为，也没有规定相应的惩罚措施，因此难以起到应有的保护作用。除此之外，地区间经济发展不平衡、地方各级政府部门对农民工子女平等受教育权问题认识不到位，也是阻碍农民工子女平等受教育权实现的重要因素。

(三)创办农民工子弟学校的条件严格，客观上限制、扼杀了民工子弟学校的发展

目前国家的教育投入还不能满足所有适龄儿童享受宪法规定的九年制义务教育，城市的公办学校也不能接纳所有外来的适龄儿童。1990年代初，农民工子弟学校应运而生，吸纳大量的农民工子弟入学，为解决流动儿童的教育问题发挥了重要的补充作用。但是民办农民工子弟学校很难取得合法办学的资格，成了各级教育主管部门清理、整顿的对象。如同有的学者所指出的，农民工子弟学校的发展困境，原因是法律规定的民办学校设置标准过高，农民工子弟学校难以企及，这在客观上限制、扼杀了民工子弟学校的发展空间。

三 促进和保障农民工子女平等受教育权实现的法律对策

(一)在宪法中增加迁徙自由条款，改革户籍制度

迁徙自由是现代社会公民应当享有的一项基本人权。《世界人权宣言》第13条规定:“人人在各国境内有权自由迁徙和居住。”而我国《宪法》没有规定公民迁徙自由的内容。事实上，迁徙自由与公民的平等受教育权紧密相连，是农民工子女平等受教育权得以实现的前提和基础。因此，我们认为，参照世界各国的通行做法，按照现代民主宪政的基本要求，应当在我国宪法中增加公民迁徙自由的条款。把迁徙自由权作为基本人权写入宪法这将有利于流动人口的受教育权保护，有利于农村人口向城市迁移和流动。

从本质上说，造成农民工子女的平等受教育权无法实现的根本原因是城乡二元化体制和我国现行的城乡分割的户籍制度。因此解决这一难题的根本出路在于必须立足城乡统筹发展的原则，进一步完善有关农民工子女平等受教育权的法律法规，打破城乡二元结构并实行统一标准，消除对农民工子女的歧视，建立城乡一体的公平的义务教育体制。同时，国家的教育投资要向农村特别是向边远地区的农村倾斜，在入学和升学制度方面，取消各种身份的限制，在教学计划、教学内容、升学制方面要更加注重考虑学生的学习基础和适应能力，制定一个大致统一的标准，为学生转学和升学创造优越的条件。

(二)加强法制宣传并严格执法，完善法律法规体系

平等受教育权是宪法和法律所赋予流动少年儿童的基本权利，社会、学校、家庭都有责任和义务保障这一权利的实现，但是这一权利由于法律法规及体制上的缺陷而未能真正得到实现，因此，如果要将义务教育法全面贯彻施行，农民工子女的平等受教育问题不能单纯依靠家庭和学校，而必须根据城市全日制公办中小学为主，社会力量办学为辅的方针政策，对流动少年儿童在受教育权利、受教育方式以及资金筹措和物质保障方面以立法形式给予明确而具体的规定，通过健全的法律法规来支持农民工子女教育权的实现［4］。

首先，加强义务教育法的宣传力度，增强流动人口的法律意识，同时各地的计生、公安、物价等部门应相互配合，掌握流动少年儿童的教育情况和数量，对农民工子女的趋向和就学结构等建立临时学籍以备案待查，为适龄儿童创造平等的入学机会;其次要加大执法力度，对违反国家法律规定向农民工子女乱收择校费的行为，给予行政处分，情节严重的应当追究相应的法律责任甚至刑事责任;再次，完善相关法律法规，对规范不周全的法律法规做出相应的修改或调整，或者由最高人民法院做出相关的司法解释。如针对在免费义务教育政策下，由于义务教育的属地管理原则，随父母生活在城市的农民工子女由于没有城市的户籍不能在进入城市公办学校就读并且享受免费的义务教育，而只能在不能享受免费义务教育的农民工子弟学校入学的情况，建议将2008年《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》第2条规定的“在接受政府委托、承担义务教育任务的民办学校就读的学生，按照当地公办学校免除学杂费标准，享受补助。”修改为“在政府批准设立的民办学校就读的学生，按照当地公办学校免除学杂费标准，享受补助。”或对该条规定解释为“凡义务教育阶段合法设立的民办学校视同接受政府委托实施义务教育，就读的学生，按照当地公办学校免除学杂费标准，享受补助。”使农民工子女在农民工子弟学校入学也能享受到免费的义务教育。另外国家在教育资源和教育政策上应逐步实现以城市社会和居民为出发点的城市中心价值取向向“农民工取向”与“农村取向”转变［5］。

(三)降低民办农民工子弟学校的办学“门槛”，鼓励和支持民办学校发展

从我国当前的实践来看，公立学校和民办学校及民工子弟学校存在明显的不平等性，在相当程度上制约了民办学校和农民工子弟学校的发展。未来20年，我国每年将新增1 000多万农民工，流动儿童数量也将急剧增长，其教育问题也将越来越突出。政府不可能也没有必要完全独立承担流动儿童的教育责任。根据当前的实际情况，适度降低民办学校的创办门槛，并给予一定的政策倾斜，动员、吸引社会资金和资源的投入，以民办公助、公办民助、公办学校转制、国有民办等多种形式创办更多的学校以接纳更多的农民工子女上学。在这个过程中，我们必须考虑，尽管这些农民工子弟学校创办在城市里，但并不能完全用城市尤其是用大城市的经济、社会、文化的标准去评价这类学校，而要参考甚至以农村学校的办学标准对他们进行评价和考核。对于一些社会需要，而办学条件相对较差，教学设施不足的民办学校，政府应给予政策上、物资上甚至财政上的支持，为他们改善办学条件提供物质支持，甚至应颁布区别于公办学校但符合农民工子弟学校发展的规定，而不应对其一味的指责和取缔。

农民工子女的平等受教育权问题引起了社会的广泛关注，通过分析现阶段阻碍农民工子女的平等受教育权实现的原因以及比较中外法律关于平等受教育权的相关规定，使全社会更了解农民工子女的平等受教育权问题及法律法规对农民工子女的平等受教育权问题的具体规定，从本质上把握立法精神、立法目的，进一步完善相关法律法规，从而使农民工子女运用法律手段保护自己的合法权益，推动我国教育事业的发展，实现农村法治，建设社会主义新农村，构建社会主义和谐社会。

［1］周光礼.法律制度与高等教育［M］.武汉:华中科技大学出版社，2005:95.

［2］周世中.关于农民宪法权利的几点思考［J］.河北法学，2005(10):30.

［3］吴慕林.择校费的利弊分析及改革思路［J］.价格月刊，2003(5):27.

［4］赵中建.教育的使命:面向21世纪的教育宣言和行动纲领［M］.北京:教育科学出版社，1996:56.

［5］周作翰，张英洪.当代中国农民的受教育权［J］.湖南文理学院学报:社会科学版2006(1):19.