美国2011年货币汇率监督改革法案的内容及启示

■ 朱广东 盐城师范学院

长期以来，人民币汇率问题不但是美欧等国常被拿来“说事儿”的政治稻草，更是贸易保护主义倡导者处心积虑对付的重要目标。虽然2005年汇改以来，人民币累计升值已超过30%，但美国仍然认为人民币汇率被严重低估，2011年10月11日，美国国会参议院以63票赞成、35票反对的投票结果，通过了《2011年货币汇率监督改革法案》（以下称“S.1619法案”），试图通过国内立法将货币汇率低估与反倾销、反补贴贸易救济工具挂钩，要求美国政府对所谓“汇率被低估”的主要贸易伙伴征收惩罚性关税。美国为什么对于人民币汇率问题不依不饶？我国必须对此有充分的认识和足够的准备。

一、美国货币汇率监督改革法案的主要内容

“S.1619法案”的核心内容是以所谓纠正外国货币汇率“根本偏离”为目的，将操纵汇率与贸易倾销和补贴挂钩，要求美国政府调查目标国家是否直接或间接低估了货币币值，以及是否因此为本国出口提供了补贴，如果目标国家的汇率被低估构成出口补贴的手段，美国业界可以寻求对输美产品征收更高的关税或实施惩罚性关税。具体而言，该法案的内容可以概括为以下五个方面。

第一，确立国际货币政策和货币汇率报告制度。“S.1619法案”第3条规定，财政部长应在每年的3月15日和9月15日之前，向国会提交有关国际货币政策和货币汇率的公开书面报告。报告的内容主要包括：（1）分析货币市场发展以及美元与主要经济体及美国主要贸易伙伴货币的关系；（2）评价主要经济体及美国主要贸易伙伴经济和货币政策，以及评估这些政策对货币汇率的影响；（3）描述美国、或者其他主要经济体、或者美国主要贸易伙伴的货币干预情况，或者其他与美元相关的调整真实汇率的措施；（4）构成货币市场条件的国内和全球因素的评估；（5）列举根本偏离币值的货币清单；（6）确定提前采取行动所针对的货币清单；（7）就与美元相关的“中期汇率平衡”的名义价值进行澄清；（8）进行有关磋商，为消除货币币值“根本偏离”而采取的任何行动的描述。

第二，明确财政部长辨别货币“根本偏离”币值的义务和方法。“S.1619法案”第4条规定，财政部长应该每隔半年对外国货币真实有效汇率作出分析，采用系统评价大规模单边贸易流向美国的国家的货币，以及对地区或全球资本市场的运行、稳定和有序发展有“其他重大影响”的货币的方法，决定哪些货币存在币值根本偏离，并对存在问题的货币确定采取提前行动的措施。

第三，通过反倾销、诉诸国际货币基金组织（以下称“IMF”）等措施惩罚未成功采取适当政策的目标国家。“S.1619法案”第6条规定，在依照法案第4条确定提前采取行动针对目标国家货币之日起90天内，财政部长应该决定货币汇率存在问题的国家是否采取了适当的政策，以及是否采取了可以确认的行动解决货币根本偏离币值问题，如果财政部长得出的结论是否定性的，则应将《1930年关税法》第 7部分（B）（C）所规定的反倾销调整措施适用于目标国家，同时，“总统签署法令禁止联邦政府从上述国家采购相关产品或服务”、“请求IMF采取行动”、“海外私人投资公司融资限制”、“银行间的相互融资限制”等措施也应一并实施。

第四，通过诉诸WTO、实施“补救性干预”等措施，惩罚持续地未成功采取适当政策的目标国家。“S.1619法案”第7条规定，在依照法案第4条确定提前采取行动针对目标国家货币之日起360天内，财政部长应当最终决定货币汇率存在问题的国家是否采取了适当的政策，以及是否采取了可以确认的行动解决货币根本偏离币值问题。如果财政部长得出的结论是否定性的，则美国贸易代表应该与目标国家就其与WTO协议保持一致的义务进行磋商，同时，财政部长应实施“补救性干预”措施，与联邦储备委员会进行磋商并考虑在国际货币市场采取补救性干预行动，协调与IMF以及其他货币组织的干预行动。作为例外规则，如果出现“采取行动将严重损害美国的国家安全”，或者“事关美国至关重要的经济利益并且采取行动对美国经济造成的负面影响将实质上大于采取行动获得的利益”的情况时，总统可以作出决定“放弃行动”、或者延长“放弃行动”。

第五，修订《1930年关税法》第702节、第772节，运用反补贴措施对付货币汇率低估，以及通过采取必要的提前行动纠正货币“根本偏离”。“S.1619法案”第11条规定，对《1930年关税法》第702节进行修订，明确反补贴措施应当适用于纠正货币“根本偏离”，对于货币汇率被操纵的国家，应当衡量该国生产商或出口商是否存在“补贴利益”，并通过运用“宏观平衡方法”和“平衡真实汇率方法”计算出汇率的简单平均数，与出口国行政当局公布的每日官方汇率进行比较而测算出补贴利益的“幅度”。“S.1619法案”第10条规定，对《1930年关税法》第772节第（c）920小节进行修订，明确了货币被低估比率的确定方法，即行政当局应当对生产商或出口商国内货币的名义价值连同财政部长根据“S.1619 法案”第 3（b）（7）节确定的“中间平衡汇率”，与出口国主管机构公布的每日官方汇率进行比较，决定生产商或出口商国内货币对美元之间被低估的比率”。

二、美国货币汇率监督改革法案的影响

首先，“S.1619法案”的直接目标在于逼迫人民币升值，可以预见，一旦该法案成为生效法律，势必给中国出口至美国的所有产品造成严重障碍，极有可能导致中美之间乃至全球范围内爆发“贸易战争”。历史经验表明，“S.1619法案”的通过与历史上美国经济不景气背景下采取的诸多贸易保护主义做法如出一辙。例如，为了遏制日本出口导向的外贸政策在全球刮起的廉价日货出口狂潮，美国把问题的症结和矛头指向日元汇率被扭曲，强迫日本签署了著名“广场协议”，此后的10年间日元升值近3倍，“广场协议”后来被众多学者公认为引发日本经济衰退至今的罪魁祸首。当前，以美国为首的少数国家企图通过制定诸如“S.1619法案”的手段迫使人民币升值，其根本目的就是希望将“广场协议”在中国重演。所以，中国为了避免重蹈日本的覆辙，针对美国的霸权立法，在因所谓人民币汇率低估而导致中国全部出口产品都遭遇贸易壁垒的情况下，最为有效的对策就是采取“以其人之道还治其人”式的贸易报复，届时，中美之间乃至全球范围内爆发“贸易战争”的危险会日趋加大。

其次，“S.1619法案”一旦成为生效法律并付诸实施，不仅对国际贸易法治会造成严重破坏，而且全球多边自由贸易体制也必然会受到严重影响，“S.1619法案”有可能成为世界经济出现严重衰退的“扳机”。反倾销和反补贴措施尽管是WTO允许采用的针对不公平贸易行为的救济手段，但这些手段的采用，WTO《反倾销协议》和《补贴与反补贴协议》有严格的限定条件，“S.1619法案”将货币汇率与反倾销和反补贴措施挂钩违反WTO《反倾销协议》第2.1条、第2.4条、第3.1条、第4条，以及WTO《补贴与反补贴协议》第1.1条、第 2条、第10条、第19.3条、第32.1条。所以，“S.1619法案”的国际违法性是明确的、具体的，连美国总统奥巴马也担心，“S.1619法案”可能与国际条约与义务不一致，无法得到WTO的支持。所以，“S.1619法案的通过属于以单边立法破坏多边国际贸易法治的危险举动，对美国以及世界经济的消极影响不容低估。历史上，与“S.1619法案”情形类似的“斯姆特－霍利法案”已经被事实证明是一项引发严重恶果的错误法案，该法案就属于为了解决所谓美国面临的结构性经济问题而出台的以大幅提高关税为目的法案，“斯姆特－霍利法案”生效后迅疾引发了全球范围的贸易战，导致世界贸易规模萎缩约30%，被一些经济学家认为是1929-1933年全球大萧条的“扳机”。

再次，“S.1619法案”成为生效法律会加剧和膨胀美国以单边立法“主导”世界的野心，可能成为美国力主形成有利于美国利益的国际货币汇率新规则的起点。以美国为首的西方国家对人民币汇率的指控是一个“系统工程”：一是游说IMF作出人民币汇率存在汇率操纵或汇率偏差；二是主动在WTO中提起“非违反之诉”对付人民币汇率补贴和汇率倾销；三是利用诸如“201条款”、“301条款”等已有国内法途径采取单边行动；四是重新制定诸如“S.1619法案”等专门针对货币汇率问题的贸易救济国内立法；五是在国际贸易规则制定谈判中将其国内立法国际化。对于西方国家利用国际贸易规则谈判将其国内立法国际化的问题，我们必须引起高度重视，历史上，美国有关“非市场经济地位”、“特别保障措施”等不公平国内立法都已经被成功植入WTO规则，目前，“汇率倾销”、“汇率补贴”等诸多有利于美欧发达国家的谈判法案在多哈回合中势必成为焦点，我们必须警惕美国利用WTO谈判机制将“S.1619法案”的内容植入WTO规则以谋求国际合法化的企图。

最后，从实效评估的角度看，“S.1619法案”属于“损人不利已”的“政治法案”。事实上，人民币升值不但不可能让美国人在制造业方面已经失去的工作机会失而复得，而且，此举必然会伤害美国产能已经转移到中国的企业的利益和美国消费者的利益。更为主要的是，“S.1619法案”逼迫人民币升值的目的一旦达到，其结果必然是拉低中国经济增长，而中国经济增长放缓又势必影响全球经济复苏，特别是当前全球经济复苏基础依然薄弱，欧盟主权债务危机严重、美国经济复苏乏力的形势下，人民币升值不但不能对美欧经济复苏带来多少积极作用，而且，如果中国在条件不成熟的情况下，被迫盲目加速人民币汇率改革步伐并人为扩大汇率弹性，不仅会对中国金融体系的稳定造成严重影响，事实上也会累及世界金融体系的稳定，另外，中国政府巨额的外汇储备中约有70%为美元资产，人民币汇率波动和弹性的增加，将导致美元和美国国债价格的频繁波动，势必将损害美国在全球范围内更大的利益。所以，美国如果逆潮流而动，顽固地推行“S.1619法案”，其结果极有可能会将美国的“政治走向”推至极端化的危险边缘。

三、我国应对美国货币汇率监督改革法案的对策

一方面，我国应当充分利用国际规则、积极采取法律手段维护人民币汇率主权。具体而言：一是要敢于和善于运用国际规则从法律上维护人民币汇率主权，主要包括运用《IMF协定》第4.3条、GATT第15.2条、第15.4条、第15.9条等国际规则证明美国无权单方面依据“S.1619法案”认定他国汇率低估，运用WTO《补贴与反补贴协定》第1.1条、第2条、第10条、第19.3条、第32.1条等国际规则证明即便人民币汇率低估也不构成WTO《补贴与反补贴协定》禁止的“出口补贴”等；二是要充分利用WTO争端解决机制揭露“S.1619法案”将人民币汇率与贸易救济工具挂钩的国际违法性，敦促美国停止对人民币汇率采取所谓的贸易救济行动；三是必要时启动贸易壁垒调查规则对美欧等国对人民币汇率的指控进行反制，我国要根据《对外贸易法》第七章有关“对外贸易调查”立法以及我国商务部《对外贸易壁垒调查规则》，搜集“S.1619法案”将人民币汇率与反倾销反补贴措施挂钩构成对中国产品进行限制壁垒的证据，以揭露和挫败美国将人民币汇率与贸易救济工具挂钩的图谋。

另一方面，我国应当进一步完善人民币汇率形成机制，加快人民币汇率市场化和人民币国际化的步伐，为从根本上解决人民币汇率问题奠定基础。具体而言，一是不能将人民币汇率形成机制的改革和完善与人民币升值划等号。虽然我国外汇储备数额巨大，但我国外汇储备增长的原因主要是因为劳动力、原材料等领域成本低廉以及中国人民的勤奋节俭，更为主要的是，牙买加体系下一国外汇储备的大量增长或减少并不能说该国就负有汇率调整的义务，除非由于汇率操纵、外部不稳定和汇率严重偏差等原因造成国际收支出现大量赢余或赤字时才负有汇率调整的义务。二是我国应当坚持人民币汇率主权，循序渐进地推进人民币汇率形成机制的改革和完善，根据实际需要逐步加快人民币汇率市场化和人民币国际化步伐。应该按照于我有利的原则循序渐进地推进，其出发点始终要围绕中国自身改革发展的需要；同时，人民币汇率市场化和人民币国际化也应是一个循序渐进的过程，必须考虑中国与各贸易伙伴的兼容性、我国市场的开放程度、我国汇率主权的独立性等诸多因素，避免日元升值的历史教训，这既是中国经济平稳快速发展的需要，也是中国对世界经济安全的应有责任。