促进农业发展方式转变的财政政策思考①

李松森,袁伟良

(东北财经大学财政税务学院/地方财政研究中心,辽宁 大连 116025)

促进农业发展方式转变的财政政策思考①

李松森,袁伟良

(东北财经大学财政税务学院/地方财政研究中心,辽宁 大连 116025)

加强农业基础地位,发展现代农业,建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局,是党的“十七大”提出的重要战略任务。发展现代农业,实现农业发展方式的转变,对于保证整个国民经济的健康快速发展和社会的稳定,具有重要的意义。本文阐述了农业经济结构调整的意义,分析了农业结构调整的现状、面临的困难及要达到的目标,提出了促进农业经济发展方式转变的财政政策建议。

农业发展方式;财政政策

一、问题的提出

2007年中央“一号文件”《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》指出:“积极发展现代农业,扎实推进社会主义新农村建设,是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求,是加快社会主义现代化建设的重大任务”[1]。2010年中央“一号文件”《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》指出:“把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务”[2]。当前,我国正处在经济发展方式转变的重要时期。工业化在加速发展,城镇化水平在快速提高,但农业还比较薄弱。随着国内外经济形势变化对农业发展的影响越来越大,对农业基础性支撑作用的要求越来越高,必须进一步强化农业基础地位,加快推进农业发展方式转变。只有加快推进农业发展方式转变,才能不断破解农业发展面临的矛盾和难题,提升农业产业的质量、效益和竞争力,为国民经济平稳较快发展提供强力支撑[3]。农业经济结构调整作为转变农业经济发展方式的重要内容,对加快农业经济发展方式转变具有决定性意义。农业经济结构是一个多层次的复合系统,它是指农村产业之间、产业内部各层次之间及其产业各层次内部的相互关系的结构,包括农村三次产业之间、产业内部各部门之间、部门内部各项目之间、项目中各产品之间的关系。农业结构调整就是对农业、农村工业和农村服务业三者之间互不协调的状况进行改变,同时改变其各行业内部的关系[4]。调整农业经济结构是转变农业经济发展方式的重要内容,对加快农业经济发展方式转变具有决定性意义。调整农业经济结构,发展现代农业,是提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率的客观要求,是增强农业抗风险能力、国际竞争能力和可持续发展能力的重大举措。

二、农业结构调整的现状及面临的困难

1.农业结构调整的现状

(1)农业结构调整处于起步阶段。改革开放以来,我国农业内部结构出现了较大变化,以种植业为主的农业产业结构开始向种植业、林业、牧业和渔业综合发展的方向转化,以粮食作物为主的种植业结构开始向粮食作物、经济作物和饲料作物全面发展的方向转化,粮食作物内部结构也得到了较好的调整。

20世纪90年代中期以来,我国农产品供求形势发生了重大变化,农业发展进入一个新的发展阶段。中央适时地做出了对农业和农村经济结构实行战略性调整的重大决策。从各地的实行情况来看,近几年我国农业结构调整已经取得了一些阶段性的成果。但总体上讲,农业结构的战略性调整还属于起步阶段,农业结构性矛盾仍比较突出。主要表现是:农产品品种不丰富,质量不高,优质品率较低,不能满足国内外市场的需求;农产品加工转化率低,附加值不高,农业经济效益比较低;产业发展不均衡,种植业特别是粮食作物生产在农业中所占比重偏大,第一产业在整个农村经济中的比重偏高;产业结构雷同,不同区域比较优势得不到充分发挥;对国际农产品市场的变化反应不够敏锐,缺乏在国际市场有竞争力的主导产品等。

(2)农业结构调整不平衡。农业结构调整不平衡,主要表现为以下两个方面:一是农业结构调整在区域内、产业间、产品间有较大范围的同构性。由于掌握的市场信息不充分,导致决策失误。小规模经营的农户普遍存在从众心理,农业生产一哄而上、一哄而下的现象比较普遍。区域、产业、产品结构相同,供求关系不确定,价格失真,导致农业经济运行出现波动和供求关系的不平衡。二是农业结构调整进展不平衡,有的地方政府思路清晰,措施得力,开始初见成效;有的地方却在等待观望,方向不明。究其原因,除了认识上的问题,也存在投入、市场政策等多方面的问题。

(3)产业化经营水平低。农业结构调整能否取得成功,与农业的经营方式有很大关系。小规模、分散状态的农业生产经营,形成了千家万户面对市场的局面。如果缺乏有效的中介组织提供各类服务,结构调整很难取得成功。因此,产销一体化,农业产业化经营是农业结构调整顺利进行的有效途径。但现实情况是,由于信息、市场、资源和交通等多方面因素影响,很多地方还没有真正实现农业产业化。缺乏龙头企业的带动,产业化经营的多种形式无法体现,没有形成规模化经营,或不存在市场带动的条件。特别是地方政府在指导农业生产发展方面没有明确思路,重视生产,忽视流通,只顾生产技术,不懂市场规律,生产与流通、加工脱节。这种现象在蔬菜、水果等季节性强、保鲜程度要求高的产品生产、流通方面表现最为突出,客观上影响了农民进行结构调整的积极性。

2.农业结构调整面临的困难

(1)农产品市场有效需求不足。国际国内农产品市场需求变化,使农业产业专业化经营和优势特色农业产业发展面临较大的产品品种转换压力。国际金融危机对国际国内农产品市场的影响表现为对农产品需求的减少,除了在需求数量出现萎缩外,对农产品品种结构的需求也发生了变化。由于购买力萎缩,对消耗大量资源的高档农产品的需求降低,并直接导致该类农产品价格下降。农产品市场需求的变化要求我国农产品品种及品质必须符合市场需求,如果不能通过加强管理来有效降低成本和价格,那就必须重新调整产品结构,转而发展和生产适应市场需求的新的农产品。如果不能及时做出调整,我国农业产业专业化和优势特色农业产业的发展将出现停滞甚至倒退的情况。

(2)农业产业结构调整所需资本投入不足。信贷市场萎缩导致农村信贷供给能力进一步下降,农业产业结构调整所需资本投入面临更大困难。在我国,农村信贷市场不健全,农村信贷体系功能缺失情况严重,农业产业在结构调整中始终面临较大的资金缺口压力,而金融危机导致的信贷市场萎缩会对农村信贷市场造成更大的冲击。农业是高自然风险、高市场风险和低收益的产业,商业银行在呆账率可能上升的压力下,会将业务重点转向安全性好、收益率高的项目,对农业产业结构调整的支持力度可能将大幅度降低,这将对我国农业产业在结构调整中实现产业模式向资本密集型的转变造成严重阻碍。

(3)农业产业结构调整中科技支撑不足。市场对农产品品种结构的变化对我国农业科技体制与机制的市场化反应能力提出了新的要求。农业科技是农业产业结构调整的重要支撑。就目前来讲,我国农业科技在投入、研发与成果转化等方面的体制和机制与农业产业的市场化发展还不能完全适应,这是造成我国农业产业结构调整中科技支撑不足的主要原因之一。农业科技的投入与研发处于相对独立的环节,而处于市场前沿的农业生产主体对农业科技成果的应用还处于相对被动的状态,农业科技的投入研发不能及时反映市场需求的变化。如果农业科技部门不能对这种变化做出合乎市场规律的判断和反应,不仅将造成科技投入的浪费,同时也将降低农业产业主动应对金融危机的结构调整能力。

(4)农民工就业供求矛盾突出。农民工返乡将对农业产业结构调整实现向资本密集型的转化形成重大压力。农业土地的规模化经营是实现农业产业向资本密集型产业转变的必要条件,是现代农业产业发展的基础,是我国现阶段推进农业产业结构调整的重要内容。农民工返乡将对农村土地的集中和规模化经营造成新的困难和问题[5]。随着金融危机向实体经济的扩散,我国劳动密集型、外向型中小企业受到的冲击日益严重,用工减少导致农民工返乡回流明显增多。据调查,目前沿海发达地区农民工总数比上年减少7%—8%,农民工就业供求矛盾突出。这不仅将直接影响农民靠务工增收,还可能引发农村土地承包纠纷,从而对农业产业结构调整中的农村土地经营规模化发展形成严重阻碍。

(5)对结构调整的认识不到位。虽然新一轮农业结构调整已经开始起步,调整力度逐步加大,但有些地方对结构调整的重要意义认识还不够。对农业结构调整的认识还局限在农业内部,还是过去那种粮食和经济作物面积、产量的增减。而对通过结构调整,促使农业资源的优化配置,更加充分合理利用农业劳动力,促进农村二三产业发展,繁荣城乡经济,加快农村城市化步伐等一系列深层次问题思考不多。尤其是还没有认识到新一轮结构调整不仅要促使农业资源的优化配置,着眼于切实增加农民收入,更应立足于为农业和农村经济发展开拓新的领域,促使农业与国民经济的协调发展。此外,一些基层干部在指导农业结构调整方面,仍停留在一般号召上,缺乏具体的、实质性的推进,工作方法简单。

三、农业经济结构调整的目标

根据我国农村经济的现实情况和长远发展需要,农业经济结构调整的战略目标应当是:建立能够为国民经济提供稳固基础、符合农业产业发展规律、农业生产布局和结构合理、生产社会化程度高、产权关系清晰、管理方法科学、促进农民持续增收的现代农业。

1.农业发展科技化

现代农业是以农业科技进步与创新为有力支撑的农业。发展现代农业,必须广泛应用现代科学技术。通过大力推进农业科技进步与创新,促进由主要依靠经验向主要依靠科学技术进行农业生产;通过现代科学技术在农业的广泛推广,提高农业科技对农业发展的贡献率;通过建立健全农业科技推广体系、动植物防疫体系、农产品质量安全监测体系,提高农产品的科技含量;通过加强农业科技培训,提高农民的科技文化素质,增强农业生产的科学性,实现由传统农业向科技农业的转变。

4 预后较好，通常在3～4岁后逐渐停止发作，部分宝宝由毛细支气管炎衍变而来，10%～20%转变为哮喘。

2.农业生产机械化

现代农业是以现代工业提供的生产资料为主要生产工具的农业。确保粮食作物和经济作物等农产品的有效供给,促进农民收入大幅提高,是发展现代农业的主要目标。发展现代农业,必须把经济效益和社会效益结合起来。从这个角度讲,现代农业意味着:坚持高产、优质、高效并重,农业综合生产能力明显增强;农业经济效益显著提高,农民收入持续增长;农产品产量大幅增加,农产品有效供给得到有力保障。而要实现这一目标,必须坚持大规模机械化生产的方向。通过现代机械在农业的广泛应用,改善和提高农业物质技术装备水平,迅速提高农业劳动生产率;通过采用现代生产工具和技术,降低生产成本、增加产量、提高效益,实现由粗放型农业生产向集约型农业生产的转变。

3.农业经营规模化

现代农业是以大规模专业化协作生产为特征的农业。大规模专业化协作生产是提高农业规模经济效益的必然选择。通过发展规模化种植业和养殖业,将分散在各家各户的耕地连片耕种,既可以有效利用耕地资源,又可以节省人力和物力资源。实现现代大农业生产经营,可以在生产成本和经济效益等方面有力克服低效农业的弱点,提高农业的规模化程度,提高农业规模经济效益,实现农业由农户小生产向专业化协作大生产的转变。

4.农业资源节约化

现代农业是合理利用和节约资源的农业。它要求合理配置农业资源,通过实施农业基地建设项目、中低产田改造项目、现代农业示范区建设等科技项目,充分利用有限的耕地、森林、草场等资源;通过加大农业科技开发力度,有效保护耕地资源和淡水资源,提高农业资源和农产品综合利用水平,实现资源消耗减少与产出效益提高的统一。

5.农业生态平衡化

现代农业是促进生态平衡的农业。它要求农副产品和废弃物能源化、资源化利用程度得到明显提高,科学使用农业化学投入品,农业污染得到有效治理,实现农业生产和农民生活与农村环境的和谐。即通过发展特色农业、科技农业和环保农业,促进农业生产发展、农民生活质量提高、生产生活环境改善,实现农业生态效益和社会效益的统一。

6.农业产品特色化

现代农业是能够满足市场需求的农业。市场需求是发展现代农业的巨大动力。发展现代农业,应从国际国内两个市场需求出发,以最大满足消费者的需求为出发点,生产适应消费者多样化、优质化需求的农产品。从这个角度讲,现代农业意味着:农业区域优势发挥和市场需求得到有效结合,特色农产品生产与供给与消费者多样化的需求相结合,形成农产品进入国内外两个市场的流通营销体系和能力,以及应对农业国际化竞争和挑战的较强实力。因此,现代农业的一个重要特征是农业产品生产和供给的特色化,即通过发展绿色农业、休闲农业、工厂化农业、名优产品农业、观光农业、立体农业和订单农业,满足消费者的多样化需求,实现以特色农业优化农产品结构。

7.农业布局合理化

现代农业是布局合理、特色鲜明、发展协调的农业。它要求把优化区域布局和农业经济结构调整作为发展现代农业的前提和基础。农产品生产区域化、规模化、专业化水平明显提高,地区农业优势产业的形成、农业产业化经营的加快发展,农产品加工业结构的升级,农产品附加值的增加,将有效优化农业产业结构。因此,应当大力发展地区的优势农业,形成名优特新农业品牌,打造不同地区各具特色的农业产业基地,形成地区农业产业优势。实现以特色鲜明、优势互补为特征的农业地区布局和结构。

8.农业组织企业化

现代农业是产权关系清晰、管理手段先进、管理方法科学的企业化农业。现代企业制度在农业的普遍建立,是建立现代农业的组织保证,是未来我国农业生产经营组织形式的改革方向。要建立现代农业,实现传统农业生产方式向现代农业生产方式的转变,必须将现代企业制度引进农业组织。

农户家庭式组织形式和经验式管理手段是传统农业的典型特征。从我国农业组织发展的现状看,农业生产组织基本上是以农户为主体,或者以家族为主体。其低层次的产权关系、经营规模、组织形式、管理手段和管理水平,形成了对农业快速发展的制约。组建产权关系清晰、管理手段先进、管理方法科学的现代农业企业,是农业生产经营组织形式的重大变革,必将促进农业生产力的极大解放。因此,需要积极探索现代企业制度在农业的实施路径,实现农业生产组织形式的转换升级。

四、促进农业发展方式转变的财政政策建议

1.转变观念,明确农业是国有经济应当进入的领域

发展现代农业,为国民经济快速发展奠定稳固基础,确保国家粮食安全,必须增加农业投入,促进农业科技进步,增强农业综合生产能力。在市场经济体制下,农村生产力水平低、发展方式粗放、农民经济实力弱、农产品竞争力小,农业收益少,使得农业生产力难以迅速提高。因此,农业是市场经济配置资源的欠缺领域,是政府实施宏观调控的重要领域,也是国有经济应当进入的产业。应当立足我国农村生产力水平低、农民经济实力弱的实际,发挥国有经济作为政府宏观经济调控手段的作用,实施以国有资本带动农民资本、促进农业发展方式转变的国有资本运营政策。

长期以来,由于理论界片面强调国有资产的保值增值,将国有经济定位于垄断行业、竞争性行业和公益性行业,而将农业排除在国有经济进入的领域之外,忽视了国有经济作为政府宏观经济调控手段的作用。甚至有学者认为,农业是比较适合集体和个体经营的产业,是国有经济应当退出的产业。因而,一些地区的国有农场、林场陆续实施了产权转让,出售给个体经营。机械化、现代化和规模化程度较高的现代农业生产方式让位于传统农业生产方式,这一做法显然不利于传统农业向现代农业的转变。

农业作为整个国民经济的基础产业,是国家应重点支持的产业。在这一产业,国家应加大对粮食作物生产、对棉花、油料、麻类、桑柞丝、茶叶、糖料、蔬菜、烟叶、果品和药材等重要经济作物生产和为农业生产提供服务的农用机械制造业、化肥生产业、良种培育业和农业科技研发推广业,以及集农产品生产、深加工、国内外销售为一体的农业龙头企业集团的投入和支持力度。

2.实施国有资本投入政策,促进农业科技、农用机械和优势产业发展

投入国有资本,建立农业科学技术研发推广公司。通过国有资本的支持,促进农业科技事业的发展。迅速提高育种、栽培、饲养、土壤改良和植保畜保等方面的农业科学技术水平和广泛应用水平,促进农业生产由主要依靠经验转向主要依靠科学技术。

增加对农用机械生产企业的国有资本投入,促进现代技术在农业的应用。通过增加对拖拉机、耕耘机、联合收割机、农用汽车、农用飞机以及林、牧、渔业中的主要机械生产企业的国有资本投入,提升农用机械科技含量。积极探索电子、原子能、激光、遥感技术以及人造卫星在农业的运用,使农业由手工畜力农具生产转变为机械化、电子化和高科技化生产。

运用国有资本投入政策,大力支持发展农业优势产业。切实建设一批优势、特色、高效、安全的农产品产业基地和产业带,促进农业向产业化、现代化和协作化发展。以各级政府国有资产经营公司为主体,通过国有资本投入支持现代农业生产发展项目,构建适应科学发展要求的农业主导产业和优势、特色产业。重点是:发展绿色农业、休闲农业、工厂化农业、特色农业、观光农业、立体农业和订单农业。

3.实施国有股权投资和税收优惠政策,带动和支持龙头企业发展

组建多元产权主体构成的大型农业企业集团,是农业企业发展的方向。农业龙头企业发展,对促进农业生产过程同加工、销售以及生产资料的制造和供应紧密结合,以现代科学技术投入促进农产品深加工企业的发展、提高农产品的附加值、实现农工贸一体化经营,以现代企业制度提升农业企业的生产能力和管理水平,以高度专业化、商品化生产方式代替“小而全”的自给自足生产方式,加快农业现代化的进程,具有重要意义。带动和支持农业龙头企业发展,应当加强国有股权投资政策和税收优惠政策的支持力度。当前,要特别重视对农业龙头企业的国有资本投入,同时实施农业企业税收优惠政策,在增强农业企业资金实力的同时,进一步减轻其税负。国有资本对农业的投入应当采取股份制形式,以发挥国有经济对农业优势产业发展的带动引导作用。可以先将组建农业股份合作制作为过渡形式,在一些条件成熟的地方积极推行现代企业制度试点,总结经验,逐步推广。

4.完善财政补助政策,促进农业基础设施建设

农业基础设施是制约现代农业发展的薄弱环节。比较完备的农业基础设施是发展现代农业的基本保障。财政部门应当积极实施补助政策,整合相关资金,集中投入、整体推进。财政补助政策实施的重点是:大型灌区续建配套和节水改造、大型泵站技术改造、中型灌区节水改造、丘陵山区抗旱水源建设、西南地区中小型水源工程建设、小型农田水利工程建设、农村公路建设和农村电网改造建设。通过扩大补助专项资金规模,力争使农村基础设施建设水平、功能作用以及管护水平得到显著提高。通过加强农村基础设施建设,推动小城镇和县域经济发展,从而发挥其辐射周边农村的功能。

5.采取多种财政措施,鼓励农业投入

发展现代农业,面临的一个重大问题就是资金投入不足,资金缺口大。导致农业科技化、机械化和规模化发展进程缓慢,农民的粮食生产积极性不高,农业比较效益低,从而导致农产品在市场竞争中处于不利地位。因此,从发展现代农业的战略高度出发,需要加大财政政策对农业的支持力度。通过财政贴息、政策性贷款以及国债项目等财政政策手段,为农业企业和农民融资服务,弥补在农业基础设施建设、农业科技创新、农用机械研发和特色农业发展等方面的资金缺口,更好地促进传统农业向现代农业的转换升级。

合理运用财政补贴、财政补助、政府担保等政策手段,调动农民和社会投资主体增加农业投入的积极性。采取以奖代补、民办公助、先建后补以及政府担保等方式,建立农业投入激励机制,引导和鼓励社会投资主体向农业投资,努力形成多元化的农业投入格局。

完善财政补贴制度,支持农村金融、保险等服务机构建设。探索建立农村金融、保险等服务机构政策性业务亏损补贴制度,对服务于农业的金融、保险机构因执行国家发展农业政策而产生的政策性亏损,由政府提供财政补贴,调动农村金融、保险等机构服务和支持发展现代农业的积极性。

6.完善转移支付制度,促进农业地区布局和结构优化

农业地区结构调整是发展现代农业的重要方面。发挥农业地区优势、发展特色农业,离不开财政的支持。因此,应按照公共服务均等化和促进农业经济结构优化的要求,进一步完善转移支付制度,支持地方政府因地制宜、循序渐进地探索各具特色的农业现代化发展模式。笔者认为,中央对地方的转移支付制度应以农业区域经济结构优化为目标,将粮食作物和重要经济作物主产区作为政策实施的重点,通过确定较高的税收返还比例,促进重点农业地区经济发展;地方上级政府对下级政府的转移支付制度应以优势农业、特色农业的发展为目标,通过实施分类管理的专项转移支付制度,重点支持优势农业和特色农业的产业化经营。

[1] 中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见[R].2007-01-29.

[2] 中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见[R].2010-01-29.

[3] 韩长斌.毫不动摇地加快转变农业发展方式[J].求是,2010,(10).

[4] 陈柳钦.我国农村产业结构调整的原则与战略措施[J].理论与现代化,2003,(3).

[5] 钟怀宇.金融危机对中国农业产业结构的影响及调整方略[J].农业现代化研究,2009,(4).

Reflection on Fiscal Policies to Promote the Transformation Pattern of AgriculturalDevelopment

L I Song-sen,YUAN Wei-liang

(DongbeiUniversity of Finance and Economics,Dalian 116025,China)

Strengthening the position of agriculture as the foundation,developing modernization agriculture,setting up a per manentmechanism of industry promoting agriculture and urban areas helping rural areas,and forming a new pattern that integrates economic and social development in urban and rural areas are important strategic goals for mulated at the Seventeenth National Congress of the Communist Party of China.Developingmodernization agriculture and promoting the transformation of the pattern of agricultural development play a significant role to ensure healthy and rapid development of the whole national economy and social stability.Thispaper proposes the significance of economic structural adjustmentof agriculture and objectives,analyses the statusof agricultural structure adjustment,the difficulties and the goal,then put forward some suggestionsof fiscalpolicieson how to promote the transformation of the pattern of agricultural development by the government.

agriculture;transformation pattern of development;fiscal policies

F810;F321

A

1008-4096(2011)01-0049-06

(责任编辑:杨全山)

2010-11-25

辽宁省教育厅人文社会科学重点研究基地创新团队项目“分级产权体制下地方国有资本运营战略研究”(2006T043)

李松森(1953-),男,辽宁大石桥人,教授,博士生导师,主要从事财政理论、政策和国有资产管理等方面的研究。E-mail:lcss@dufe.edu.cn

袁伟良(1982-),男,新疆乌鲁木齐人,博士研究生,主要从事财政学研究。