我国粮食安全的经济学分析

2011-04-04居占杰

东南大学学报(哲学社会科学版) 2011年3期

关键词：耕地粮食农业

居占杰

(广东海洋大学海洋经济与管理研究中心,广东湛江 524088)

我国粮食安全的经济学分析

居占杰

(广东海洋大学海洋经济与管理研究中心,广东湛江 524088)

根据联合国粮食及农业组织关于粮食安全的定义和国内外学者的研究成果,反映粮食安全的指标体系主要由粮食产量波动指数、粮食储备率、粮食自给率和人均粮食占有量等构成。从当前和趋势看,我国粮食供求将长期处于紧平衡状态,个别年份还有可能出现供需缺口。从影响因素看,资源稀缺、种粮比较收益低、科技贡献率不高、自然灾害、人口增长、国际贸易等是影响我国粮食安全的主要因素。保障我国的粮食安全,一是实行最严格的耕地保护制度;二是完善粮食生产政策支持体系;三是建立和完善粮食稳定增长的长效机制;四是建立和完善科技支撑体系。

粮食安全;指标体系;影响因素;保障体系

2008年全球性粮食危机爆发以来,粮食安全问题再度引起人们的关注。笔者从粮食安全的定义和评价指标体系出发,主要探讨这样几个问题：我国粮食安全面临的形势、影响我国粮食安全的主要因素、如何建立我国粮食安全的保障体系。

一、我国粮食安全形势的基本判断

粮食安全(Food Security)概念,是联合国粮食及农业组织(FAO)1974年11月在第一次世界粮食首脑会议上首次提出的,之后又分别于1983年4月和1996年11月作了两次补充完善,其基本内涵是,让所有的人在任何时候都能享有充足的粮食,过上健康、富有朝气的生活。如同粮食安全的定义一样,目前国内外学者对粮食安全衡量标准的理解上还不统一。联合国粮农组织(FAO)对于“粮食安全”的衡量标准有三个,即国家粮食的自给率达到 95%以上;年人均粮食达到400公斤以上;粮食储备达到本年度粮食消费的18%,14%是警戒线。国内学者的认识也存在差异。朱泽提出的“粮食安全系数”由粮食产量波动指数、粮食储备率、粮食自给率和人均粮食占有量四个指标构成[1];徐逢贤在“朱泽四个指标”的基础上,加入低收入阶层的粮食保障水平指标[2];马九杰提出的“粮食安全综合指数”,由食物及膳食能量供求平衡指数、粮食生产波动指数、粮食需求量波动指数、粮食储备——需求比率、粮食国际贸易依存度系数、粮食及食物市场价格稳定性指标得分值构成[3]。综合来看,多数专家认同的评价指标主要有四个,即粮食产量波动指数、粮食储备率、粮食自给率和人均粮食占有量。下面依据这四项指标对我国的粮食安全形势进行分析。

(一)粮食产量波动指数。新中国成立以来,我国粮食生产大体经历了四个阶段,出现过11次较大的波动。第一阶段为1949—1978年的逐年积累阶段。29年间粮食总产由1949年的2264亿斤增加到1978年的6096亿斤,粮食年均增长3.5%,但这一阶段粮食生产波动较大。其中,1959年、1960年、1961年分别比上年减产 14.15%、15.22%、5.11%。第二阶段为1979—1998年的迅速提高阶段。这一阶段虽然也出现了几次波动,但波动的幅度较小,1980年、1985年、1988年、1991年、1994年、1997年分别比上年减产 3.48%、6.92%、2.63%、2.45%、2.49%、2.05%。粮食产量总体上保持了迅速增长的态势,全国粮食产量先后登上7000亿斤、8000亿斤、9000亿斤和 10000亿斤四个台阶,从根本上扭转了我国粮食长期短缺局面。第三阶段为1999—2003年的徘徊回落阶段。这一阶段由于粮食供大于求和一些地方在农业结构调整中放松粮食生产等原因,粮食播种面积大幅减少,农民种粮积极性受到挫伤,加上严重自然灾害的影响,粮食生产连续减产。1999—2002年分别比上年减产0.76%、9.09%、2.06%、10.07%,2003年粮食总产量只有43069.5万吨,下降到20世纪90年代初的水平。第四阶段为2004—2009的恢复增长阶段。2004年以来,国家出台了一系列支农惠农的政策措施,粮食生产出现重要转机,扭转了粮食种植面积连续下滑的局面。2004—2009年粮食总产量分别达到 46947万吨、48401万吨、49746万吨、50150万吨、52850万吨、53082万吨,分别增长了9.0%、3.1%、2.8%、0.7%、5.4%、0.4%。

(二)粮食储备率。自上世纪60年代以来,我国粮食储备量呈逐年上升趋势。1950年代平均为14.6%,1960年代平均为 13.3%,1970年代平均为14.7%,1980年代为20.2%,1990年代平均达34.8%,1997年以后除 2003年低于 20%之外,其他年份均高于20%,近几年基本上保持在35—38%左右。而 1996—2000年世界粮食储备率分别为13.7%、15.7%、17.6%、18.1%、17.4%,年均为16.5%[4]。从上述数据可以看出,我国的粮食储备率远高于国际上17%—18%的粮食安全线,表明我国的粮食储备制度比较健全、储备量充足。

(三)粮食自给率。我国人口众多,是世界粮食消费大国,立足国内基本自给,是我国始终坚持的方针,因此,粮食自给率基本上保持在95%左右。从粮食贸易来看,20世纪60年代之前,中国是粮食净出口国;70年代末至90年代,粮食有进有出;90年代以后,进口大于出口。改革开放以来,我国粮食依存度基本处于5%以内。但2004—2006年,对外粮食依存度超出 5%,分别达到 6.38%、6.78%和6.38%。总体上看,我国粮食对外依存度近些年呈上升的趋势[5]。尽管我国对国际粮食市场的依赖性不大,但我国在国际粮食贸易格局中的地位日趋显著。如果我国粮食自给率下降到90%,将对国际粮食市场和世界粮食供应产生重大的影响。

(四)人均粮食占有量。人均粮食占有量是保障粮食安全最基本的内容,因而也是衡量粮食安全的核心指标。1949年我国人均粮食占有量只有209公斤,1957年达到306公斤,1960年下降到214公斤,1978年 319公斤,1984年 396公斤。1990—2003年,人均粮食占有量最高的是 1996年的 419公斤,最低是2003年的334公斤,达到或接近400公斤的年份有 5个 (1990、1996、1997、1998、1999)[6]。2004—2009年,人均粮食占有量分别是361公斤、370公斤、378公斤、379公斤、397公斤、397公斤①国家统计局,国民经济和社会发展统计公报(2004-2009年)。。我国人均粮食占有量虽不断增加,但目前仍低于世界平均水平,尤其是与澳大利亚、加拿大、美国等全球产粮大国相比仍存在较大差距。2005年这三个国家的人均谷物占有量上升到1951.22公斤、1558.01公斤、1236.87公斤,分别为我国的6倍、4.8倍、3.8倍[5]。

综上所述,我国虽然实现了粮食的基本自给,但粮食进口呈上升趋势;人均粮食占有量虽不断增加,但仍低于世界平均水平;粮食生产能力由多种要素构成,粮食产量波动除受自然因素影响外,还受政治、社会因素影响。近几年粮食产量虽获得连续增产,但增产的基础并不稳固,一有风吹草动,就会出现波动。从目前粮食供需形势看,仍处于紧平衡状态。从长期趋势看,随着人口持续增加,需求呈刚性增长,消费量将继续增加,而粮食生产受资源、技术、资金制约和种粮比较效益影响,产量增长将面临更大压力,因此,我国粮食安全仍面临较高潜在风险。

二、影响我国粮食安全的因素分析

(一)资源约束日益增强。首先是耕地资源持续减少。据《中国国土资源公报》的数据,1997年我国耕地面积为19.51亿亩,2005年为 18.31亿亩, 2007年为 18.26亿亩,2008年只有 18.25亿亩。全国人均占有耕地不足1.4亩,不足世界平均水平的40%,加拿大的1/15、美国的 1/6和印度的 1/ 2[7]。全国有666个县人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线,有463个县人均耕地不足0.5亩。随着工业化和城市化发展、农业结构调整以及灾毁耕地、生态退耕等原因,耕地面积减少将不可避免。耕地总量不断减少,人均占有耕地量继续下降,人地矛盾更加尖锐。我国耕地质量总体偏低,据全国第二次土壤普查结果,全国优质耕地只占21%,土壤有机质低于0.5%的耕地约占10%。在现有耕地中,缺磷地占59%,缺钾地占23%,缺磷钾地占10%。其次我国是水资源严重匮乏的国家,人均可用水资源只有世界平均水平的1/4,而且水资源平均利用率只有40%—45%。据统计,美国农田灌溉用水的利用系数为0.75,而我国只有0.45[8]。今后若干年,随着我国工业化、城镇化进程加快,人口增长,耕地减少和水资源紧缺的趋势不可逆转,城市与农村争地、工业与农业争水的矛盾更加突出,发展粮食生产所需的资源总量难以增加。

(二)种粮比较收益低。近年来,国家出台了一系列有利于粮食生产的政策,种粮收益有所提高。但与经济作物和其他产业相比,种粮比较收益低的状况没有根本改变。从种植业内部来看,粮食收益与其他经济作物比较仍然偏低。据2008年《中国统计年鉴》数据显示,稻谷、小麦、玉米的纯收益分别是3436.95元/公顷、1879.5元/公顷、3012.3元/公顷,三种粮食平均纯收益2777.7元/公顷,而其他经济作物如棉花、花生、苹果、甜菜、蔬菜、桑蚕茧的每公顷纯收益分别是 5818.8元、9300.2元、36638.6元、3764.3元、57000元、6295.2元。另据河南省农调队的调查,2008年河南纯种粮农户年均收入为1350元,种植高效经济作物的农户年均收入为4550元,从事第二、第三产业的农民工年均收入为9600元。种粮收益低,农民家庭外出打工比较普遍,在家从事农田管理的基本上是妇女和老人,一些农村甚至出现了“留守村”或“空心村”[9]此外,农资价格上涨,生产成本增加,也在一定程度上削减了粮食的生产效益。2008年国家出台的粮食保护价比2007年提高了 9%,但生产资料价格上涨了30%,劳动力价格上涨了25%,几乎所有农产品价格上涨都超过了20%以上,在此情况下,粮食保护价9%的上涨水平远不能调动农民生产粮食的积极性[10]。新古典农业经济理论认为,在市场经济条件下,如果要素价格上升或农产品价格下降导致劳动报酬率降低,农户就会将资本和劳动转移到其他产业领域,从而使最优产量和最优净产值下降来维护劳动报酬率[11]。

(三)农业科技贡献率低。农业科研投入不足,创新能力不强,推广体系薄弱,农民科技文化素质低,仍是我国制约农业发展的重要问题。据测算,目前科技进步对粮食单产的贡献率为48%,低于发达国家70%的水平。农业科研人员数量不足、高素质人才比重过低,农业科技创新力较弱。推广体系薄弱,科研成果转化率低。据农业部统计,我国农业科研成果转化率只有30%,能够得到大面积、跨地区推广的仅有 15%左右。近年来,我国每年约有6000—7000项农业科技成果问世,但转化率只有30%—40%,真正形成规模的不到20%[12]。

(四)自然灾害。我国属自然灾害频发的国家,每年因灾损失粮食在500亿公斤以上,相当于每年粮食产量的1/10。据统计,1999—2003年,粮食作物平均受灾面积6.2亿多亩,成灾3.7亿亩,绝收9600万亩,年均造成粮食损失 1000亿斤左右。2004年因灾损失粮食305亿公斤,2005年因灾损失粮食345亿公斤,2006年因灾损失粮食447亿公斤,2007年因灾损失粮食 539.5亿公斤,2008年1—9月因灾损失粮食 243亿公斤[13]。2010年我国先后出现的酷寒雪灾、旱灾和洪灾对农业生产造成了重大影响。专家指出,随着全球气候变化,极端天气增多,农业气象灾害和病虫害将呈多发、频发、重发态势。气候变化造成的恶劣自然条件以及农作物病虫害的猖獗,将给我国的粮食生产带来更多的不确定性,增大粮食生产的灾害风险。

(五)人口增长。由于实行严格的计划生育政策,我国目前的人口自然增长率只有5‰左右,低于发展中国家的平均水平,但我国人口基数大,每年新增人口仍在600万左右。据测算,1978—2009年我国净增人口3.5亿。另据有关部门预测,2020年我国人口将达到 14.49亿,人均粮食消费量 395公斤,需求总量为5.725亿吨;2030年前后将达到16亿峰值后开始缓慢下降,人均粮食消费量460公斤,需求总量为6.716亿吨。人口持续增长导致的粮食需求总量刚性增长,将使我国本已偏紧的粮食产需形势更加严峻。同时随着人们生活水平提高、食物消费结构升级,饮料和工业用粮将大幅增加,粮食供需结构性矛盾日益突出。

(六)国际贸易。有学者认为,我国粮食自给率高,外贸依存度低,国际贸易对粮食安全影响不大。其实,我国加入WTO后,粮食已成为国内与国际互动性较强的产品,国际粮食产量和价格的变化必然影响到国内粮食市场,特别是随着我国粮食进出口贸易量的增加,国际贸易对粮食安全的影响也在日益增强。国际贸易对粮食安全的影响表现在：一是粮食大量进口冲击国内粮食市场。近年来,我国粮食有进有出,且进口大于出口,尤其是大豆进口量逐年扩大。2008年我国大豆净进口达3.744万吨,进口依存度攀升到71%。由于发达国家对农产品的补贴非常高,农产品价格低于国内同类产品的价格。2007年进口大豆到岸价 2700元/吨,国内大豆3700元/吨。随着国外粮食的大量进口,必将冲击国内的粮食市场,导致粮食价格的进一步下跌,给粮农造成直接的影响[14]。二是国际粮食价格上涨使我国粮食进口压力增大。2006年12月国际市场大豆月平均价格为每吨263.82美元,2007年 12月为440.32美元,2008年 6月为 586.21美元。2006年进口大豆2828万吨,进口金额75亿美元,2007年进口数量增加 9%,而进口金额则增加 53%。2007年大豆进口比 2006年多支出了 33亿美元; 2008年比2007年多支出79亿美元,比2006年多支出119亿美元[15]。三是国际粮食市场波动影响国内粮食价格。在国际粮食贸易中,我国所占比例很低,国际粮价通过进出口通道把涨价压力直接传导给国内市场的能力有限,但随着我国小麦、玉米等粮食期货市场迅速发展,国内与国际市场粮价之间的关联度增强,国际粮食市场的波动性、不确定性和风险性,必然对我国的粮食价格产生影响。从最近几年的情况看,国内粮价受国际粮食相关信息的影响越来越明显,粮价上涨预期使得农民和粮商存在惜售心理,国内粮食价格承受着很大的上涨预期[16]。

三、建立我国粮食安全保障体系的对策

粮食安全是经济发展、社会稳定和国家自立的基础。对于一个拥有13亿人口的大国来说,立足国内基本自给始终是我国坚持的基本方针。实现基本自给的关键,是提高粮食综合生产能力,建立粮食安全保障体系。

(一)实行最严格的耕地保护制度。粮食生产是经济再生产与自然再生产的有机统一,以土地产出为基础。没有充足的耕地资源,就无法完成粮食产量不断增长的基本需求。2008年11月国家发改委发布的《国家粮食安全中长期规划纲要(2008—2020)》明确要求全国耕地保有量不低于 18亿亩,基本农田不低于 15.6亿亩。另据专家预测,2010年耕地面积底线是 18.2亿亩,2015年是 18.1亿亩,2020年是18亿亩[17]。在工业化和城镇化对土地产生强烈需求的情况下,要守住18亿亩耕地红线,必须实行最严格的土地管理制度。我国的《土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及《基本农田保护条例》、《耕地占补平衡考核办法》和《省级政府耕地保护责任目标考核办法》等法律法规已对土地用途管制制度、耕地总量动态平衡制度、耕地占补平衡制度、基本农田保护制度等作了明确规定[18]。国家还应将一些重要的保护耕地的规章制度及政策上升到法律的高度,把更多的行为纳入耕地保护法律所管辖的范围。要以法律的严肃性切实保证土地稀缺资源的有效利用,尤其是保护好基本农田,要确保基本农田总量不减、用途不变、质量不降,对违法乱占耕地的行为要依法严惩。同时加快实施“沃土工程”,加快中低产田改造,提高耕地质量和复种指数。

(二)建立和完善粮食生产的政策支持体系。在市场经济条件下,一个产业如果其产品没有合理的价格、生产者和经营者没有必要的利润水平,其健康发展是很难实现的。粮食是基础性公共产品,粮食生产面临自然和市场双重风险,因此,提高粮食综合生产能力,保证粮食生产者的利益,需要国家进一步完善政策支持体系。改革开放以来,我国扶持农业发展的政策不断完善。1982—1986年,党中央、国务院连续发出5个一号文件,2004—2010年,党中央、国务院又连续出台了7个指导“三农”工作的一号文件,初步建立了粮食生产的政策支持体系。但是,政策扶持的力度还不够,粮食生产的投入机制、粮食产销区的利益平衡机制等还没有建立起来,调动农民种粮积极性仍需要进一步激励。一是要加大对农业的投入。资金短缺依然是制约农业和农村经济发展的突出问题。要调整财政支出结构,提高支农资金在财政支出中的比重。基础产业和公共服务部门,要把掌握的资源更多地投向农村,把基础设施建设的重点转向农村;二是要加大对粮食生产的补贴。目前粮食补贴力度不够,范围窄、标准低、激励作用有限,应进一步扩大补贴范围,提高补贴标准,保障农民种粮收益;三是进一步提高粮食价格水平。价格是商品生产最有力的调节杠杆,只有价格合理、有利可图,才能调动生产者的积极性。我国粮食价格在近几年虽有较大幅度的提高,但与工业品相比,粮食价格仍然偏低,应进一步提高粮食比价水平和最低收购价。四是切实控制农资价格。近年来农药、化肥、种子、农机具等农业生产资料价格的上涨幅度超过了粮价上涨幅度,农民从惠农政策中得到的好处被农资支出增加所抵消,必须控制农资价格,降低粮食生产成本;同时加强对农资价格的监管,严厉打击随意哄抬农资价格行为,维持农资市场秩序,保证农资供应[19]。五是注意合理的关税保护,避免粮食进口价格过低对国内价格产生打压和抑制作用。

(三)建立和完善粮食稳定增长的长效机制。一是完善“工业反哺农业、城市支持农村”的体制机制。要建立资源在城乡之间合理配置的市场体系,建立城乡社会事业和基础设施共同发展的运行机制,建立城乡经济社会相互促进、良性互动的机制,实现城乡协调发展;二是建立合理有序的土地使用权流转机制。家庭联产承包责任制实行的是按农村人口数量分配土地,不但人均耕地占有量小,而且地块分散。这种分散的小规模经营,与大市场的矛盾十分突出。我国正处在由传统农业向现代农业的转变时期,在家庭承包经营的基础上,通过土地承包经营权自愿、依法、有偿流转,把分散、撂荒的土地向种粮大户、家庭农场及规模较大的经营主体集中,逐步扩大土地经营规模,提高土地产出率和经营效益[20]。三是建立粮食产销区利益平衡机制。改革开放以来,由于区域经济的不均衡发展,不仅东部沿海地区与内陆地区的经济发展差距越拉越大,而且引发了我国粮食生产流通格局的变化,即由“南粮北调”变成了“北粮南运”。如果粮食主产区经济社会发展长期处于落后状态,地方财政不能摆脱窘迫的局面,种粮农民的收入得不到应有的提高,势必影响农民种粮和地方政府抓粮的积极性。因此,除了中央财政要加大对农业基础设施投入、加大财政转移支付力度和进一步完善种粮补贴政策外,还应建立和完善粮食产销区之间相对稳定的购销衔接和利益补偿机制,鼓励销区与产区通过远期合约方式建立稳定的长期购销关系;鼓励销区到产区直接投入,建立稳定的粮食生产供应基地[9]。

(四)建立和完善科技支撑体系。新中国成立以来,我国粮食稳定增产连续上了几个台阶,主要得益于农业科技进步。从粮食增产的因素看,20世纪50年代以来,我国先后在黄淮海地区及北方麦区推广小麦优良品种达 20亿亩,增产小麦 1000多亿公斤[12]。近30年来,仅推广杂交水稻新品种,大约累计增产粮食40000万吨以上[21]。1978—1996年技术进步对粮食单产提高的贡献份额分别是：优良品种占33.8%,先进栽培技术占34.1%,植物保护技术占14.2%,土壤改良占17.9%[22]。最近几年粮食连续增产,面积恢复的贡献率只有30%,而依靠科技提高单产的贡献率占70%[13]。在耕地资源约束日益增强的情况下,依靠科学技术改善耕地质量、提高单产水平,充分挖掘现有资源的增产潜力是保障我国粮食安全的关键因素。为此,一是进一步加大农业科研的支持力度,形成稳定的投入增长机制;加快建立以政府为主导,社会力量广泛参与的多元化投入体系,尤其是提高财政农业支出中用于科技的比重;保证农业重点实验室、改良中心、工程中心、科技基础条件建设、重大科技项目和攻关计划的经费需求。二是加快新型农业科技创新体系建设,构建产学研联盟,形成科研院所、高等学校和涉农企业“三位一体”的科技创新体系,力争在生物技术、良种培育、丰产栽培、农业节水、疫病防控、防灾减灾等关键领域和核心技术上实现重大突破。三是加强农技推广服务体系建设,逐步构建起以国家农业技术推广机构为主导,农村合作经济组织为基础,农业科研、教育等单位、涉农企业和农户广泛参与的多元化农业技术推广体系。按照“技术人员到户、科技成果到田、技术要领到人”的推广机制,加强科技示范区建设和科技示范户的培养,充分发挥其在技术推广中的示范辐射作用。四是加强对农民的教育和培训,提高农民的科技文化素质。大力发展农村义务教育、农村职业教育和农民科技培训,提高农民的科技文化素质和职业技能,同时普及市场经济知识,更新经营理念,增强风险意识,不断提高农民组织化程度,培养适应农业现代化要求的新型农民。

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