高校治理中社会参与的困境及对策分析

王建华,钟和平

(1.华中科技大学 教育科学研究院,湖北 武汉 430074;2.湖南大学 马克思主义学院,湖南 长沙 410082)

高校治理中社会参与的困境及对策分析

王建华1,钟和平2

(1.华中科技大学 教育科学研究院,湖北 武汉 430074;2.湖南大学 马克思主义学院,湖南 长沙 410082)

随着我国社会力量的发展壮大,社会作为利益相关者之一参与高校治理的利益诉求日趋强烈,但由于传统观念制约、经济条件限制、参与制度缺失等诸多因素,社会组织参与高校治理还面临着参与志愿失灵、参与权利弱化、参与体系不完备、参与力度不够的困境。因此,我们必须从强化社会参与意识、政府适当的介入和扶持、建立健全社会参与的运行机制以及充分利用现代技术手段等方面强化高校治理中的社会参与。

高校治理;社会参与;困境;对策

随着我国高等教育改革的稳步推进,高校多中心治理模式将成为高等教育管理体制改革的主要方向,现代高校逐步走向社会中心,其社会服务职能日益凸显,高校与社会的联系日趋紧密,高校还需满足除高校管理者、教师、学生、政府之外的社会这一利益相关者的需求。为了实现高等教育的“善治”目标,适当的社会中间力量参与高校治理是社会发展的必然,也是高等教育管理体制改革的题中之义。中共中央、国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》提出了完善高校治理结构,建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代大学制度,构建政府、高校、社会之间新型关系的目标和任务,更是进一步体现了社会参与高校治理的必要性和意义。

一、社会参与高校治理面临的困境

现代高校的治理中已有一定程度的社会参与,并且也已取得一定的成效,从形式到内容经历了一个不断丰富的过程。但不可否认的是,受诸多阻碍因素的影响,我国社会力量参与高校治理还处于起步和萌芽阶段,总体水平比较滞后,还面临着诸多现实困境。

1.社会参与志愿失灵

一直以来,我国的高等教育发展都是在政府的主导下运行,不仅高校对政府的依赖性很强,而且社会大众也潜意识地认为发展教育在很大程度上是政府和学校的责任。在“大政府,小社会”模式下,社会对自身所拥有的权利与责任缺乏一种理性的认识,社会对于参与高校治理在观念上还仅限于既得利益的考量,没有前瞻性的认识,主体意识、利益意识和责任意识的淡薄导致了社会参与的主动性、自觉性较低。通常,真正自主参与到高校治理中的行为很少,大多处于被动或是盲从地位。此外,由于社会参与高校治理长期缺乏实践,社会参与的能力在很大程度上也受到束缚,反过来又制约了社会参与的积极性。

2.社会参与权利弱化

近年来,高校管理体制改革的重点还只是纵向关系的调整,即“中央-地方-学校”三者之间的权力分配,而横向关系的协调却没有引起足够的重视,因而在“政府-社会-学校”三方关系的协调上没有突破性的进展,高等教育的管理权其实一直是在政府和高校这两极之间进行分配,政府一直是高等教育管理权的实际拥有者。和高校还拥有一点管理权相比,介于政府和高校之间的社会力量参与高等教育的管理权几乎完全被漠视。这不仅违背了社会力量不断崛起的客观现实,侵害了社会参与高校治理的权利,而且由于长时间的权利空白状态,必然导致社会对这一权利的怠慢,使整体维权意识低下。

3.社会参与体系不完备

社会参与高校治理需要高效的参与方式、合理的参与内容及其相关需求表达机制、保障机制等一套完备的参与体系,这是实现高校和谐共治的必要条件。当前我国诸如高等教育中介组织之类的社会参与机构的发展还相当不完善,没有成立像国外高校治理中的高度发达的评估、监督、拨款以及决策咨询中介机构,社会对高校的监督机制、评估机制及其反馈机制迟迟未能建立,使得社会参与的内容及其途径都很不理想,不能发挥社会参与的固有效能。由于社会参与的“硬件”不完备,因此建立起一个完善的协商治理的社会参与机制尚需时日。

4.社会参与力度不够

首先,由于个人、企业、公益性组织等与高校之间缺乏了解和沟通,其参与多呈间接性,直接参与尚未深入展开,参与的深度远远不够。企业、个人、公益性组织不仅缺乏对学校的资金支持,也很少参与和督促高校内部各项事务和活动。其次,虽然目前有一些承担政府委托职责(诸如教育评估和政策制定等职能)的教育中介组织,但仍然难以掩盖我国中介组织整体发育不全的事实,这使得社会参与的渠道呈现单一化、参与面不广的特点。最后,当前已有的社会参与尚处于临时性、短暂性的松散状态,缺乏长期的综合性联合,参与的重点也主要放在直接带来利益的教学、科研上,对于教学改革及其教学质量的评价等方面的参与远远不够,甚至是没有参与。

二、社会参与高校治理存在困境的原因

由于当前我国处于重要的社会转型时期,对旧有体制的路径依赖仍然对社会有着深远的影响,社会本身也没有充分发育成熟,因而健康、有序地参与高校治理面临许多制约因素。

1.经济条件的限制

一般来说,经济发展与社会参与呈正相关关系,社会参与需要一定的经济基础作为支撑,没有一定限度的物质水平,人们就不可能对社会事务产生应有的关注。经济基础决定上层建筑,高水平的社会参与总是与高水平的经济发展相伴随,经济更发达的社会,也趋向于赋予社会参与公共事务以更高的价值。虽然我国经济的快速发展为社会参与高校治理孕育了良好的物质基础,也催生了社会参与高校治理,但是完善的社会参与需要比现在更为充裕的经济支撑。因受到经济发展水平的制约,我国社会参与高校治理的深度、渠道及参与意识都受到不同程度的阻碍。

2.参与制度的缺失

社会参与高校治理必须通过具体的方式和途径来实现,否则将是纸上谈兵。为保证社会参与的效度,具体的途径和方式必须在制度保障的前提下进行。没有具体的制度作为后盾,社会参与的效果将大打折扣。因此,要保证高校治理中的有序、良性的社会参与,具体的制度保障是必不可少的。这里的制度是指以某种明确的形式被确定下来,并且由行为人所在的组织进行监督并用强制力保证实施的正式制度(如各种成文的法律、法规、政策、规章、契约等)。而目前我国社会力量参与高校治理缺乏有效的制度供给,有关社会参与的方式和途径制度规范并不完善,各相关利益主体之间的责权利关系也未能在制度框架下得到明确。换言之,现有的社会参与是在制度缺失的状态下进行的,不可避免地具有无序性。

3.传统观念的制约

社会参与的深化必须有一种包容民主的文化。中国经历了两千多年的封建君主专制的统治,封建思想和小农意识的残余在当代社会依然有一定的影响,导致社会普遍缺乏民主思想、参与意识。同时,我国在长期计划经济体制下形成的高度集中的高等教育管理体制,政府牢牢地控制住公共事务的管理权,缺少分权。由于还没有完全从“统治”观念转移到“治理”观念,政府在对待高等教育的态度上,还不习惯于与社会、高校进行分权、协商治理,宁愿维持现状。加之社会参与对高校的发展还没有带来实质性的价值,因此高校也不愿有太多的外界力量参与大学治理。这些都不利于社会参与力量的发展、壮大以及社会参与意识的积淀。

三、强化高校治理中社会参与的路径

根据治理理论,政府不应是公共事务治理的单一中心,各利益相关者应以自己的方式参与公共管理。高等教育作为一项社会公共事业,社会力量参与治理有着合理的理论依据。我国教育改革和高校自身发展,也迫切要求强化高校治理中的社会参与,尽管社会参与程度不及西方国家,但也并非一片空白,主要是缺乏系统性、连续性、稳定性。因此,本文结合我国国情,借鉴西方国家社会参与高校治理的有益经验,对强化我国高校治理中的社会参与路径进行以下探讨:

1.转变观念,强化社会参与意识

在法律法规以及参与机构都不健全的时候,观念往往是决定社会能否有效参与治理的一个重要因素。高校要转变“教育是学校内部的事情,是教育专业人员的事情”的陈旧观念,主动从“象牙塔”的圈子中走出来,充分认识社会在高校教育教学及管理中的作用,加强与社会的联系和合作,积极吸收社会力量参与学校管理。对于企业、学生家长、中介组织而言,要树立“教育不仅是国家、学校的事情,更是全社会和每个公民的事情”的观念,明确高校教育的成败关系着家庭、社会各界的切身利益;作为高校治理利益相关者之一的家长、社会人士拥有监督、评议学校工作的权力,不仅有参与高校治理的权利,更有关心、支持、配合高校治理的义务[1]。

如果说法律法规以及参与机构都是以一种“物质”的形态表现出来,在某种程序上可以把相关法律法规建设以及参与机构的设置看成是硬件建设,那么,通过加强舆论宣传,以及加强有关人员的培训教育以促成其转变观念,并掌握必要的理论知识和技能便可以看成是强化高校治理中的社会参与的软件[2]。参与程度与社会个人素质成正比,在认识到参与的重要性以后,社会力量要不断地提升自己,为参与创造条件。因此,要强化我国高校治理中的社会参与,除了要转变观念,改变意识以外,还需进行参与人员或团体的培训和教育,提高参与者的综合素质。

2.政府适当的介入和扶持

由于我国的政治文化传统的影响,加上集权制思想的惯性,行政权力一直对非经济社会活动起支配性作用,社会各项活动基本是在制度行为的强制推动下进行的。因此,在强化社会参与的过程中,完全排斥政府的介入是不现实的,也不利于社会参与的快速推进。适当的政府介入不仅不会阻碍社会参与,而且还能起到催化作用,因此,在社会参与高校治理的过程中应充分重视政府的扶持功能。

首先,分散高校治理权力,强化社会参与权利。根据治理理论,政府要实行分权化改革,将权力充分授予下级、非政府组织乃至企业、个人,以充分发挥其治理的积极性,并且主张公共管理的行动者应由包括政府在内的众多机构和个人组成,政府并不是单一中心,众多机构和个人应以自己的方式参与公共管理,在某些领域,非政府组织和个人比政府拥有更大的优势[3]。因此,在高等教育领域,政府应从繁琐的、具体的管理工作中退出,从宏观上把握高校发展的方向和质量,当好“掌舵者”的角色,同时积极发挥行业协会、公益组织、基金会等社会组织在高校治理中的作用。政府只有使其职能从微观管理转向宏观调控,才能为高校治理中的社会参与提供“权力空间”。

其次,吸收社会力量参与政府关于高校的决策及管理。实现高校治理决策的科学化和民主化,应充分发挥社会各界参与教育决策的作用,听取其对高等教育的建议和意见。1986年,为适应教育事业发展与改革的需要,经国务院批准,成立了国家教育发展研究中心这一教育宏观决策咨询研究机构,建立了定期举行专家学者咨询活动的机制,为近年来的教育决策发挥了积极作用。政府还应实施激励措施和优惠政策,鼓励、引导和督促教育中介组织等其他形式的社会参与。如在税收及其他政策方面鼓励社会各界、企业资助学校办学,保证他们能够享有高等教育为其培养人才和提供科研成果的权利,等等。

再次,吸收社会力量直接参与高校管理。各高校可尝试建立高等学校理事会或董事会,健全社会支持和监督学校发展的长效机制,如邀请企业家、社会学者和个人等社会各界人士担任委员。委员会的意见和建议可以作为政府管理的重要参考。在这方面,美国公立高等教育的管理或可为我们提供借鉴。美国公立高等教育是由州政府通过州高等教育协调委员会或管理委员会来进行协调和管理的,各委员会成员均有许多社会各界人士。以得克萨斯州高等教育协调委员会为例,该委员会由来自州内各地的18名社会各界成员组成[4]。

3.建立健全社会参与的运行机制

从高校的角度来说,健全的社会参与机制对于自身的建设、发展及其目标的实现都具有很强的战略性意义,可以从以下方面进行尝试:

第一,建立社会参与高校决策的管理机制。当前,在我国建立社会参与高校治理机制有着良好的机遇。从国内看,在社会主义市场经济条件下,出现了企业间的竞争、高校自主办学、学生缴费上学与自主择业等情况;从国际上看,知识经济已浪击全球,新技术革命的挑战,强化了优胜劣汰、以效率为基础的竞争机制[5]。面对这种形势,高校要进一步认识并强化自身的社会功能,树立为社会服务的意识,把建立社会参与治理机制作为深化教育、教学改革的重要内容;努力提高教师的专业能力,不断增强学校的科技实力,积极促进科研成果向现实生产力的转化。同时也要审时度势,不断地吸收社会优秀团队和个人参与到高校内部的决策制定过程,调动校内外各利益相关者的积极性,提高决策的科学、全面、准确性,使高校真正体现社会各个阶层、各个方面的利益。

第二,建立产、学、研一体化机制。社会各界特别是企业界参与高校治理的一个重要途径就是建立产、学、研一体化机制:高校和企业组成联合咨询小组,探讨双方共同关心的问题;企业向高校提供资助、贷款或奖学金,建立教学实践基地,支持高校科研,集中利用资源;联合使用设备,联合设立研究机构,联合开设新专业;高校参与企业的训练活动,帮助企业开设培训课程,训练员工,组织科研力量攻克企业难题等。近年来,许多高校为促进产、学、研合作,加强了与企业、社会的联系,拓展自身发展空间。这种合作,既有助于推动高校自身的长足发展,也有助于高校更好地为区域经济和社会发展服务。

第三,强化保障机制。社会参与高校治理不是静态的,而是动态发展的,是运动中的稳态。要保持两者良性互动,就必须维护各种力量的动态平衡以形成一个整体性的保障机制,营造一个有利于社会参与的大环境。它主要包括以下几个方面:一是建立经费保障机制,保障社会与高校的协商合作有足够的财力支持。二是完善政策法规保障。高校与政府、社会之间权、责、利关系的维持,离不开刚性的法律法规的规范和保障。社会参与纳入法律规定的范畴,既受法律的保护,又受法律的约束和支配,使其更加规范化和制度化,保证社会参与高校治理有序有效地进行。三是建立激励机制。伯顿·克拉克曾指出:“长期生效的激励比短期生效的管束更加行之有效。”[6]这就意味着需要建立高校治理中的社会参与的激励机制。高校教育的成果最终是要通过整个社会的受益来体现,因此高校要不断增强服务职能,满足多方利益相关者的需求,以激励他们强烈的参与欲望。

第四,探索社会督导评价机制。应当看到,在新的形势下,高校治理中现存的诸多问题都反映出高校自我约束制度方面存有不足,同时,政府监督众多高校,其能力也未必能及。因此,除了应当加强学校自律和政府对高校的审计监管外,还必须建立更为广泛的社会监督评价、信息公开制度,鼓励社会中介组织对高校学科、专业、课程等水平和质量进行评估。通过加强社会力量的监督,以弥补单纯的行政主管部门监督所存在的不足,使监督更为充分和有效,从而保证监督结果的客观性和公信力。

4.充分利用现代技术手段

当前,我们所处的社会是一个信息化程度较高的社会,计算机技术、网络技术、多媒体技术、现代通讯技术等信息技术的日益成熟对高等教育的影响日益深入,且具有不可替代性。在社会参与高校治理的过程中,如何利用现代化通讯技术、网络技术,以寻找加强社会力量与高校间联系沟通的新途径是一项需要不断完善的重要举措。我国高校和社会其他部门合作,一直在不断地深入探讨这个问题,如汕头电信研发的“家校通”系统是全国第一个综合电信网“家校通”系统,架构于中国电信先进的网络平台,结合了电话网络、因特网(教育信息网)和综合信息平台等网络优势,整合语音、短信、上网和刷卡等多种手段,为学生、家长和老师提供一种全新的交流方式[7]。因此,高校和社会力量应充分利用现代信息技术和网络平台,实现两者之间的信息开放、资源共享等互动。

[1]郭继东.关于社会参与学校管理的思路与实践对策[J].天津市教科院学报,1999(6):171-172.

[2]林守忠.社会参与高等教育管理探析[J].现代教育从论,2004(4):123-124.

[3]张璋.20世纪80年代以来的全球行政改革:背景、理论、举措与经验[J].新华文摘,2002(11):52-53.

[4]李红桃.美国公立高校董事会制度及启示[J].高等农业教育,2008(7):89-91.

[5]刘承波.中国公立高校治理中的社会参与[J].大学教育科学,2008(5):30-32.

[6][美]伯顿·克拉克.高等教育新论—多学科的研究[M].王承绪,等译.杭州:浙江教育出版社,2001:43.

[7]黄泽华,刘向民.电信助力学生管理汕头开通“家校通”系统[EB/OL].http://ermyd.cnii.com.cn/search/search3.php?totalnum=47&totalpages=2&int GotoPage=2&&timedate=2004-09-07&keywords=&magazineid=8,2004-09-07.

On the Predicament and Countermeasure of Social Participation in the University Governance

WANGJian-hua,ZHONG He-ping
(1.School of Education,Huazhong University of Science and Technology,Wuhan,Hubei 430074,China;2.School of Maxism,Hunan University,Changsha,Hunan 410082,China)

With the development and expansion of Chinese social force,the benefit demand of society as one of the stakeholders involved in university governance is increasing intensely.Due to the traditional ideas current economic conditional,the insufficient participation system and other factors,there appear several predicaments for social organizations to participate in university governance,such as ineffective participation aspiration,weak participation right,uncompleted participation system and insufficient participation dynamics.To strengthen the social participation in university governance,it is necessary to enhance the awareness of social participation,have appropriate government intervention and endorsement,establish and improve the operational mechanism of social participation and make full use of modern technological means.

university governance;social participation;predicament;countermeasure

G640

A

1672-0717(2011)01-0049-04

(责任编辑 黄建新)

2010-12-10

2009年度国家教育部“新世纪优秀人才支持计划”项目“中国大学治理问题研究”(NCET-10-0331)

王建华(1963-),男,湖南南县人,华中科技大学博士研究生,长沙市教育局副局长,主要从事教育行政管理研究。