浅论泰国境内的缅甸难民问题

邵建平

(云南大学国际关系研究院 昆明650091)

浅论泰国境内的缅甸难民问题

邵建平

(云南大学国际关系研究院 昆明650091)

缅甸;难民;泰国;原因;影响;前景

民族问题导致的60多年内战和军人政权统治的弊端使缅甸成为东南亚国家中最大的难民输出国。由于地缘上毗邻缅甸，泰国成为缅甸难民最主要的收容国。然而，缅甸难民问题给泰国造成了巨大的压力，也影响了泰缅两国关系。从解决前景看，泰国境内的缅甸难民问题要得到根本解决，必须依赖缅甸国内政治、经济状况的改善和民族问题的解决。

缅甸60多年的内战，产生了大量的难民，造成了复杂的难民问题。目前，缅甸是东南亚国家中最大的难民输出国。截至2009年12月，缅甸大约有406，700名难民 (包括生活在难民生活状态下的人)生活在国外，在世界上所有难民来源国家中排名第五［1］。缅甸的难民分布广泛，主要散居在东南亚和南亚国家中。其中，缅甸的两个邻国泰国和孟加拉国是世界上最主要的缅甸难民收容国。泰国与缅甸共享2401公里陆地边界线，这为缅甸难民穿越边界到达泰国提供了“便利”。泰国境内的缅甸难民主要是克伦人、克伦尼人、孟人、掸族人、罗兴伽人等少数民族，其中泰缅边境泰国境内的克伦人和克伦尼人最多。2001年，在泰缅边境难民营登记的缅甸难民达到了13.1万人［2］，主要为克伦人和克伦尼人。至2008年4月，泰缅边境难民营的克伦人和克伦尼难民分别达到100，124名和21，259名［3］。目前，居住在泰缅边境泰国境内的缅甸难民达15.46万人［4］。大规模的缅甸难民居留泰国境内给泰国造成了巨大的压力。为了解决泰国境内的缅甸难民问题，国际社会和泰国都作出了巨大的努力。但由于各种因素制约，泰国境内的缅甸难民问题仍然非常严峻。

一 泰国境内缅甸难民问题产生的原因

目前，缅甸已经成为东南亚国家中最大的难民输出国，而泰国成为缅甸难民最主要的收容国。政治原因造成的压力、经济困难给缅甸少数民族形成的巨大“推力”、漫长的泰缅陆地边界线，加之两国对边界地区监管不严提供的机遇是缅甸难民产生并涌入泰国的主要原因。

(一)政治原因

缅甸难民产生的政治原因主要体现在民族问题和相对紧张的国内政治环境两个方面。

一方面，严峻的民族问题导致的内战是缅甸难民产生并逃到泰国的最主要原因。缅甸的民族问题一直是其国内军事冲突的根源之一，缅甸少数民族因为超过全国人口的1/3，一直被认为是国家统一的障碍［5］。独立之初，缅甸的少数民族克伦人、克伦尼人、孟人、掸族人和其他几个少数民族集团就煽动武装叛乱，反抗缅甸中央政府，经久不息的内战使大量少数民族成了无家可归者，不得不逃到边境地区泰国一侧成为难民。

首先，少数民族武装和政府军之间的冲突直接影响了冲突地区少数民族的正常生活，很多家庭在战火中家破人亡，不得不移出缅甸，逃避战祸。克伦少数民族武装和缅甸政府军之间长达30多年的内战就是大量克伦人逃到泰国并成为难民的直接原因。20世纪70年代早期，克伦民族联盟 (KNU)和缅甸政府军经常在旱季发生军事冲突，迫使当地人民迁移到泰缅边境的泰国一侧，到雨季来临，军队撤走后，他们又回到原来的居住地。但是，这种情况在1984年发生了改变。这一年，政府军攻破了克伦少数民族抵抗武装的防线，导致约10，000名克伦族难民逃到泰国的达府 (Tak)。因此，1984年，第一批缅甸难民抵达泰缅边境并建造了临时“营地”。之后，政府军一直占据着这些少数民族地区，雨季来临也没有撤走，逃到泰国的克伦人不能回到原住地，只能继续住在泰国的临时“营地”，成为难民。这些营地后来成了泰缅边境泰国一侧最早的缅甸难民营。1984年至1994年，随着克伦少数民族抵抗武装的节节败退，迁移到泰国的缅甸难民越来越多，大约达到8万人。1994年，由于民主克伦佛教军 (DKBA)与政府军达成和解，克伦民族联盟发生了分裂，继而丧失了设在泰缅边境的军事总部。随着政府军与克伦民族联盟战争的深入，尤其是民主克伦佛教军加入政府军对克伦少数民族抵抗武装的围剿后，后者的败退速度大大加快，继而导致更多的克伦族难民逃到泰国［6］。据泰缅边境事务委员会 (Thailand-Burma Barder Consortium)2006年统计，在过去的几十年，久拖不决的内战导致大约15.4万缅甸难民居住在泰缅边境的9个难民营里面［7］。为了2010年11月大选的顺利进行，缅甸军政府于2009年4月要求所有少数民族地方武装接受整编，而一直没有和军政府达成和平协议的克伦民族联盟拒绝接受整编。为此，2009年6月，缅甸军政府先后数次对克伦民族联盟发动军事打击。军事冲突导致成千上万的村民逃到泰国，成为新的难民［8］。2010年11月8日，政府军和少数民族地方武装再次在泰缅边境小镇妙瓦底 (Myawaddy)发生军事冲突，战争导致数以万计的难民涌入泰国［9］。

其次，除了直接的军事冲突制造了大规模的难民外，为了加强对少数民族地区的控制，切断少数民族平民对反叛武装的支持，从1996年起，缅甸政府开始对少数民族推行大规模的迁村计划，该措施也造成了大规模的难民。自1996年3月开始，缅甸政府军在掸邦中部施行强制搬迁计划，至2002年12月，约66，868名掸族人逃离缅甸进入泰国清迈 (Chiang Mai)北部，成为难民［10］。1996年，大约2500个少数民族居住的村庄被夷为平地，37万克伦人、克伦尼人和掸族人被迫迁移，其中一部分不堪压迫，逃到泰国［11］。而在2002—2004年间，又有约240个村庄被毁弃，约16万人被强制迁徙［12］。在迁村过程中，政府军强迫村民劳役、毁坏房屋田地、干涉少数民族习俗等问题突出，并不断有暴力事件发生。这使得大量少数民族难民越过泰缅边境，驻留在泰国北部的清迈、清莱和夜丰颂 (Mae Hong Son)等府避难，其中仅掸族难民人数就至少有10 万［13］。

此外，2004年，施行相对温和民族政策的钦钮 (Khin Nyunt)被迫下台，缅甸军政府为了加紧对少数民族地方的控制，采取了“四切断政策(Four Cut Policy)”:切断少数民族地方武装地区的食物来源、资金来源、与外界的联系和信息沟通。为了推行该政策，缅甸政府军对被指控与少数民族地方武装叛乱者有联系的平民实行拘留。很多少数民族平民无法继续生存下去，只得越过边境线，到泰国寻找“生机”。根据泰缅边境事务委员会公布的数据，截至2007年底，由其在泰缅边境泰国一侧设立的难民营已收容缅甸难民多达141，608人［14］。

另一方面，缅甸国内比较紧张的政治环境也是缅甸难民问题产生的重要原因。自1962年至2010年，军人政权已经连续49年对缅甸进行集权统治。军队作为国家的统治工具，其本身是一种专制色彩很浓的社会集团，军人政权也就不可避免地具有了专制的特点。缅甸军人政权由于其特殊的社会环境和历史条件，这种特点更为明显。军人政权的集权统治产生了大量的政治难民并逃到泰国。

缅甸的政治难民可以分为两类。第一类是直接受到政治压迫，为了躲避政治迫害而离开缅甸的政治难民，他们主要是1988年9月18日前后受到镇压以及1990年大选后遭到拒绝交权的军人政治迫害的人。1987年10月，缅甸经济裹足不前，政府还制定了一个灾难性的取消国内流通货币的政策，激起了学生的游行示威，游行示威迅速演变为全国范围内要求民主改革的罢工运动。到1988年8月，为了平息人民的抗议运动，政府对抗议人群采取了军事镇压，大约3000多个平民被杀害。尽管政府采取了军事镇压，缅甸人民还是继续要求政治改革，国际社会也对缅甸政府的镇压行为进行了谴责。在国内外的压力下，缅甸政府做出妥协，答应1990年5月举行全国民主选举。由昂山素季(Aung San Sun Kyi)领导的全国民主联盟在大选中获得压倒性的胜利，但是军政府不承认选举结果，拒绝交权，并对要求民主改革的人士进行政治迫害。为了逃避政治迫害，包括学生、当选议员以及部分僧侣在内的很多政治活动积极分子逃到泰国寻求庇护。如1990年12月在泰国成立政府的盛温(Sein Win)就是民盟的当选议员。第二类是间接受到政治压迫而逃到外国的缅甸难民。缅甸军政府除了对国家大事进行集权决策外，还要求人民绝对服从统治，强制人民搬迁和劳动。据2003年的一份调查报告显示，居住在泰国的大约19%的缅甸人都有被迫为军政府义务劳动的经历，居住在达府湄赛地区 (Maesai)的7%的被访者都说曾被军政府逼迫迁移［15］。政府的强制行为使这些人在缅甸失去了基本的生活保障，不得不移居泰国，成为名副其实的难民。

(二)经济困难

军人政权在推行国家经济发展政策方面具有致命的弱点，长期的军人统治导致缅甸经济发展滞后，人民生活贫困。缅甸独立之初，国际社会普遍认为缅甸具有非常好的发展前景，因为它拥有丰富的自然资源和人力资源。然而，在东南亚大多数国家的经济都取得突飞猛进的发展时，缅甸在军人政权建立后的1965—1985年20年间，经济年增长率极其低下。由于军人政府实行相对封闭的政策，1987年缅甸被联合国评为“世界上最不发达的国家之一”［16］。

2000年至2003年，缅甸发生了严重的通货膨胀，物价飞涨，人民的日常生活都得不到保障［17］。此外，政府把一些重大工程项目都集中在仰光(Rangoon)附近的平原地区。2007年缅甸把首都从仰光迁到内比都 (Naypyidaw)后，军政府把大量的GDP花费在军事用度和新都基础设施建设上，导致国家财政赤字长期保持在相当于GDP 5%左右的水平［18］。军政府忽视了对少数民族地区的经济开发，下拨给少数民族地区的经济发展经费很少，造成少数民族地区人民生活水平低下。而缅甸少数民族大多居住在自然条件比较恶劣的地方，经济更加贫困不堪。2008年，缅甸遭受纳尔吉斯风暴和全球经济危机的影响，经济发展更加困难。为了摆脱难以为继的生活，很多缅甸人想方设法逃到泰缅边境地区泰国一侧，哪怕沦为难民也在所不惜。

(三)缅泰两国对边界监管不力

缅甸和泰国两国对边界地区监管不力，也是大量缅甸难民进入泰国的原因。缅甸和泰国的陆地边界线长达2401公里，从北部泰缅老三国交界处一直延伸到南部的马来半岛西海岸。缅泰两国对漫长的边界地区监管不力，为缅甸难民大规模涌入泰国提供了机会。从缅甸方面来看，泰缅边界地区分布着数量众多的少数民族，少数民族地方武装长期控制着这些地区。由于缅甸现代民族国家建构的进程一直难以推进，军政府和少数民族地方武装长达数十年的对峙没有得到彻底解决，少数民族地方武装一直谋求在联邦体制中保持高度的自治权，因此军政府的力量无法到达缅泰边界地区并对之实施有效的监管。在对少数民族地方武装实施军事打击时期，政府军对泰缅边界地区的控制相对严格，但随着政府军的撤出，边界地区又回到了“真空状态”。泰国方面也存在对边界监管不力的情况。缅甸难民问题对泰国中央政府和边界地区地方政府具有不同的意义。从整个国家的利益出发，中央政府认为缅甸难民不仅影响了泰国的国家安全和国家形象，同时也常常会导致泰缅关系“琴瑟不和”;而作为边界地区的地方政府，大量的难民越过边界进入泰国给他们的“经济创收”创造了直接的机会。因此，一些边界地区的地方官员为了“创收”，对想进入泰国的缅甸人进行收费并给其“贴上”难民的标签。如一份缅甸的报纸就曾经刊文指出，“克伦民族联盟和泰国边界地区的地方政府联合‘作弊’，克伦民族联盟要求想进入泰国的缅甸人每天每人交纳50泰铢的费用，泰国地方政府继而从克伦民族联盟那里参与收入的分成。”［19］

二 泰国境内缅甸难民问题的影响

数量众多的缅甸难民生活在泰国，给泰国的国家安全、国内政治、国家形象和泰缅两国关系造成了消极影响。

(一)对泰国国家安全的影响

泰国境内的缅甸难民大部分是由于国内民族问题导致的冲突而逃到泰国的，其中大部分是少数民族地方武装辖区的少数民族。缅甸政府为了彻底消灭少数民族地方武装，多次对之实施军事打击。许多少数民族地方武装在政府军的强大攻势下逃离缅甸，撤退到泰缅边境泰国一侧，有的少数民族地方武装成员就和难民混居在一起。此外，政府军也会怀疑逃到缅甸的难民与少数民族武装叛乱分子有紧密的联系，因此难免对居住在泰国的少数民族难民实施越境打击。1998年之前，这种情况非常普遍。缅甸政府军的行为有时使当地的泰国人也未幸免于难，在战争中丧生。如从1992年3月12日开始，缅军进入泰国夜丰颂府曼地区 (Muang District)打击克扬少数民族反政府武装，导致两国军队发生正面军事冲突，双方人员均有不同程度死伤。1998年3月，民主克伦佛教军多次越界攻击在泰国境内的克伦族难民营，多名泰国村民被打死打伤，两名泰国士兵被抓走［20］。

1998年后，缅甸政府军大规模的跨界军事打击尽管没有再发生，但是政府军与少数民族地方武装在泰缅边境地区的战事经常发生“外溢”，给泰国造成了一定的影响。如2001年，缅甸政府军对南掸邦军发动旱季攻势，战事“外溢”到泰国境内，导致边境地区的泰国居民逃离家园，泰国政府认为缅甸政府军侵略了自己的领土［21］。2002年5月，同样的事情再次发生。2009年，克伦民主佛教军和克伦民族联盟在泰国达府附近的战事使两国边境地区的一个泰国村庄全村疏散。在这种情况下，泰国的传统安全——领土主权受到威胁。此外，生活在泰国境内的很多缅甸难民由于生活走投无路，不得不进行贩毒、卖淫等非法活动，给泰国带来非常大的安全隐患。

(二)对泰国国内政治的影响

从2006年9月19日军队发动军事政变推翻他信 (Thaksin Shinawatra)政权以来，泰国的政治局势一直处于动乱状态，总理更替像“走马灯”似的频繁。在反政府力量反对政府的过程中，泰国境内的缅甸难民问题一直是其抨击政府的有力武器。而且，泰国媒体也刻意炒作缅甸难民对泰国的影响，给政府施加压力。一般情况下，假如一个居住在泰国境内的缅甸难民在泰国犯罪，媒体在报道过程中则会把个别难民的行为扩大为所有缅甸难民的行为，把所有缅甸难民描述成为“麻烦制造者”。媒体的报道被反政府力量利用，抨击政府在处理缅甸难民过程中政策失误，使大规模的缅甸难民涌入泰国，给当地泰国人的健康和生态环境造成威胁，并造成了当地人高失业率、低工资的状况。反政府力量和媒体的言论给政府带来了一定的压力，缅甸难民问题也成为泰国政治生活中重要的议题。

(三)对泰国国家形象的影响

国家形象是国际关系中的重要变量，也是一个国家维护和实现国家利益的重要保障。全球化、民主化的发展严重冲击了国家的认同和合法性，很多国家在处理与西方国家关系时，不得不考量西方国家对自身的认同，借助国家形象维护自己在国际社会的地位。泰国一开始收容大量的缅甸难民，也是在西方国家和国际人权组织的压力下，出于维护自身“人道主义”国家形象的考虑。

源源不断的缅甸难民涌入泰国，对泰国的国家安全、国内政治造成巨大的影响。在此背景下，泰国开始遣返缅甸难民，而泰国的某些政策和做法损害了泰国的国家形象。2008年底，大约1000名罗兴伽难民到泰国避难。据一个西方人权组织透露，泰国军人拒绝他们入境，并且破坏船只引擎，把只装了少量粮食和饮水的难民船拖回大海，任其在海上漂流。部分漂到印尼海岸生还的难民揭露泰国军人虐待他们。接着，诸多西方媒体开始批评泰国政府，认为泰国军队的行为有违人道主义原则，损害了泰国的国家形象，给泰国形成了一定的压力。为了修复缅甸罗兴伽难民问题对自身国际形象的损害，处境尴尬的泰国政府坚称泰国军人没有虐待罗兴伽人，所有移民都受到善待，否认在海上弃置难民，只是扣押和遣送他们回国，船上有食物和水，引擎也没有被破坏。泰国政府同时要求国际社会不要相信媒体的报道，一切等待印尼政府和联合国难民署的调查结果。为了挽回声誉，时任泰国总理阿披实 (Abhisit)承诺查清此事。与此同时，泰国外长和副总理都表示，泰国政府遵照国际人道主义原则对待罗兴伽人［22］。可见，缅甸难民问题给泰国的国家形象造成了损害。

(四)对泰缅两国关系的影响

缅甸政府认为，泰国境内的缅甸难民有三种不同的类型:第一种是真正的难民，他们居住在由少数民族叛乱武装统治的辖区，尽管他们有亲戚或家庭成员属于克伦民族联盟，但是他们自己不支持反政府活动，由于害怕在战争中丧生，只得逃到泰国。第二种是所谓的“政治难民”，他们是克伦民族联盟和其他少数民族叛乱武装的领导、政治活动积极分子。缅甸政府宣称“战败后，他们就逃到泰国寻求‘难民庇护’”，并利用难民营作为据点对缅甸政府军继续实施骚扰和军事打击。第三种是少数民族叛乱武装成员的家人和普通士兵，他们也支持少数民族地方武装的反政府活动。缅甸政府对泰国收留后两种难民非常不满，认为泰国政府是借机干涉缅甸的内政［23］。此外，泰国境内的缅甸民运分子和少数民族叛乱者非常关注缅甸国内政治局势的发展，经常利用泰国比较宽松的政治环境，声讨和孤立军政府，支持国内的民主化运动。缅甸政府难免认为这些活动是得到了泰国政府的允许甚至支持，继而埋怨泰国政府。

从1995年开始，泰缅两国就开始谋求通过双边谈判解决难民问题，缓解该问题对两国关系的影响。然而，事与愿违，泰国境内的缅甸难民问题愈演愈烈，导致缅甸政府经常怀疑泰国处理缅甸难民问题的“决心”和“诚心”，总认为泰国想借难民问题在缅甸少数民族地方武装控制区制造泰缅两国间“缓冲区”的战略一直没有改变［24］。对泰国来说，在处理与缅甸的关系时，居住在泰国的缅甸难民、政治积极分子、武装叛乱者已经是一个明显的“外交负担”［25］。2009年，大批罗兴伽难民继续涌入泰国，加之缅甸军政府对民盟领袖继续实施关押，泰国总理阿披实称:“缅甸仍然是亚洲地图上可怕的荒芜之地。”［26］而缅甸军政府对此做出的回应是:“众所周知，泰国给缅甸的潜逃者、武装叛乱分子和反政府政治集团提供了肥沃的土壤，缅甸国内冲突的最终解决离不开邻国的合作。”［27］因此，难民问题一直是影响泰缅两国关系的重要因素。

三 泰国境内缅甸难民问题的解决前景

一般来说，难民问题的解决方式主要有四种:强制遣返、自愿遣返、就地融合和第三国安置。但是不管哪一种方式都不能彻底解决泰国境内的缅甸难民问题。

(一)强制遣返及其面临的困境

泰国境内缅甸难民的强制遣返是指泰国强制把境内的缅甸难民遣返回缅甸境内。

2000年前，泰国一方面出于人道主义考虑和迫于西方国际非政府组织的压力，另一方面也谋求利用难民问题制约和牵制缅甸，不仅没有强制遣返反而最大限度地收容缅甸难民。2001年，泰国政府明确表示不支持缅甸境内少数民族地方武装的反政府活动。而且随着近年来泰缅关系的不断改善和难民问题消极影响的不断凸显，为了维护国家边境地区的安全，泰国开始强制遣返境内的缅甸难民。如2008年，泰国没有收容来自缅甸的大批罗兴伽难民，而是对其进行了扣押和强制遣返。泰国政府认为，罗兴伽人是非法进入泰国的，他们绝不允许这些人在泰国定居，泰国没有设立难民营的计划，既然船民来自缅甸，就应该被遣回原地。2010年6月24日，泰国外交部长卡席特 (Kasit Piromya)说:“随着今年缅甸大选的举行，我们应该帮助居留在国外的缅甸人回到缅甸，开始他们的新生活。”［28］泰国国家安全委员会也曾表示，只要缅甸在大选后能够维持和平与社会秩序稳定，泰国就会把难民遣送回去。泰国国家安全委员会秘书长他温(Winai)告诉法新社:“我们已经开始讨论遣返缅甸难民的问题，但我们尚未定下时间表。我们认为，局势可能会在选举后改善。”他还指出，“如果缅甸在大选后，国内的和平与秩序得到维持”，他们将把难民遣送回国［29］。

尽管泰国自2001年以来就谋求对境内的缅甸难民进行强制遣返，但是从结果来看，泰国的强制遣返计划一再落空。究其原因，强制遣返建立在难民“非自愿”的基础上，不仅会遭受国际社会尤其是国际人权组织的谴责，还会制造更大的人道主义灾难，同时也会对泰国的国家形象造成损害。因此，强制遣返的方式不能解决泰国境内的缅甸难民问题。

(二)自愿遣返及其面临的困境

自愿遣返，即在自愿的前提下让难民返回自己原来的家园。近年来尽管泰国数次谋求以自愿遣返的方式解决境内的缅甸难民问题，但是由于缅甸国内政治、经济、民族问题一直非常严峻，因此自愿遣返无济于事，泰国境内的缅甸难民几乎没有人“自愿”被遣返，难民人数反而有增无减。由于缅甸民主化趋势仍然不明朗，目前居留在泰国境内的缅甸难民很少愿意“回家”。如克伦人居住的缅甸大部分地区都已经被接受军政府改编为边境安全部队的民主克伦佛教军所控制。他们一直负责监控包括克伦民族联盟在内的少数民族反政府势力。同时，由于常年的交战，民主克伦佛教军与克伦民族联盟积怨很深。因此，大量的克伦族难民因担心“回家”后遭到民主克伦佛教军的侵扰而惧怕返回缅甸。此外，长期的战争导致大量的地雷存在，很多返回缅甸的难民都踩到地雷，并受重伤，这种情况使想回家的难民望而却步。有难民说:“我们可以预料或者看到战争，继而可以逃离而避免受到伤害，但是地雷阵任何地方都可能存在，我们无法避免。”［30］2010年11月7日，缅甸举行了有史以来第二次大选。然而，国际社会普遍认为，此次大选仍然是军人政权控制之下的选举，缅甸的民主化进程仍然缓慢，国内政治状况的大幅度改善希望渺茫，军政府与少数民族地方武装的关系在短期内仍然不会彻底得到解决，双方之间的冲突不能完全避免。因此，居住在泰国境内的缅甸难民在缅甸大选后不可能自愿返回缅甸。欧盟的官员就认为， “缅甸2010年的大选不可能创造有利的条件，立即让泰国境内的克伦人自愿返回缅甸。”［31］

(三)就地融合及其面临的困境

就地融合，指难民在现住地继续长久居住下去。然而，数量如此众多的缅甸难民要在泰国就地融合，面临的困难也非常多。第一，数量巨大的缅甸难民给泰国造成了巨大的压力，给泰国的国家安全、国内政治和国家形象造成了消极影响。从这一点看，泰国本身不愿意看到大量的缅甸难民成为自己的国民。因此，尽管泰国政府对缅甸难民一直采取比较宽容的政策，为其提供庇护。但是，泰国政府也明确表示，越境的缅甸人想要融入当地社会是不可能的［32］。第二，缅甸政府认为居住在泰国境内的缅甸难民有三种，其中两种并不是真正的“难民”。因此，缅甸政府一直怀疑泰国政府想借难民问题干涉缅甸的内政，难民问题继而成为泰缅两国关系中的不利因素。在泰缅两国关系持续升温的大背景下，泰国也不愿意继续让缅甸政府认定的“假难民”就地融合。此外，“就地融合”需要两个国家之间协商并取得一致，而从泰缅对难民问题的认知差异来看，两国也不可能通过协商取得一致，“同意泰国境内的缅甸难民就地融合”。

(四)第三国安置及其面临的困境

第三国安置，主要是难民从居住国到发达国家中安置［33］，是由收容国以外的国家接收无法回国的难民的制度。从2004年开始，联合国难民事务高级专员办事处开始对世界范围内的难民推行“第三国安置”项目，其中美国、加拿大、澳大利亚和几个北欧国家作为“第三国”参与到难民安置项目中。据联合国难民事务高级专员办事处一位官员说，2009年，该项目计划对6000名泰国境内登记在册的难民进行“第三国安置”［34］。据2010年6月的统计数据，2009年一整年，在联合国难民事务高级专员办事处的帮助下，共有24，800名缅甸难民离开了避难国到第三国安置［35］。

目前，美国是“第三国安置”缅甸难民最多的国家。尽管美国在2001年遭遇“9·11”恐怖事件后颁布了《美国爱国法》和《真实身份法案》，规定两类人员不得收留为难民，其一为武装团体成员，其二则是为武装团体提供援助的人员。然而，2006年美国提出“第三国安置方案”，表示愿意接收5－6万名难民到美国定居。2006年8月，美国助理国务卿布雷 (Bree)前往泰国叻丕府(Ratchaburi)了解克伦族难民的情况后，强调在相关法律修改完成之后，美国最快在2007年就可以将部分克伦族难民接到美国居留。2007年，美国小布什政府表示，以后每年计划接收泰国境内20，000名缅甸难民到美国安置［36］。加拿大也是“第三国安置”缅甸难民的重要国家。加拿大在2006年同意接收810名克伦族难民，至2007年初已有712人在其国内各地定居，其中有90人在安河伦敦落户。2007年2月，加拿大联邦公民及移民部长芬利 (Finlev)公开宣布，加拿大将在未来两年内接收泰国难民营的2000名缅甸克伦族难民［37］。

“第三国安置”尽管能够解决泰国境内一部分难民问题，但是总体来说仍然是杯水车薪，困难重重。首先，接收难民的“第三国”要对安置到自己国家的缅甸难民“精挑细选”，达到一定条件的难民才能被安置。这一点从被安置的缅甸难民人数就可见一斑。此外，对于一部分泰国境内的缅甸难民来说，“第三国安置”不是他们的首要选择。因为很多被“第三国安置”的难民认为他们自己的民族文化会在新的国家完全被扼杀，“文化自杀”现象非常普遍。如被安置到美国的部分缅甸克伦族难民就认为:新生代的克伦人已经不会说他们自己的民族语言，丧失民族认同，这对克伦民族文化的传承是毁灭性的［38］。

从以上分析可以看出，泰国境内缅甸难民问题的最终解决仍然要依靠缅甸国内政治、经济形势的明显好转和民族问题的妥善解决，从而对生活在泰国境内的难民形成一定的“拉力”，使其自愿回到缅甸原住地。

【注 释】

［1］The UN Refugee Agency Report，2009 Global Trends:Refugees，Asylum-seekers，Returnees，Internally Displaced and Stateless Persons，15 June 2010，p.8.

［2］Hazel Lang，“The repatriation predicament of Burmese refugees in Thailand:a preliminary analysis”，Australian National University，Working Paper No.46，p.1.

［3］The UN Refugee Agency Report，Myanmar Thailand Border-Refugee Population by Gender，April 2008.

［4］“2010 UNHCR country operations profile－Thailand Working environment”，http://www.unhcr.org/cgi － bin/texis/vtx/page?page=49e489646，7 December 2011．

［5］Awatsaya Panam，Khaing Mar Kyaw Zaw，Therese Caouette，and Sureeporn Punpuing，“Migrant Domestic Workers:From Burma to Thailand”，in Suchada Thaweesit Peter Vail Rosalia Sciortion ed.，Trans-border Issues in the Greater Mekong Sub-region，The Mokong Sub-region Social Research Center，January 2008，p.306.

［6］Burma Policy Briefing Nr 1，Burma in 2010:A CriticalYear in Ethnic Politics，Transnational Institute，June 2010，p.4.

［7］Thailand-Burma Border Consortium，TBBC Programme Report:July to December 2006，p.VI．http://www.tbbc.org/resources/2006－6－mth－rpt－jul－dec.pdf，7 December 2011．

［8］Larry Jagan，“The junta's military attacks against ethnic rebels have left thousands in misery”，Bangkok Post，14 June 2009.

［9］《叛军同政府军驳火引发难民潮 缅甸万人逃往泰国》，《联合早报》2010年11月9日。

［10］Charting the Exodus from Shan State，“Patterns of Shan refugee flow into northern Chiang Mai province of Thailand 1997－2002 ”， Shan Human Rights Foundation， 2003， http://www.shanland.org/shrf/chartingtheexodus.pdf，7 December 2011．

［11］Veronika Martin，“Myanmarese Refugees in Thailand:NoFreedom， NoChoices”，WorldRefugeeSurvey(2004)，转引自Abuse without End:Burmese Refugee Women and Children at Risk of Trafficking，Women's Commission for Refugee Women and Children，January 2006，p．9．http://womensrefugeecommission.org/docs/mm_traff.pdf

［12］Thailand-Burma Border Consortium，“Internal Displacement and Vulnerability:Eastern Burma”，Oct 2004，p.1，http://www.ibiblio.org/obl/docs/TBBC－IDPs2004－full，7 December 2011．

［13］Desmond Ball，Security Developments in the Thailand-Burma Borderlands，University of Sydney Printing Service(Australian Mekong Resource Centre，working paper，No.9)，Oct 2003，p.12，http://www.mekong.es.usyd.edu.au/publications/working_papers/wp9.pdf，7 December 2011．

［14］Thailand-Burma Border Consortium，TBBC Programme Report:July to December 2008，p.95，http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/reliefweb_pdf/node－ 313336.pdf，7 December 2011．

［15］Sandee Pyne，Migration Knowledge:Schooling，Statelessness and Safety at the Thailand-Burma Border，Dissertation submitted to the Faculty of the Graduate School of the University of Maryland，College Park，in partial fulfillment of the requirements for the degree of Doctor of Philosophy，2007，p.92.

［16］Zo T.Hmung，Ethnic Political Crisis in the Union of Burma，A Brown Bag Seminar organized by the Council for Southeast Asia Studies，Yale University，New Haven，Connecticut， USA， http://www.ibiblio.org/obl/docs/ZoHmung －Yale2000.htm，7 December 2011．

［17］Awatsaya Panam，Khaing Mar Kyaw Zaw，Therese Caouette，and Sureeporn Punpuing，op.cit.，p.307.

［18］Economic Intelligence Unit，Myanmar(Burma):Country Report，April 2009，pp.12 －15.

［19］Nga Khin Nyo， “Creators of Refugee”，Kyemon，May 9，2000，转引自Maung Aung Myoe，Neither Friend Nor Foe—Myanmar'Relations With Thailand Since 1988，A View From Yangon，Institute of Defense and Strategic Studies，Nangyang Technological University，p.82.

［20］李晨阳:《1998年的缅甸外交》，《东南亚研究》1999年第4期。

［21］Peter Calvert，Border and Territorial Disputes of the World(4th edition)，John Harper Publishing，UK，2004，p.236.

［22］李晨阳:《被遗忘的民族:罗兴伽人》，《世界知识》2009年第7期。

［23］Maung Aung Myoe，Neither Friend Nor Foe—Myanmar'Relations With Thailand Since 1988，A View From Yangon，Institute of Defense and Strategic Studies，Nangyang Technological University，pp.81－82.

［24］Ibid.，p.148.

［25］Inge Brees， “Burden or Boon:The Impact of Burmese Refugees on Thailand”，The Whitehead Journal of Diplomacy and International Relations，Winter/Spring 2010，p.39.

［26］Ibid..

［27］R.Smith and F.Wade， “Thai-Burma relations under‘unprecedented’strain”，Democratic Voice of Burma，12 June，2009.

［28］“Bangkok Post:Kasit offers EU help in retraining migrants”，http://www.burmanet.org/news/2010/06/25/bangkok－post－kasit－offers－eu－help－in－retraining－migrants－%E2%80%93－thanida－tansubhapol－and－acharaashayagachat/，25 June 2010．

［29］《泰克伦族难民担心 缅大选后被遣送回国》，《联合早报》2010年8月3日。

［30］Caroline Stauffer，“Burmese Refugee Numbers Swell in Thailand”，http://www.irrawaddy.org/article.php?art_id=16284，7 December 2011．

［31］Lawi Weng，“Refugees Unlikely to Return Soon After Election:EU”，The Irrawaddy，http://www.irrawaddy.org/article.php?art_id=18952，12 July 2010．

［32］Eric Schwartz， “Visit with Burmese Refugees on the Thai-Burma Border”，http://www.state.gov/g/prm/rls/news/143704.htm，25 June 2010．

［33］肖宪:《阿富汗的难民问题》，《西亚非洲》2002年第2期。

［34］Caroline Stauffer，op.cit..

［35］The UN Refugee Agency Report，2009 Global Trends:Refugees，Asylum-seekers，Returnees，Internally Displaced and Stateless Persons，15 June 2010，p.12.

［36］Aunt Ho，“The U.S.admitting Karen refugees from Thailand is‘cultural suicide’”，http://www.thecommentfactory.com/the－us－admitting－karen－refugees－from－thailand－is－cultural－suicide－50/，29 September，2008.

［37］“Canada to welcome 2，000 more Karen refugees”，Citizenship and Immigration Canada，http://www.cic.gc.ca/english/department/media/releases/2007/2007－02－09．asp，9 February 2007．

［38］Aunt Ho，op.cit.

Shallowly Discusses on Myanmar Refugee Issue in Thailand

Shao Jianping
(Academy of International Studies，Yunnan University，Kunming 650091，China)

Myanmar;Refugee;Thailand;Causes;Impact;Prospect

The more than 60 years civil war caused by ethnic issues and the defects of military regime make Myanmar the largest refugee source country in Southeast Asia．Due to geographical proximity，Thailand becomes the largest host country of Myanmar refugees．However，the refugee issue has not only caused tremendous pressure on Thailand but also affected the Thai-Myanmar relations．The fundamental solution of Myanmar refugee issue relies on the improvement of Myanmar's domestic political and economic situation and the solution of its ethnic issues．

D833.732

A

1008－6099(2011)06－0035－07

2011－04－13

邵建平，云南大学国际关系研究院国际关系专业2010级博士生。

【责任编辑:吴宏娟】