美国进步主义时代政府改革论析

王 玮 苏云婷

（1.东北财经大学，大连 116025；2.大连交通大学，辽宁 116081）

1978以来，我国先后进行过多次大规模的政府改革，改革的力度、广度和深度也在不断加大。尽管如此，政府改革的相对滞后仍是制约中国经济社会发展的体制性障碍之一，政府改革的实际进展仍不容乐观，甚至在某些领域还举步维艰。如何才能有效推进政府功能、结构及运作机制的改革，构建适应社会主义市场经济与和谐社会所需要的政府形态？就像政府改革问题本身的复杂性一样，审视、思考和解决这一问题的思路当然也是多维度的。

一、进步观念的历史回溯与美国进步主义的时代特征

作为一种观念与历史、现实相互交叉的概念，“进步”观念和哲学、宗教、历史、政治等诸多问题千丝万缕地交织在一起。在不同的历史语境和意识形态背景下，它的内涵可能会迥然不同，从而增加寻求进步的统一内涵的难度。然而，这些困难不仅没有妨碍对进步观念性质的探讨，反而进一步凸显出对其继续研究的必要性。在美国，十九世纪后期到二十世纪初期那个特殊的历史年代，之所以被冠以“进步”、“进步主义”之名，显然有其特定的精神内涵和时代特征。

早在希腊和罗马时代，人类就萌生了进步的观念，它的本意是自然或人类所固有的一种本质或倾向，即过去、现在乃至未来的循序发展过程，后面的阶段总要优于前面。这一过程是对人类社会真正目的的接近，从而不断“揭示出人类诞生之处在愚昧、悲惨和恐惧之中，尔后在科学和艺术方面，在了解自身方面，广而言之是在知识方面缓慢而不断地提高到更高的层次。”亚里士多德就把城邦的成长视为接近自然的、良善的过程。也就是说，城邦比家庭、村坊等社会组织形式更好，更接近人类和政治的本质。到中世纪，基督教神学家通过对时间观念的神学阐释，在进步观念中添加进必然性的内涵。

在牛顿时空观念和笛卡尔二元论哲学的基础上，进步观念获得了近代意义，并在启蒙运动中发展日趋成熟。这种近代意义主要表现在三个层面：一是科学认识论意义上的进步观念。进步成为一个操作性的语汇，强调通过技术上的进展、认识和探索世界能力的提高，从而促使人类的生活不断臻于完善，“它现在被赋予了一种新近获得的对于无限性的意识，并且随着物质成就的不断取得而大大强化了。”二是社会历史观意义上的进步观念。孔多塞、达尔文、康德、黑格尔等思想家以近代以来社会、经济、政治发展的基本现实为基础，赋予了进步观念以社会历史意义。在这个意义上，“进步就是所有国家的人民都可列入向上秩序之中的历史，就是人类进步相互冲突的历史，最终也是全部的发展概况的因果必然性的历史”。三是政治生活意义上的进步观念。在社会历史观意义上，进步意味着人类历史的线性发展，而人类历史的线性发展，又意味历史就是趋向无限好的终极目的的过程。作为进步观的一个政治后果，“历史”等同于启蒙的进步和理性，从而也成为政治合法性的一种来源。为此，美国历史学家约翰·斯坦利认为，“进步观念既是一种历史发展的规则，一种历史哲学，作为其结果又是一种政治哲学。它将对历史的一种描述性分析与一种认识这种发展是正确与良善的哲学立场结合起来，而且像我们将要看到的，这种立场被用于政治目的。”

如果说科学、理性、进步等启蒙观念在英、法、德等欧洲国家激起的思想火焰更为炽热的话，那么，美国这个后起的新大陆则为它们提供了天然的实验基地。无论是洛克的自由思想、孟德斯鸠的三权分立观念，还是潘恩的革命常识宣传、百科全书学派等启蒙哲学，在美国都得到了比它们的原产地更加热烈的欢迎和实践。美国的建国和发展史表明，“由于将近200年的扩张、持续的西进以及几乎清一色的自由理性主义政治思想传统，进步观念对美国人具有特别的魔力。很少有政治家不去涉及我们所取得的巨大‘进步’，也绝少有哪个州的演讲或会议基调不去谈论将进步作为美国人生活的极大目的之一。事实上，美国可以说是少数这样的西方工业化国家之一——它们的公民仍然热诚相信人类理性的运用可以增进人类福祉，或者每个新的发现都会有益于大众”。到十九世纪末二十世纪初，在这片理性建构和进步观念更加深入人心的国土上，最终爆发了史称“进步主义”的改革运动。

作为一种“主义”的社会运动而言，进步主义所体现出来的精神内涵和时代特征主要包括如下内容。

首先，进步主义被理解为一套面对工业主义（或工业制度）的批判或改良态度。毫无疑问，对公司的种种犯行发泄怒火以及对工业时代冷漠的逐利行为深恶痛绝，是进步主义追求加强十九世纪末二十世纪初改革进程的最初动力。但与此同时，进步主义自身也的确存在强有力的矛盾或反讽：改革从民众对工业主义种种压迫、剥削的愤怒中获得支持，却同样也支持那些适应甚至纵容工业主义的人们。到十九世纪、二十世纪之交，大多数的美国人都日渐接受了大型工业、商业和金融企业以及薪酬和工厂管理体制。进步主义的改革，并非要求取消或废除现代经济制度，而是谋求在工业化时代改善和提升生活状况，要求工业主义承担某种程度的社会责任。

其次，进步主义体现着改革者对追求社会进步的信念和决心。他们相信，人类通过有意识地行动来改善生存环境和状况能力。这些十九世纪末期的改革者对当时的社会状况忧心忡忡：除非采取这些重大的改革举措，否则一切都将更加糟糕。他们坚信，改革会保护人们免受工业主义的伤害，使社会状况更加符合人性的要求。对于进步主义时代的改革者而言，实现这些目标意味着，必须正视赫伯特·斯宾塞并驳倒它的绝对“真理”，人类对环境的适应与演化进程并不相悖，而是自然变迁的组成部分。进步主义的知识分子以及他们的追随者们写就了大量的普及读物来谴责自由放任，并宣传积极国家的观念。

再次，进步主义强调来自公共权威诸如政府的干预是推进社会进步的必然要求。改善人们的生存环境首先意味着干预经济和社会事务，以控制自然的力量，强加于它们某种程度的秩序。在那个时代的改革中，这是显而易见的，从商业监管到禁酒法令。干预主义可能是私人的，也可能是公共的。如果可能的话，大多数进步主义者会倾向通过致力于经济和社会变革的志愿组织，来非强制性地采取行动。然而，随着时间的推移，大部分进步主义的改革只有通过立法或公共控制的途径才能实现，这一趋势越来越明显，进步主义要求公共权威诸如政府对那些原本资源组织开始从事的事务承担干预责任。这些不仅要求政府功能的调整和扩张，还意味着政府结构的优化和重组，意味着包括文官录用、科学管理、资源汲取与开支在内的整个政府系统的改革。换言之，进步主义最终成为一种借助于政府的力量来纠正传统工业主义发展的种种弊病，来推进社会更加文明和进步的改革运动。在这个改革运动中，政府通过自身结构、功能的改造和重塑，成为使改革得以成功的关键力量。

二、美国进步时代政府改革为当代中国提供的独特视角

对于当今世界而言，不了解中国，就无法谈论世界问题。对于当代中国而言，只有深刻了解世界，才能够更好地继续前行。中国未来的改革和发展不仅需要深刻、清醒地认识自身面临的经济社会问题，还需要通过比较视野去观察、分析和研究国外改革和发展的经验、教训。比较的目的并不在于对观察和研究的对象妄加评判，更非用于意识形态的批判或否定，而是希望更充分地理解其他国家或地区社会变革的一般特征和规律，以更深刻地理解中国发生的变化以及未来发展所面临的形势和问题。美国历史学家理查德·布朗指出，中国的现代发展“之所以举世无双，是因为没有其他文化、没有别的政治制度、没有其他民族与其相似；也因为中国现代化所处的历史时期与众不同。中国的现代化必将区别于任何其他国家的现代化，这一点为历史学家所深信不疑……同时，中国告别传统向现代社会经济和政治秩序转变，也必然会显示出与世界其他地区（如：欧洲、非洲、南北美洲和其他亚洲国家）现代化经历相似之处。”有着现代化经历的国家或地区的历史过程总会给那些在现代化进程中的国家或地区一定程度的“似曾相识”之感，后者总可以希望从前者的经历和过程中获得有益经验或珍贵教训。

作为解决社会需求的主要载体，政府总要不断地调整自身的结构和功能，以适应变革时代社会需求的复杂性、动态性和多样性。因此，“对于政府部门来说，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。”大概而论，相同或类似的历史经历、发展阶段和变革诉求，总会孕育出相同或类似的社会需求以及改革愿望，也会推动政府改革朝着相同或类似的方向发展。亚里士多德曾说，“事物发展到后一阶段是就比前一阶段更充分地表现出其真正的‘本质’是什么。”显然，从现代化国家或地区政府改革经历中总结经验和教训，对于当代中国的政府改革问题具有重要的现实意义。需要强调的是，并不是所有的改革都能够取得成功，也不是所有的经验都能够借取和应用。美国公共行政学家罗伯特·达尔就曾指出，“对某一民族国家环境中的公共行政管理的作用做出的概括，不能普遍化并运用于不同环境中的公共行政管理。一种原则有可能适用于不同的框架，但是，原则的适用性只有在对那种特殊框架进行研究之后才能确定。”这意味着，从现代化国家或地区汲取政府改革的经验和教训，同样需要选择和甄别。选择和甄别必须坚持两个基本原则：一是可比性，即选择的对象需要具备相同或类似的历史经历、发展阶段、社会需求和变革诉求，对其政府改革一般特征、规律和方向的总结和归纳能够为当代中国政府改革提供参照；二是针对性，即选择的目的在于为当代中国政府改革的现实问题提供解决思路，对其政府改革的进行比较研究不是把一个国家的改革经验简单地予以普遍化，然后应用到其他国家或地区，而是关注其改革的发生逻辑、可能性和约束条件，以及有针对性地汲取其提供的现实启示。

美国进步主义时代的政府改革就是这样可供选择的研究对象。首先，进步主义时代是美国现代化、工业化、城市化的重要时期，经济增长突飞猛进，社会结构急剧变迁，行政效率低下，官场腐败猖獗，国家建设和持续发展危机重重。无论在历史阶段、发展背景还是社会问题和改革需求等方面，都与当前中国政府改革的背景、现实和问题具有强烈的可比性。其次，进步主义时代的美国政府改革是一个成功的历史案例，即通过政府改革成功地解决了国家建设和持续发展面临的严峻、深刻的问题，为美国政府转型乃至整个国家20世纪的发展奠定了坚实的制度基础。美国历史学家赫伯特·D·克罗利指出，“美国进步时代的改革就是这样一段历史：面对着巨变后的经济和社会结构形成的各种挑战，进步时代的改革从根本上改变了美国的国家治理结构，进而改变了美国社会，从而相对成功地应对了社会、经济变迁所构成的挑战。”总结改革的成功经验，汲取改革的失败教训，二者虽然同样都有价值，但前者明显具有正向的意义。

在最宽泛的意义上，进步主义时代美国政府的改革是长期经济社会发展的产物，尤其是工业化、城市化和移民运动伴随着的经济社会发展。群体利益的纠结，城市人口激增和集聚，多元文化的冲突，社会对抗的激烈和频繁，共同呼唤采取公共权威行动，以缓解社会矛盾和冲突，并提供更多体面生活所需的公共服务设施。所有这一切，都集中地反映在政府结构和功能的改革诉求上。为解决这些严重的社会问题和应对强烈的改革诉求，美国政府在进步主义时代经历了根本性的转变。对于这种转变，罗伯特H.维贝精确地将之描述为“政府大规模且持续地卷入社会事务之中”。从政府体制到政策内容，无不反映着这种深刻的变化。在十九世纪，政府一般关注于独具特征的群体和地区事务，经济政策广泛地包括资源配置以及推动企业、产业发展的特许权，而较少注意这会加重获取收益的成本，以及补偿那些由政府决策有利于一部分人而使得另一部分利益受损的人们。虽然商业的特许管制已为人所周知，但实际执行的管制一般很少。到十九世纪末，政府开始明确地考虑利益冲突问题，并承担起通过管制、行政和规划来缓和冲突的责任。政府之前就是发放什么东西，但现在分配决策被管制、调整等更有意义的手段所补充。换句话说，分配和管制政策的混合改变了。在进步主义时代，许多经济政策的重大斗争——例如，对自然资源的保护——其实就是在争论应该如何正确地把两者混合起来。

政府的功能扩展伴随着权力结构的变化。不断扩展的功能并未托付给国会，赋予给新的行政执行部门。在当时，尽管在哪个层面上国会都是主导性的权力机构，但由于执行权力的扩张以及政府创制了大量新的委员会、委托机构等分支机构，国会很快发现他们的权力大大缩减了。20世纪初，政府机构似乎赢得了更多人的信任。正如1910年纽约州州长查尔斯·埃文斯·休斯（Gharles EvansHughes）所说的，“执行机构是从利益和分区的竞争、冲突中作为人民整体的代表脱颖而出的。”由于代表相互抵触的选民利益，立法机构的权力天生就是碎片化，而执行机构似乎有能力把它们统一起来。在进步主义时代，各级政府通过了不计其数的进步改革措施，扩大了执行机构在任命、控制官僚过程以及创制立法等方面的权威。除此以外，传统机构改革方面取得的创新极其重要，一些新的执行机构纷纷建立。这些执行机构、委员会配备了专家，被授予相当独立的调查和执行权力，从立法机构那里获得了旧有的公共职能，也承担着新的责任。这些成立的实体机构首要的——包括那些为其他机构做铺垫的——就是那些委员会，它们被建立起来以监管税率、公共服务设施和交通企业。

在走向积极国家、扩展政府功能的道路上，当时的美国并不孤单。在为应对新的情势而进行政府调整方面，一些欧洲工业化国家的确走在了美国的前面。甚至有些美国学者也认为，19世纪后期的许多时候，美国人都是在观察和照搬欧洲的政策。然而，尽管世界范围内的政府功能都在发生着深刻变化，进步主义时代美国政府改革还是具有其独特特征，诸如对国家权威欲迎还拒的矛盾态度，总统与国会之间的权力此消彼长，以及个人自由与国家权威并行不悖的扩张，等等。这些特征与美国建国后政治制度的设计、政治思想的传统甚至宗教观念都有深刻、复杂的关系，但不容置疑的是，其最根本的原因还是深深地嵌在进步主义时代美国经济社会的转型诉求，以及政府改革过程中各种利益集团、社会精英、社会民众的政治诉求、行动策略的复杂影响和后果当中。

总之，总结和研究美国进步主义时代政府改革的背景、过程、特征，阐明其中的改革发生逻辑以及动力、阻力等各种复杂的约束性条件，对于关注和求解当代中国政府改革难题，可以提供独特的视角和思路。

三、美国进步时代社会科学研究的分科化趋势

每一门社会科学都可能与它所关注的社会现实发生相互联系的兴趣点，但某一社会历史时期内经济社会所发生的深刻变化却从来不存在学科上的边界。从各自不同的知识领域和学科背景出发，历史学家、政治学家、行政学家和经济学家们对美国进步主义时代的政府改革问题进行了广泛关注和深入研究，鸿篇巨制层出不穷。不同学科对美国进步主义时代政府改革研究的介入和深化，不仅反映出政府改革的复杂性以及它所涉及或引发问题的广泛性，而且还导致学术界就此问题研究的学科归属乃至学术观点等方面仍然充满争议或分歧。这些争议或分歧的背后，包括的原因可能是多方面的，诸如理论视角、分析框架、政治立场、价值观念甚至研究者个人的生活经历等。但是，还有一个原因不容忽视，即不同学科在研究领域和方法论上的差异，其实质就是社会科学研究的分科化问题。

英国历史学家汤因比指出，“无论是研究人类世界还是研究非人类的自然界，人们都要受制于自身思想的局限。最主要的局限是，在我们理解现实时，我们的思想不可避免地会歪曲现实……任何现象都有数不胜数的侧面，我们能够把同一现象按照它所显示的各个侧面做出多种分析。因此，任何一种分类方法所能把握的只不过是它所拼凑的一种现象的一个片段。”这里，汤因比所谓“分类方法”的实质，就是社会科学制度化过程中的分科化趋势。华勒斯坦指出，“十九世纪思想史的首要标志就在于知识的学科化和专门化，即创立了以生产新知识、培养知识创造者为宗旨的永久性制度结构。多元学科的创立乃基于这样一个信念：由于现实被合理地分成了不同的知识群，因此系统化研究便要求研究者掌握专门的技能，并借助于这些技能去集中应对多种多样、各自独立的现实领域。”“学科的制度化进程的一个基本方面就是每一个学科都试图对它与其他学科之间的差异进行界定，尤其是要说明它与那些在社会现实研究方面内容最相近的学科之间究竟有何分别。”在这一进程中，在经验科学和理性主义的知识框架内，经济学、历史学、社会学和政治学等作为独立的学科纷纷得以创立并迅速发展，以探寻普遍法则为己任的社会科学家急于为他们各自的学科领域划定范围，并从根本上把这些领域彼此加以区分，无论在研究主题还是在方法论方面，都是如此。“经济学家坚持ceteris paribus（其他条件均同）假设的有效性，以便去研究市场的运行机制；政治学家仅仅关注政府的结构；社会学家则着重研究那个为经济学家和政治学家所忽略的新兴社会领域。”从严格意义上讲，知识的学科化和专门化是十六世纪以来就已成形的知识演进路径，社会科学研究的分科化趋势只不过是这一路径到十九世纪后半期的产物而已。然而，为何十九世纪尤其是其后半期这种知识研究的分科化趋势才出现制度化形态，而不是更早或更晚一些时候？除了知识演进的逻辑、哲学发展的趋势之外，还需要从十九世纪后半期西方国家经济、社会乃至政治领域发生的深刻变化中找寻其中根源。

十九世纪末到二十世纪初的美国，经济、社会、政治乃至文化价值观都在发生着急剧、深刻、广泛的变化。在公共领域，各种矛盾日益激化，群众运动风起云涌，社会要求改革的呼声此起彼伏、日益高涨，早前倡导改革的涓涓细流最终汇聚成声势浩大的改革浪潮，史称“进步主义时代”。无独有偶，这一特殊的历史阶段恰好也是经济学、政治学、社会学、行政学等社会科学诸领域创立或形成的时期，尤其是政治学和行政学，它们甚至就产生于这一时代的美国，许多著名的进步主义者本身就是政治学、行政学的开创者或奠基人。“在公共行政文献中，有相当数量的研究关注进步时代（Gaiden，1984；Chandler，1987.；W.Nelson，1982；Stillman，1991；Ventriss，1987）。这个时期被普遍认为是公共行政作为一个研究领域的开端，著名的进步主义者伍德罗·威尔逊被看作是现代公共行政学的创始人。显而易见，经济社会诸领域发生的急剧、深刻、广泛的变化对于这一时期社会科学研究必定产生着极为重要的影响，政府改革的逻辑、重心和取向，在政治学、行政学以及经济学等社会科学诸学科的研究主题、分析框架以及方法论方面，也一定会留下影响的痕迹。进而，当前有关政府改革问题之所以观点主张各异，价值观念丛生，其中一个重要的原因就在于不同学科背景和知识结构之间的差异、歧见影响所致由此。因此，对进步主义时代美国政府改革问题的研究，不仅有助于理解那一时期经济、社会诸领域所发生的深刻变化，有助于后发国家从已经实现现代化的国家或地区的政府改革逻辑和现实中得到启示，还有助于从源头上来认识社会科学不同学科在研究主题和方法论上的差异及其引发的理论和现实后果，有助于理解和把握当代社会科学诸领域之间的矛盾、冲突和发展趋势。

〔1〕戴维·米勒，韦农·波格丹诺.布莱克维尔政治学百科全书.中国政法大学出版社，1992年版.

〔2〕华勒斯坦等.开放社会科学：重建社会科学报告书.三联书店，1997年版.

〔3〕乔治·索雷尔.进步的幻想·英译者导言.上海人民出版社，2003年版.

〔4〕理查德·布朗.现代化：美国生活的变迁1600-1865.世界知识出版社，2008年版.

〔5〕B·盖伊·彼得斯.政府治理的未来模式.中国人民出版社，2001年版.

〔6〕乔治·萨拜因.政治学说史（上）.商务印书馆，1986年版.

〔7〕彭和平，竹立家.国外公共行政理论精选.中共中央党校出版社，1997年版.

〔8〕赫伯特·D·克罗利.美国生活的希望：政府在实现国家目标中的作用.江苏人民出版社，2006年版.

〔9〕Arthur S.Link，Richard L.McCormick：Progressivism，Harlan Davidson，Inc.Arlington Heights，Illinois 1983.

〔10〕阿德诺·汤因比.历史研究.上海人民出版社，2000年版.

〔11〕盖·B·亚当斯.公共行政研究——对理论和实践的反思.清华大学出版社，2005年版.