财政授权支付下备用金监管现存问题及对策

穆琛元

（淮阳县财政局，河南 466700）

当前，我国很多地方为了顺利推行国库集中支付制度，减少实施中的阻力，工作实践中多采用授权支付为主，直接支付为辅的方式。通常做法是先给预算单位核定一定的备用金定额，由预算单位领取备用金后自行开支。财政授权支付方式有利于预算单位用款，提高支付效率，但在事实上造成了财政授权额度的变现，不利于财政部门对资金支出的全过程监管，也违背了国库集中支付制度改革的初衷。因此，对备用金使用的监督与管理就成了对财政授权支付监管的关键问题。

一、财政授权支付下备用金管理中存在的问题

1.备用金领取数额较大，不利于提高财政资金的使用效益。根据国务院颁发的《现金管理暂行条例》，单位可以库存3-5天日常零星报销所需的现金，现金的结算限额为1000元，超过限额的部分应当用转账支付或财政授权支付。但是从我国县（区）级财政集中支付实施的情况看，多数预算单位为了图方便和受部门利益驱使，在应当采用财政直接支付的情况下，优先选择授权支付。而授权支付时，更是倾向于通过先提取备用金，然后由单位根据资金需求情况采用现金结算的方式。采用这种方式，实质上是将财政授权额度进行变现，从而使预算单位在资金支配上享有了更多的灵活性。个别单位在支付非统发工资、津补贴等方面，一次申领、使用的备用金就高达数万元甚至更多，不仅违反了条例的有关规定，而且在一些预算单位的账面上经常滞留几万元甚至几十万元的财政资金，大大降低了财政资金的使用效益。

2.部门利益驱使预算单位扩大备用金的使用范围。根据我国《财政国库集中支付管理办法》的相关规定：财政授权支付主要适用于人员支出中的非财政统发工资人员支出、其他人员支出等；公用支出中剔除政府采购支出和统发工资原共享中的工会会费后的其他公用支出；对个人和家庭的补助支出中除财政统发工资支出外，其他对个人和家庭的补助支出；专项支出中暂未实行政府采购、暂不能通过财政直接支付的支出款项。实行财政授权支付，意在规范财政资金管理的前提下，使各预算单位发生的零星支出用款更加快捷、便利，充分调动预算单位理财的积极性，科学安排单位基本支出。但是，由于我国国库集中支付制度相关配套措施还不成熟、不完善，对“零星支出”的界定也没有统一量化，预算单位出于部门利益等动机，但凡能采用授权支付的就不采用直接支付，能采用现金结算的开支就不采用银行转账的方式，盲目扩大备用金的使用范围。实际操作中，区（县）以下预算单位支出中的基本支出的大部分，项目支出中一部分均采用了授权支付，有悖于财政的监控重点。

3.坐支现金的现象时有发生。根据《现金管理暂行条例》规定，预算单位取得的现金收入应当及时上缴财政专户。然而，一些有预算外资金收入或罚没收入的单位不按要求将现金收入及时缴存财政专户，而是直接补充备用金，进行日常经费开支，然后再通过财政专户或其它途径来滚动补充使用。坐支现金是一种严重违反财经纪律的行为，在实行国库集中支付制度以后，预算单位在申请资金的过程中，要提供完善的申请材料，并需经过财政部门的严格审核，远不如以前使用资金灵活随意。因此，许多预算单位在收到预算外资金收入时，普遍抱着“有钱先用着”、“走一步算一步”的心理，使得预算单位坐支现金的现象有增无减。

二、加强备用金监管问题的建议

1.逐渐加大财政直接支付的比例，控制备用金的使用条件。在美、英等西方市场经济发达国家，国库管理自动化水平很高，90%的收入和85%的支付都是通过电子化来完成，财政直接支付的比例可达80%以上。即使对零星支出采用授权方式，也多以信用卡支付和支票结算的方式，很少直接使用现金办理支出。但是由于我国的财政、金融体系不完善，国库支付改革还处于初级阶段，预算执行的过程中，预算单位自行调剂资金、项目资金混用以及额度支出与实际用途不一致的现象普遍存在。因此，财政资金应逐渐加大财政直接支付的比例，逐步实现以直接支付为主、授权支付为辅。财政资金支付方式的划分，既要从国库集中支付的重点出发，还要兼顾其操作的可行性。比如，对应当支付给个人的款项，如工资、奖金、津贴、劳保，以及其它个人劳务报酬应当按规定实行财政直接支付或转帐结算，不得使用现金结算，小额办公用品、零星接待费用以及差旅费等支出，应通过大力推广使用公务卡来解决。

2.科学、合理地核定备用金定额，避免经常性大额申领备用金。财政部门在为预算单位核定备用金时，可以分为定额备用金和非定额备用金两种类型分别核定。定额备用金实行限额管理，根据单位当年部门预算中授权支付支出指标和单位日常业务3-5日内零星开支所需要的现金量核定，合理划定申领上限，具体金额视单位业务量大小而定，一年核定一次。非定额备用金根据单位临时急需单独核批。当然，非定额备用金的借款金额必须在单位用款计划授权支付额度内，必须明确资金用途和结报时间。财政部门可以为单位集中办理备用金银行存折，存折登记备案后发给单位使用。对非定额备用金部分开具支付通知从财政零余额账户直接转入单位备用金卡、折。单位备用金银行“借记卡、折”应作为国库单一账户体系组成部分，其所有权属财政部门，使用权归单位。该账户收入方只能接受从财政零余额账户转入的备用金，不能从其他账户转入资金和存入现金；支付方只能提取现金，不能发生转账业务。单位报账员应及时审核、整理已支付备用金的原始凭证，并到支付中心进行报账。定额备用金支出部分，支付中心受理审核后及时予以补充；非定额备用金支出部分，支付中心受理审核后予以核销借款（未用完现金必须于结报日存入财政零余额账户）。非定额备用金使用的结报应当规定一定的核销期限，对无故拖延、积压，支付中心有权拒绝下一次非定额备用金的申请。对备用金区分定额和非定额，作为授权支付管理的一种尝试，应当在实践中不断地完善、发展。

3.严格日常管理，加强对预算单位使用备用金的监管。实行财政授权支付的备用金基本上由单位自行支配，缺乏有效监管，导致单位使用时的随意性很大。根据我国区（县）级以下预算单位备用金的监督管理情况来看，以前开户银行会经常到单位核查现金库存使用情况，随着银行机构的改革和商业银行竞争的激烈，商业银行对单位的违规使用现金的行为往往视而不见，甚至主动迎合、提供方便，而审计、财政部门在对预算单位进行财务检查时，也多以账务检查为主，很少把违规使用备用金的问题作为重点检查内容进行处罚，同时财政、审计、银行、监察等部门缺乏行之有效的配合措施，给个别单位大额使用现金创造了条件。因此，国库集中支付改革以后，财政部门应积极充当资金监管的第一责任人，大力加强对预算单位使用备用金情况的监督检查。第一，由权威部门制定统一的授权支付下的备用金管理制度；第二，对备用金使用情况进行定期检查、不定期抽查，及时纠正问题。第三，对检查发现的问题，依法严肃处理，明确责任人员，对违反规定扩大备用金使用范围、擅自改变备用金用途的，采取控制授权支付、重新核定备用金限额等方式予以处理。