巴西参与式预算经验借鉴及启示

王淑杰 孟金环

（1.中央财经大学，北京 100081；2.内蒙古交通职业技术学院，赤峰 024000）

一、背景情况

自从1985年民主政权重建以来，巴西政治中充斥着传统的人情制度、社会排斥制度以及腐败等，无数的政府、非营利组织、社会运动和政治党派出现了参与预算的理念，以提高政策效果和充实年轻的民主制度。20世纪90年代前期，巴西新宪法颁布后，市场化改革开始推进，包括实行贸易自由化、放松经济规制以及私有化。90年代中期，为维持货币稳定又采取了平衡联邦预算和减少政府支出的种种举措，参与预算便是在这一追求政府民主和高效行政双目标的背景下出现的。纵观世界上推行参与预算的其他地方，如印度班加罗尔、乌干达、美国俄亥俄州戴顿市、我国温岭等也都是在类似的背景下引入参与预算的。

参与预算最早于1989年在巴西的巴托阿雷格市（巴西最南部州的首府）推行，该市有100万人口，收入处于国内富裕水平。1988年工党在市选举中获胜。工党的运动就是基于民主参与和支出优先序的倒置，也就是要改变长久以来将公共资源用于中上阶层的趋势，帮助贫困阶层获得更多的预算资源。工党当时获胜时面临的是财政赤字、行政秩序混乱的政权。在其就职的头两年，工党试行了多种手段来解决财政赤字问题，同时还要让公民直接参与政府行为，倒置了前任政府的财政支出优先序，参与预算就是在这种试行中逐渐产生。当人们意识到参与预算是重要的政府决策途径时，参与人数也越来越多。在参与预算的前两年（1989年和1990年），不到1000名公民参与，到1992年参与人数已经跃升到8000人。1992年工党连任，参与预算也得以发展，参与人数已经到20000人。在最初的1990年，参与预算在巴西的12个城市推行，目前在巴西5560个市镇中有194个使用参与式预算，①数据来源于 Brain Wampler.A guide to participatory budgeting.Participatory budgeting[M].the world bank，2007：p22。到2005年它已经扩展到了世界上的300多个城市。

二、参与式预算的类型

参与式预算主要有两种类型。一种是参与具体的公共项目预算，比如某条街道的铺设；另一种是参与主题性预算，关注宏观政策而不涉及具体的项目，比如增加医疗方面的支出。最初大多数的预算参与类型都是公共项目，随着时间的推移，参与类型逐渐扩大到一般性的社会政策。

（一）公共项目

将公共项目纳入预算参与有如下原因：

1.有助于建立起参与行为和参与效果之间的直接联系。参与者选择某一个项目时，他当然希望政府能够执行。一旦政府成功执行这个项目时，他就会意识到参与的重要性。

2.有助于社区因地制宜地决定它的发展。参与预算有利于分权，而分权有利于社区更好地决定如何发展。在巴西的实践中，很多社区团体最初提出一些小的预算项目，后来逐渐扩大了项目需求。比如，社区联合体最初只提出街道铺设，后来则提出居住工程或者公共医疗中心建设。特别在政府成功实施了参与预算的项目时，代表们开始思考如何获得更大的预算项目。当然，前提是公民比政府更清楚他们的问题并且能够通过预算项目实现他们的需求。

3.有助于参与者更好地了解市政府的权力和责任。参与者了解政府的权力划分有助于他们判断该如何向不同的政府部门提出预算请求。在圣安德雷市，很多参与者最初提出了暴力和警察腐败的问题。但是政府并没有对警察局的管辖权，当参与者们了解这一情况后，他们将焦点转移到市政府有权力和有能力管辖的其他事情上。

（二）主题性项目

设计主题性项目的目的就是要进一步加强公众参与预算的民主程度。主题性项目使得公众从整体上理解和分析城市，而不是关注于具体的社区项目。这个过程是参与预算“公民学校”的一部分，公民可以扩大视野并为推进更大的社会变革做出贡献。

在总结项目性参与预算的经验基础上，阿雷格港市政府于1994年加入了主题性的会议，其目的是处理有关城市整体而不仅是地区性的公共事务和决策，争取更多利益群体的关注和参与，诸如还未加入进来的商业社区和中产阶级。在阿雷格港市，关于交通的参与式预算主题成功地让社区领袖和出租汽车司机走到一起，讨论城市更加广泛的问题。社区领导强烈要求增加公共汽车线路，而出租汽车司机则坚持公共资金使用应该减轻他们的工作压力。这个讨论会为有关利益方提供了公开表达分歧并寻求解决方案的机会。

三、参与式预算的角色和动机

（一）公民个人

参与者绝大部分是中产阶级的下层，小部分来自中产阶级的中层和上层，富裕和贫穷的阶级都没有参与。参与者的性别分布很均匀，而从种族上看大多是白人而且多为中年，平均年龄35岁左右。大多数的参与者是工薪阶层以及退休人员，失业者的参与率极低。

公民参与预算有很多动机。首先，参与预算能够增加他们参与决策的途径，减少人情主义、官僚主义、暗箱操作等行为。其次，他们可以获得信息。通常预算和政策制定过程都被看做“黑箱”，输入和输出都只有政府官员才知道，参与预算让公众了解了关于政府责任和政策的很多信息。第三，参与预算让公众看到了参与的效果。公众会自己挑选公共项目，同时监督项目的执行。例如在贝洛奥里藏特市，所有的技术计划都必须提交给地区会议进行表决。

（二）公民社会组织（CSO）

公民社会组织是以社区为基础的组织以及围绕一些特定议题而成立的非政府组织，如母亲俱乐部或者关注医疗、教育、环境、街头少年、弱势群体利益等社会组织。巴西历来被认为是社会聚合性倾向很小的国家，但从大约20世纪70年代中期开始，在军方统治体制下这种情形逐渐转变，一个有组织的公民社会开始出现。在20世纪90年代圣保罗的志愿组织数目已经超过了2500个。阿雷格港市也是具有结社传统的城市，不论在社区中还是在中产阶级中，都有活跃的非政府组织，1998年它有2200个社区社团。

公民社会组织参与预算会产生间接的作用，因此他们也会积极地参与。首先，分配资源的标准之一就是公众参与的人数。如果公民社会组织动员的人数越多，那么该社区获得的资源也会越多。其次，通过参与预算他们可以获得更广泛的支持者。参与预算让公民社会组织有机会跟潜在的联盟者进行联系，增加了她们建立更广泛的政治和社会联盟的机会。正因如此，很多组织都积极争取联盟，结果导致了组织之间的激烈竞争。第三，社会公民组织参与预算可以影响政策制定。通常，社会公民组织会和政府专家一起来设计发展规划。

（三）地方政府

地方政府推动参与预算有多种动机。首先，培养公众学习能力。巴西的社会改革派认为由于公众尤其是低收入者不了解政治、不具备基本的政治常识和参政议政能力，才限制了巴西的社会变革。其次，提高政府透明度。在伊帕汀加和阿雷格港，所有的参与预算项目都有跟踪代码，公众可以在市政府的电脑查询项目状态并监督资源是否按照既定的要求配置。第三，构建起政治支持的基础。改革型政府通常愿意推动参与预算，因为它需要公众的普遍支持才能实施改革。正是由于政府和公众的配合，传统的立法机构在决策过程中的地位已经不再重要了。最后，对稀缺资源进行公平分配，即通过参与预算的机制使得穷人获得更多的公共资源。

（四）议会

参与式预算与市议会一直处于冲突之中。阿雷格港市曾就此做过专门的决定，即“沿袭参与式结构，并使之免于市议会的控制”。阿雷格港市长公开表态，参与式预算要取代市议会。出现该情形的原因是多年来市长所在的党派并非执政党。上呈市议会的预算包括投资计划合法性极强，以至于议员几乎没有操作空间，这淡化了他们在分配资源过程中的角色。市议会一直以来也在抗议参与式预算，比如累西腓市议会在参与式预算讨论中有固定的议席，但事实上整个2000年都不曾有议员参与过预算讨论。可以说，议会和预算代表间的关系已经渐趋白热化。实际上从公众中选举出来的预算代表和议员一样，同样是代表，只是代表着不同的利益，这导致了参与式预算代表和议员间的紧张关系，参与预算的代表必须为政府作为进行辩护。代表面临的这种压力之大从代表的频繁变动中便可见一斑。

四、参与规则

从巴西的实践来看，市级政府的参与规则有如下方面：

1.市级政府通常要划分为几个区以便于召集会议和分配资源，这样做的好处是可以提高效率、责任性、参与度和分权度。

2.通常由市政府召集会议，一年中可能有若干次，内容涵盖预算和政策制定的不同方面：如沟通信息、提出政策建议、讨论、选择政策、选举代表和监督等。

3.政府通常会用生活质量指数作为分配资源的基础和标准。越是贫困、人口密集，基础设施和公共服务较少的地区，所得到的预算资源会越多，每个市都设计了自己的一套公式来保证预算资源的公平分配。虽然这样有利于提高项目的认可度，但事实上并不能保证穷人们都得到相同水平的预算资源，人数少和边缘化的人们都不会受惠。

4.参与者和政府之间会就资源分配和政策制定问题进行协商。在预算项目较少的前提下，可以使参与者直接参与到预算决策中，加强预算参与的民主程度，但也可能由于参与者们缺乏评价项目的知识和技能而降低决策的效率和效果。

5.优先权巴士（prioritybus）。在最终投票表决前，选举出来的代表们会对所有经过同意的项目进行实地考察。这种考察使得代表们可以更好地了解和评价拟实施项目的社会需求程度。

6.代表进行表决。参与者可以投票或者举手表决，并记录表决结果。但实际上投票决策的过程可能被社区领导操控，因此投票似乎更符合形式上的民主而不是实质上的民主。

7.选举产生市协商会议。每个区选举出两名会议代表来监督参与式预算并作出最终的预算建议。协商会议需要定期与市政府沟通。

8.代表们就年度预算进行最终表决后，市长要把它提交到市议会进行审批，议会还可能就具体的预算项目进行修改。

9.向公众提供关于预算执行情况的年终报告。

10.选举出地区或者社区委员会来监督预算项目的设计和实施。

五、参与预算的作用与局限

（一）参与预算的作用

在巴西，凡是推行五年以上的城市都已经能显示出参与预算的作用。

1.提高了公众学习能力和培养积极公民。从巴西的实践看，开始时参与人数稳步增加，等到第三年时参与人数会猛增。参与人数增加的同时，公众的学习能力也开始提高，这主要是通过公民学校发挥作用的。公民参与的第一阶段就是在每年预算周期的开始举行若干次信息会。这些会议让政府、非营利组织和很多活动家有机会讨论预算、政府职能和权力、税收、公民权利等问题。

2.促进社会公正。参与预算倾向于将资源优先分配给低收入者和贫困地区，按照基于收入、教育、基础设施和社会服务等因素建立的生活质量指数为这种公平分配提供了基础。在1996年至2003年，阿雷格港由参与者决定的公共项目支出共4亿美元，这些开支绝大部分都用于落后地区。贝洛奥里藏特市低收入者也获得了史上最多的预算资源，而且比中高收入者更多。

3.促进行政改革。传统的官僚政治不符合参与预算的要求，参与预算需要的是经过改革的政治。在成功的参与预算中，人们总是努力设计分权型政府。分权有利于政府更有针对性地提供信息，比如在山区居住的人更需要了解防洪和排水方面的信息，生活在城市的人更需要了解基础设施维修的信息。分权第一步就是将市政府的办公机构分权，可能分成地区办事处。办事处为公民和市政府提供直接的联系。会议在地区召开而不是市里，这为公民节约了时间和交通成本。决策不再由少数政治精英们决定而是由当地公众决定。

（二）参与预算的局限

1.对具体项目的关注降低了公共学习的作用。很多参与者对权利、政府的财政责任、泛泛的社会政策学习不太感兴趣，而更愿意了解小型的基础设施项目。而一旦项目通过，公众参与的热情就会降低，甚至还可能会退出参与。在贝洛奥里藏特和贝亭市有一半的参与者仅参加一次，将近75%的公众仅参与过一次或者两次。在公众的参与都是短期性的、目的性的情况下，开展公民学习的效果就不太理想。

2.参与者过于依赖市政府可能导致新的腐败。参与预算中公民有赖于政府提供办公条件，如召集会议，提供信息，联系行政部门和公民，保证所选项目的实施等，市政府的影响因此非常大。如果市政府不愿执行参与预算，那么即使有参与预算的机制，也难以成功。比如在累西腓，市长在分配年度狂欢节资金时采用了参与预算的机制，但他并没有召开公开透明的会议，而是操纵着资金的使用，让所谓“友好”的参与者们受惠，非参与者和“不友好”的公民代表就没有机会获得这些预算资金。这个例子说明参与预算有可能演变成人情主义的新形式。

3.强调碎片化的地区公共需求。很多参与者，包括有经验的政治家、社会活动者，都把精力放在地区事务上，这减少了她们对于区域的、国家的或者是全球事务的关注度。当参与者们努力争取地区政策时，他们面临的主要问题通常与失业、暴力、教育机会缺失等宏观环境相关。在累西腓市很多积极的预算参与者每周花费5-10个小时参与预算。当问到他们在解决什么问题时，他们的回答是“失业”，而失业的解决有赖于整体政治经济环境的改善，但后者已不是他们关心或者超过他们分析能力的问题。

4.参与者的参与能力较低可能导致决策效率低或者效果差。有些参与者长期关注某个方面（例如医疗护理，住房或教育），对其它政策问题的了解程度可能很低。参与预算中最复杂的部分就是参与公民对政策不够了解或者缺乏基本知识。泛泛的政策讨论可能对大多数公众来讲只是一种形式。如果让这些公众进行决策无疑是参与预算的最大弊端。

六、参与预算有效运作的条件

从巴西的经验来看，降低参与预算的局限性，让它发挥积极作用起码需要四个条件：

1.强有力的市政当局的支持。从巴西的经验来看，由市级政府来执行参与式预算最为合适，当然也有在国家和省级层面推行参与式预算的。无论是哪个层级，政府的支持都很重要，因为政府要作出代表公众们的决策，还要建立起参与预算所需的后勤、财政和信息支持，以保证参与预算的执行。

2.公民支持。公民支持是指公众普遍地愿意进行参与预算并且能够进行持久的政策讨论。实践表明，在具有深厚的公民社会基础（比如社会运动和公民社会组织）的市政府，推行参与预算很容易成功。公民参与不但能帮助当局进行决策，同时还能让决策合法化。

3.良好的政治环境。良好的政治环境是指大多数政治集团和组织都倾向于推行参与预算。从巴西的实践看，社会改革派的市政府非常愿意推行参与预算，但是市议会却抵制。实际上，参与预算削弱了传统政治，很多受到利益损害的组织或个人都会抵制它。如果没有良好的政治环境，那么并不成熟的参与预算很容易被扼杀在摇篮中。

4.政府财政自由度较大。市政府拥有选择性资金（discretionaryspending）是非常重要的，因为政府的财政自由度越大，公民对选择公共项目的影响力就越强。如果陷入财政困局的市政府想推行参与预算，其参与的重点就会从具体公共项目的选择转移到更宽泛的政策选择，比如国债、税收以及有限资源的有效利用等。在这种情况下，市政府首先要把大量的时间和精力用于给参与者们解释当前的财政形势。

〔1〕 Simonsen，William&Mark D.Robbins.C itiz en particip ation in resou rce allocation[M].Boulder：Westview Press，2000.

〔2〕 Brain Wampler.A guide to participatory budgeting.Participatory budgeting[M]，the world bank，2007.

〔3〕 陈家刚.参与式预算的理论与实践[J].经济社会体制比较，2007，（2）.

〔4〕 马骏，牛美丽.公民参与[M].中国人民大学出版社，2009.

〔5〕 王淑杰.政府预算的立法监督模式研究[M].中国财政经济出版社，2008.