论美国成年监护制度的发展变革及其对我国的借鉴

彭少慧

(山东大学 法学院，山东 济南 250100)

一、美国成年监护制度历史概况

美国的监护制度可以追溯到殖民地时期，可分为三个阶段：从殖民地时期到19世纪中期，从19世纪中期到20世纪60年代的早期，从20世纪60年代到现在。殖民地时期的美国，期望家庭这个“主要的社会单位”来照顾他们自己的家庭成员，与此同时，辅助性的公共设施机构来照管孤儿和没有亲朋的人。如此一来，长期失业者、精神病人、无家可归的人成为一个临时的“庞大的群体”，在城市与城市之间流动生存。在1700年底，弗吉尼亚州建立起第一家专门针对精神缺陷者的医院即威廉斯堡医院。一直到1824年，威廉斯堡医院一直是唯一的一所这样的机构。1824年，肯塔基州的东部建立起一所精神病人收容所，基于国家父权主义的理念，通过赋予州政府权力去积极作为，来保障精神障碍者的生存和其利益。与现行监护法律相类似，当时要完成认定精神失常的法律程序需要一名医生对精神病患者的诊断证明或者一位太平绅士的证明。

在20世纪，影响精神缺陷者权利的法律的发展主要依赖于以下三个方面：(1)有关精神缺陷者的病因、护理的医学知识和其所需要的治疗；(2)承担照看精神缺陷者责任的国家机构；(3)法律工作者对精神障碍者社会救济工作的重视。到20 世纪中叶就有了针对精神障碍者的两个基本保护程序——精神病人收院程序与监护程序,精神病人收院程序是通过国家的政策权力来保护社会而监护则是通过国家行使亲属权力来保护那些无法保护自己的欠缺行为能力人。[1]

二、20世纪中期以来美国成年监护制度的研究发展与改革

美国自20世纪60年代开始了对成年监护制度的一系列实证研究和调查。大量的研究从人口分析和对精神病院及精神拘禁的精神病人和精神缺陷者的报道开始，从20世纪60年代的精神缺陷者与法律研究到70年代对《统一遗嘱验证法典》第五章的修订所展开的积极讨论和美国律师协会精神障碍者委员会的示范法，再到80年代《统一成年监护与保护程序法》、美国律师协会国家监护研讨会议和90年代的美国参议院特别委员会老龄问题研讨会——监护制度圆桌会议等的这一系列会议和会议所产生的专题论文，为21世纪的成年监护制度注入了新的理念并带来了许多深刻影响。

(一)有限制的监护——监护替代措施

《统一遗嘱验证法典》(UPC)颁布于1969年，是全国统一州法委员会制定的，是对遗嘱检验法律不断审视和研究的结果。1971年，爱达荷州第一个通过了《统一遗嘱验证法典》，直到1995年，其他15个司法辖区紧随爱达荷州之后通过该法典，尽管他们中大部分对UPC第五章做了大量修正或初步修改。《统一遗嘱验证法典》第五章(Article V)第三部分定义了无行为能力人，规定了详细且具体的通知要求。体现在诉讼通知必须送达给被宣告丧失行为能力人本人和其配偶，或者在没有配偶的情况下送达给其成年子女。如果被宣告丧失行为能力人既没有成年子女也没有配偶，通知必须送达给其父母，如果其父母健在的话。UPC第五章规定了监护人的权利和职责是有责任照顾、维持监护并且管理被监护人，但是，监护人不可让第三人为被监护人的行为负责。

在20世纪70年代中期，美国律师协会精神障碍者委员会开始努力促使《统一遗嘱验证法典》第五章的修订，引入“有限制的监护”理念从而避免标准监护诉讼中内含的“过分行为”。 美国律师协会精神障碍者委员会准备并起草的立法建议示范供各州使用作为UPC第五章的替代选择。美国律师协会的示范性法规(ABA示范性法规)着重强调了有限制的监护和其他替代措施，以便更好地服务于需要监护法保护的精神有缺陷的美国公民，增加法律的灵活度，从而加强自治且尽可能地保留个人权利。示范性法规的数个部分的设计旨在使被宣告为无行为能力人或在监护制度之下的被监护人受益。ABA示范性法规在人身监护方面的规定是强有力的，且提供了准确的定义。另外，ABA示范性法规试图改变倾向于主观标准的医学意见，代之提供一种以功能性为基础的标准，根据预备被监护人的最近行为来考察其意见及能力。ABA示范性法规还试图设定一个时间限制对能力的恢复进行司法审查，并提出恰当的治疗和收院治疗服务的要求。ABA示范性法规提出了有限制的监护理念来提供尽可能谨慎的、必要性的干预，从而使降低监护制度下的被监护人生活质量和剥夺被监护人权利行使的现象得到减少。ABA示范性法规同样提出了程序上的正当程序保护，这在之前的大多数监护法中不存在或是空白的。

20世纪70年代以来，美国律师协会精神障碍者委员会一直坚持有限制的监护的必要性，各州对此作出反应，开始修改其成文法，使其包含“有限制的监护”理念。1982年《统一监护与保护程序法》(UGPPA)颁布，UGPPA调整了UPC第五章并使其包含了有关有限制的监护理念的明确术语，并且有限监护理念体现在其他部分，以体现法律内在的统一并符合有限监护理念。根据UGPPA的要求，在作出监护决定之前，要证明除了监护措施之外，没有其他较小限制性替代措施可以利用。在后来的白宫老龄问题会议上，与会学者进一步强调了要使用欠缺行为能力的功能性评价，而非绝对的医学诊断来确定具体情况下预备被监护人在人身和财产事务中是否需要帮助，从而帮助他们尽可能地保持自我决定权，通过法律来促进鼓励使用监护制度的最小限制性方式。

(二)程序性的保障——正当法律程序

1987年在全面的调查以及对2200份遗嘱监护和不动产管理案卷的调查之后，美联社在美国各大城市、社区报纸刊发了其调查结果。美联社报道指出了一系列问题，包括：(1)缺乏足够的资源来充分监督监护人的行为和被监护人的财产、人身状况；(2)对监护人没有或很少有培训；(3)很少或几乎没有意识到监护替代措施；(4)缺乏正当程序。20世纪80年代对于监护程序的关注集中在其缺乏统一的程序上的正当程序和保障条款。

早在1978年，美国律师协会的示范性法规就提出了程序上的正当程序保护，这在之前的大多数监护法中不存在或是空白的，包括建构程序上的正当程序保障条款，来阻止急切的未来继承人所实施的对老年人不正当的强制收容等等。美联社发表了一系列关于监护制度的文章，首要关注的就是程序上的正当法律程序和在监护听证与审判中赋予被告的权利。在此之后，几十个州响应号召，通过修订或重新制定的方式对监护法进行了改革，当监护诉求和无行为能力裁定在法庭上被提出时，最少应提供通知和程序上的正当法律程序。

1988年7月，美国律师协会精神障碍者与老年人法律问题委员会同来自全国各地的38位监护专家参加国家监护研讨会，与会专家除了法律专业人员，还包括医生、老年网络代表、精神卫生专家、政府官员。研讨会的主题是对国家监护“体系”改革的建议。对于程序上的正当法律程序，国家监护研讨会的建议书包括：(1)具体的申请形式；(2)最低正当程序保障条款，通常包括权利告知；(3)聘请律师和参加听证的法定权利。听证权利包括以下方面：(1)被告出席听证会的权利；(2)强制出庭，及直接询问和交叉询问证人；(3)出示证据；(4)清楚的和令人信服的举证责任；(5)被告有权对任何不利法庭决议或判决进行上诉。[2]另一个值得注意的建议为要求对律师进行培训，和对法官非强制性的培训以及对培训和示范课程的具体内容的构建。在20世纪80年代的后半期，许多议案在国会上提出，这些议案要求各州通过立法来保障被宣告为无行为能力人和在监护制度下的被监护人的权利。联邦立法集中在与无行为能力的裁定相关的法律上的正当法律程序，并且提出了监护服务需求相关的考虑，其形式有监护人培训、资格证书、责任和监督。1995年，白宫老龄问题会议上进一步确定了监护程序上的正当法律程序，包括预备被监护人充分的权利告知、律师代理的权利、出席听证、提交证据和以其他方式参与听证的权利。

(三)公共监护制度

在1979至1980年间，一场全国性的研究对公共监护制度进行了评价，以确定公共监护制度在确保老年人的权利、利益和救济方面究竟是起了帮助作用还是阻碍作用。在对6个州进行了集中实地考察之后，研究发现公共监护的被监护人有时几乎得不到人身注意。法院按照惯例授权绝对监护，几乎没有使用部分或有限制的监护。研究发现法院基于职责进行审查，并且发现监护制度最初追求的并不是并非对被监护人的考虑而是达成医疗目的的需要。公共监护研究得出结论，成功的监护至少要基于以下4个基本原则：第一，公共监护必须独立于任何服务提供单位；第二模式是申请无行为能力裁定的公共监护人不得再被允许做监护人；第三，公共监护必须要有足够的人员和财力以使机构收容的被监护人不超过500人，一个服务人员服务的被监护人不超过30人；第四，公共监护制度要有严格的程序。

1993年，在美国退休人员协会和美国律师协会老年人法律问题委员会的支持下，开展了全国范围内公共监护的调查。分析了当时美国公共监护情形并对改革和进一步的研究提出了方向。研究对11个州进行了调查，随着对阿拉巴马州、佐治亚州、爱达荷州、亚拉巴马州和哥伦比亚特区公共监护项目的集中分析，将各州提供的监护服务分成五种模式。[2]第一种模式是“独立的国家公共监护机构”，有7个州采用并财政资助独立的公共监护机构，但是在其他问题比如“场所、资金来源、雇员、指导方针和服务对象”方面有很大不同。第二种模式是“提供社会服务的政府机构”，提供公共监护办公室与先前存在的州或地区社会服务机构一起提供服务。第三种模式是“通过志愿者或合同提供服务的私人部门”，通过州政府与“营利或非营利机构或志愿者协会”订立合同来提供监护服务。第四种模式是“非提供社会服务的政府雇员”，这种模式要求政府雇员成为公共监护人，要么基于其职责或者在缺乏其他监护人时作为最后的救助手段。政府雇员包括“法官、行政司法长官、公共信托，或行政长官”。最后一种模式是给予法院选择权，使用不同其他四种模式或公共监护的方式。在美国，法院是名副其实的监护权力机构，对监护事务介入较多，程序也相当繁琐，法院会对是否有必要为老年无能力处理自己事物的人设置监护召开听证会，在整个监护过程中，监护人的行为处处受到法官的监督和指导，体现了国家公权力对监护的积极干预，在当代监护制度中，公权力介入监护，代表国家处理监护事务，不再将监护作为个人事务符合现代监护趋势。[3]192，194

(四)监护监督

1995年，白宫老龄问题会议提出提供教育与培训努力使监护人、法官、专业人员和一般公众知晓国家监护指导原则和监护的较小限制的选择方案。同时会议还提出，法院设计一个方案对监护人和其作出的财产交易及人身决定进行监督，并确保对此的责任，通过这种方式对监护人进行持续的监督。加利福尼亚州在提供监护监督方面起了带头作用，加州在全州范围内设立监督和审查监护人的体系。1977年的法规确立了法院指定调查员，调查者进行年度审查，且必须给法庭提供证明报告，包括所有的有利害关系的部分和其他根据法庭命令的报告。审查作用的核心在于确定监护人的行为是否为被保护人的最大利益而进行。另外，调查者必须确定并报告被保护人的状况是否需要改变，监护是否需要撤销、限制或终止。差不多在加州监督体系开始施行的20年之后，其他州实际上几乎没有提供监督所必需的资金和人员。大多数州很少或几乎没有对监护人的行为提供监督，复审仅仅对申请或其他指控作出解释和反应。大多数州没有提供主动监督来确定被监护人或被保护人的生活水平是否得到维持，更不用说是否有所提高了。在加州，法庭调查员实际上充当了保护被监护人利益的角色并且依靠公共和私人混合资金来提供资金维持达到监督目的的必要人员的所需。[2]

学者Hurme从1991年开始对监护制度作出研究，她指出，在各州的所有新的成文法规中，除了特拉华州之外，都要求人身监护人和财产监护人的年度会计报告和身体状况报告文件，且做出了详尽规定，但是她同时发现立法中没有规定为监督监护案件情况的调查人员提供充分的资金。调查研究表明：主动型调查方式是一种趋势，其可以确保监护对被监护人是必要的且被监护人利益不会受到损害。Hurme以纽约州和德克萨斯州为例说明政府委任专业人员通过报告进行监督，并且详述了对监护人、法庭评论员和调查员的特殊培训要求。监护监督的解决办法两个方面体现在：(1)非盈利机构和经过培训的志愿者。在全国范围内监护监督可见的成果之一来源于私人非盈利机构。AARP/LCE(美国退休人员协会/老年人法律顾问)在1988年起动了一项方案，培训和监督在各种模式管辖中的志愿者。国家监护监督项目旨在建立与法院的合作基础。经过挑选，为法院人员进行志愿者管理培训，同时伴随对志愿者的培训是可行的。培训包括口头表达和书面材料，并鼓励志愿者通过简单的案例与形式参与法庭。志愿者作为法院调查员、法院审计员、报告调查员来提供服务。该项目的领导者相信这会对法庭处理案卷产生巨大的影响。该项目服务于13个司法辖区，审查了超过11000份案卷，处理了超过7000例审计报告，且走访了超过5000位被监护人。这是依照并实施该项目的实践结果。(2)全国数据库和统一程序。全国州法院中心联合提出建立全国监护数据库的必要性，为州和联邦政府建立的数据库可以提供以经验为依据的资料，通过这些资料，可以谨慎的预测需监护案件的数量。如果被监护人的数量可以预知的话，就可以为必须的人员、培训和实施的花费提供必需的资金。全国性的数据可以提供一致的、统一的表格，以便在全国范围内收集相同种类的事实和案例。

三、我国成年监护制度的完善

随着20世纪中期以来人权保护思想的兴起，国际社会特别关注保护那些自身缺乏保护能力的人，如儿童、残疾人，包括精神发育迟滞者和精神疾病患者。联合国和其他国际组织如世界卫生组织、世界精神病学会、残疾人国际组织等通过了一系列宣言，如《智力迟钝者权利宣言》、《残疾人权利宣言》、《卢克索尔人权宣言》等，这些宣言对于身心障碍者的保护起到了极大的推动作用，西方发达国家尤其注重将新的理念纳入本国监护体系中，在成年监护领域进行了大规模的改革。这些变革也给我国监护制度的完善带来了启示，考察国际组织在20世纪50年代以来的一系列宣言所体现的理念及美国自20世纪60年代以来展开的调查研究所带来的发展变革，我国当作出如下借鉴：

(一)以欠缺行为能力人的需求为中心——有限制的监护及替代措施

随着对身心障碍者保障理念理解的加深，人们开始逐渐意识到，对成年人的监护与照顾不应该以健康人对其提供照顾和监护为中心，而应该以欠缺行为能力人本人的需求为中心。因此应当借鉴美国的规定，引入有限制的监护理念来提供尽可能谨慎的、必要性的干预，同时积极寻求其他较小限制性的监护替代措施。法律充分注意保护被监护人残存的行为能力，维护其自主决定、独立并尽可能地保留他们的个人权利。根据我国《民法通则》及《民法通则》若干意见的规定，认定成年人无行为能力或限制行为能力采取法院宣告制度，且对当事人的做决定权几乎予以全部剥夺。这种宣告制度虽然有利于降低司法成本和保护相对人利益，但却不合理的抽象限缩被宣告人的具体机会，剥夺了其个人的自由地位，全面牺牲被宣告人的行为能力和法律自治生活。[4]因此，引入有限制的监护理念尤为重要，设定监护前需证明监护的建立是对被监护人的生活限制最小的保护措施。

(二)充分保障欠缺行为能力人的权利——正当程序保障措施

只有程序实现了正义，才能够实现实体正义，这是现代监护法从重视实体保护发展到实体保护与程序保护并重的趋势，也是人权保障中程序保障的必然要求。[5]被监护人即使不具备行为能力但是其仍然具有参与法庭各项程序的能力。根据我国的法律规定，被监护人虽然也有有权聘请律师、有权参与听证会、通知义务等等的一系列关于程序性的权利，但在实践中，身心障碍者往往因为被认定“丧失行为能力”而使其程序性的权利根本无从得到保障。因此要保障其正当程序的实现，首要关注的就是要实现在诉讼与审判中赋予被告的权利。因此，我国可以借鉴美国的经验，对监护人进行相关的培训，同时对律师和法官进行培训，甚至可以仿照美国成功的先例设计培训及示范的课程，以求从思想上注重保护程序性的正当程序权利。

(三)国家公权力对欠缺行为能力人的保护——公共监护机构的建立

根据我国《民法通则》第17条的规定：精神病人的工作单位以及住所地的村民委员会、居民委员会等可以担任监护人。由此可见，上述机关是我国意义上的“公共监护机构”。然而，现实生活中精神障碍者往往没有工作单位，其村委会或居委会也都视其为负担且无力承担监护责任，因此在城市的街头经常可见衣衫褴褛的流浪精神障碍者。因此上述单位不宜再作为监护机构。根据我国实情，如上文所述的美国公共监护机构的模式中，通过政府与“营利或非营利机构或志愿者协会”订立合同的监护机构模式或者政府雇员式的公共监护形式等都与我国现实国情不符。我国宜采用或借鉴“提供社会服务的政府机构”模式来建立我国本土的公共监护模式。结合国情，应把公共监护机构定位于社会福利机关，如福利院，其本就承担着一定的监护职责。或者可以选择 “独立的国家公共监护机构” 的这种模式，建立一个如下机制：即由政府负担一定比例的拨款，由地方和基层各负担一定比例的资金，设立专职的监护机构，显然更为妥当。[3]202

(四)对欠缺行为能力人监护的监督——监护监督人的设立

根据我国相关法律的规定，在有些情况下，精神病人的所在单位或者住所地的村民委员会、居民委员会既是监护权力机关又是监护人，而我国的监护监督人则是一个空白，没有相关的法律规定。面对经常见诸报端的监护人侵害被监护人的人身、财产利益的报道，我国未来通过立法完善监护监督人制度已经迫在眉睫。美国通过立法要求人身监护人和财产监护人的年度会计报告和身体状况报告文件，以这种方式来确保对被监护人来说监护是必要的且被监护人利益不会受到损害。在我国有学者指出，监督人任何人皆有资格担任，不必专设监督机关。[3]214笔者深以为然。法院可以依照职权或依照申请来选择监护监督人，并参照先进国家的做法，对申请或依职权选定的监护监督人进行包括口头表达和书面材料、简单案例的方式进行培训，使其更好地完成监护监督工作。

[参考文献]

[1]孙海涛.美国成年监护制度的改革及启示[J].唯实,2009(4).

[2]A.Frank John.Guardianship folly Stetson Law Review Vol.27,1997(1).

[3]李霞.民法典成年保护制度[M].济南：山东大学出版社，2007.

[4]焦少林.欠缺行为能力成年人保护制度的观念更新与重构[J].政法论坛，2005(3).

[5]孙海涛，赵国栋.我国成年监护制度改革之策略[J].大庆师范学院学报，2009(4).