地方政府融资平台可持续发展的政策建议

包丽萍

（东北财经大学，大连 116025）

一、地方政府融资平台发展现状

我国地方政府融资平台产生于20世纪80年代，2008年国务院为了应对金融危机对我国经济的影响，出台了4万亿元的经济刺激计划，实施积极的财政政策与适度宽松的货币政策。2009年3月，人民银行和银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出了“支持有条件的地方政府组建融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。该指导意见的出台，为地方政府融资平台的设立提供了政策依据，被地方政府和商业银行视为对地方政府融资平台的支持和鼓励，地方政府融资平台数量急剧增加。

根据中华人民共和国审计署审计结果公告2011年第35号《全国地方政府性债务审计结果》，至2010年底，从融资平台数量来看，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中：省级165家、市级1648家、县级4763家；有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上；省、市、县融资平台占比数量分别为2.51%、25.06%和72.43%。

从融资平台债务来看，2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%，其中：政府负有偿还责任的债务31375.29亿元、政府负有担保责任的债务8143.71亿元、其他相关债务10191.68亿元，分别占 63.12%、16.38%、20.50%；从层级看，省级8826.67亿元、市级26845.75亿元、县级14038.26亿元，分别占17.76%、54%和28.24%；从债务偿还看，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.2%，有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。

从融资平台公司的经营范围看，以政府建设项目融资功能为主的3234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的1173家，还进行其他经营活动的2169家。

总体看，地方政府融资平台呈现以下特点：一是东部地区平台个数较多，中部、西部地区县级平台占比较高。东部地区地方政府融资平台个数占全部地方政府融资平台总数的比重接近50%。中部地区的湖南、江西两省县级平台占比均超过70%，西部地区的四川、云南两省的县级平台占比近80%。二是平台贷款增速稳步回落，公益性项目贷款平稳收缩。2010年末多个省市地方政府融资平台贷款增速回落明显，由50%以上降至20%以下。三是贷款方式以抵、质押为主，5年期以上贷款占比超过50%。四是贷款主要投向公路与市政基础设施，土地储备贷款集中情况有所缓解。五是平台贷款在人民币各项贷款中占比不超过30%，国有商业银行和政策性银行成为贷款的供给主力。

二、地方政府融资平台存在的问题

1.责任主体模糊，法人治理结构不健全。作为自主经营、自负盈亏的法人实体，融资平台本应具有完善的法人治理结构，但在目前，部分公司法人治理结构不完善，内部管理级次多、链条长。在通常情况下，地方政府融资平台作为地方政府控制的国有独资公司或国有控股公司，人事管理和业务管理由地方政府相关部门实际控制，国资委管理资产，政府管理人员任免，财政管理资金，发改委管理项目，责任主体模糊，发生问题往往互相扯皮，责任追究难度很大。

2.融资方式单一，融资渠道狭窄。从融资渠道来看，我国地方政府融资平台对外融资多以银行中长期商业贷款为主，利用资本市场直接融资比例很低，从而造成资金来源单一、融资结构不合理、抗风险能力差等问题。一是银行融资规模受国家宏观调控政策的影响较大，资金来源很不稳定；二是中长期贷款比例太高，加大了银行贷款结构的不平衡，加剧了商业银行的流动性风险和信用风险；三是如果地方政府通过多个平台公司向多家银行贷款，就会形成多头举债现象，从而造成银行风险剧增，严重时可能影响金融安全和稳定。

3.信息不对称，信息透明度差。银行和融资平台信息不对称，地方政府融资平台贷款总体信息只有政府掌握，银行只是针对具体融资平台法人或项目放贷，很难了解辖区内融资平台总体融资情况和债务偿还安排。由于信息不对称以及多家银行对政府项目授信的激烈竞争，一个政府又有多个融资平台的情况下，形成“多头融资、多头授信”的格局，一家银行难以确定是否存在多头举债，难以把握地方政府总体负债和财政担保承诺情况，对项目进行有效监控非常困难，很多融资平台将所承贷的资金划转至财政专户或关联企业，银行难以监测资金流向，控制对政府融资平台的授信额度实质意义不大。

4.债务规模大，结构不合理。2010年底融资平台公司政府性债务余额占地方政府性债务余额的46.38%。从融资方式看，地方政府融资平台的融资方式包括银行贷款、企业债券、中期票据和政府特定项目信托理财产品等，其中，银行贷款是平台公司最主要的融资方式，占筹资总额的80%左右。2009年末，融资平台的贷款余额约为7.38万亿元，占全部人民币贷款余额的18.5%，到2010年11月，融资平台的贷款余额为9.09万亿元，占全部人民币贷款余额的19.16%，其中风险最大的县级融资平台贷款5.58万亿元，占融资资金的61.4%。从贷款期限看，由于地方政府官员实行任期制，因此，一些地方政府官员在扩大融资数量的同时，尽可能延长融资偿还的期限，把偿还贷款的压力转给后几届政府。根据中金公司研究报告，86.3%的融资平台贷款期限在3年以上。

5.资本金到位率低，盈利能力较弱。部分地方政府融资平台存在资本金不到位、不足额到位、抽逃注册资本等现象，甚至有的地方政府通过采用各种变通手段向融资平台注入不实资产。根据审计结果公告，在6576家融资平台公司中，审计发现有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，占15.71%，涉及金额2441.5亿元；由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，盈利能力较弱，有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。

6.资产负债率高，风险较大。如重庆建工集团，最近三年资产负债率均在90%左右；上海浦东路桥公司，最近三年资产负债率均在70%左右，财政风险极大。

三、地方政府融资平台可持续发展的建议

地方政府融资平台对于弥补地方基础设施建设资金缺口，有效扩大内需，促进地方经济平稳较快发展发挥了重要作用。但是，我们也必须正视融资平台存在的问题，从规范融资平台的运营、加快财政体制改革、加强监督管理等方面建立起融资约束机制，系统防范和化解潜在的风险，保证地方政府融资平台健康可持续发展。

（一）规范地方政府融资平台，拓宽地方政府融资渠道

1.明确地方政府对融资平台的责任。地方融资平台虽然名义上是企业，但实际上是为地方政府筹集发展所需要的资金，是政府职能的一部分，因此不能只负有限责任，应将地方政府作为地方融资平台所负债务的最终责任人。因此，我国应尽快出台相关法律法规，明确地方政府对融资平台的责任：一是明确规定地方政府是融资平台债务的最终责任人，地方融资平台的所有举债行为均应经过地方政府的批准和当地人大的认可。二是明确要求地方政府对所属融资平台进行梳理，分清公益性还是非公益性，区别看待，公益性融资平台由政府继续管理，将非公益性的融资平台推向市场。三是明确地方政府的信息公开义务。地方政府要对本地债务总额进行控制，把分散在各个融资平台的融资活动纳入政府资产负债的总体框架之中，纳入预算管理，并定期向本级人大汇报，向全社会公布，接受社会监督。

2.健全融资平台的法人治理结构。按照“分类管理、区别对待”的原则，整合并规范融资平台公司。按《公司法》要求通过兼并重组、关闭改制、充实公司资本金、引进民间投资等方式，促进融资平台公司法人治理结构完善。建立和完善适应现代企业制度要求的选人用人机制，公开向社会招聘管理人员，政府官员不再负责融资平台企业的具体经营管理。同时，推进管理层的职业化。只有管理层的职业化，才能提高融资平台的法人治理水平。首先，对融资平台企业的管理人员取消事业身份，转为企业化管理。其次，对现有平台的高管人员进行职业培训，尽快提高高级管理人员素质，加速职业化改造，以提高融资平台的经营水平和运营效率。

3.科学定位融资平台的投资领域。根据各地经济发展的实际情况，对不同融资平台进行准确定位，进行合理的功能界定。对只承担融资任务且主要依靠财政资金偿还债务的融资平台公司，由地方政府妥善处理后限期退出；承担非公益公用项目融资任务的，推向市场；承担公益公用事业融资任务且有稳定收入来源、主要依靠自身收益偿还债务的，由地方政府加强管理。这样使地方政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域，如基础设施建设、医疗卫生、教育等公益公用事业领域，实现地方政府投资管理科学化、精细化。

4.加强银行对融资平台的风险评估。金融机构应在取得本地政府债务有关信息的前提下，根据本地政府的债务总体承受能力和建设项目的收益情况，合理制定融资限额，从而严格控制政府融资规模，防止系统性金融风险。同时，由于大多数融资平台在两家或两家以上的银行办理业务，因此，应建立银行间信息沟通机制，及时准确地向其他银行提供融资平台的数据和信息，共同掌握融资平台的整体风险状况。大力推行银团贷款模式，严格授权审批制度，同一项目只能向一个银团融资，降低单家银行的贷款额度，防范金融风险。

5.引导社会资本参与融资平台建设。解决地方政府资金短缺、财政风险加剧的问题，就要适应市场经济发展的要求，拓宽融资渠道，不但要采用债务融资、资产资源融资和权益融资等方式，也要积极引导外资、居民投资、社保资金和保险资金进入基础设施建设领域，实现投资主体多元化、投资方式多样化、项目建设市场化。如：公路、铁路、地铁、污水处理等城市基础设施项目，可以采用项目融资方式，如BOT、BOO、BOOT等。既可以拓宽地方政府基础设施建设的融资渠道，降低地方政府财政压力，也可以为民营资本找到长期稳定的收益来源，壮大民营企业的经济实力；地方政府也可以把一部分基础设施建设、自来水供应、公路建设等公司的股权转移给民营资本或外资，通过公私合作的形式实现股权融资；或把部分优质资产注入上市公司，进行股权上市融资，如上海城投控股公司。

（二）加快财政体制改革，防范和化解财政风险

1.建立债务风险预警机制。为了控制地方政府融资平台的财政风险，建立债务风险预警机制是财政风险预警的基本要求。（1）建立债务风险的总量控制体系。各级地方政府要根据经济运行的规律，按照不同的风险类型，对地方政府债务实行规模控制，促进地方政府有效控制和管理债务规模，做到“量入为出”，防止地方政府债务进一步膨胀。（2）建立债务风险的期限控制体系。针对地方政府官员任期制的现状，对地方政府债务期限进行控制，尽量控制地方政府债务在一个任期内，防止地方政府官员为了政绩不顾偿还能力盲目举债。（3）建立债务风险预警指标体系。对地方政府债务风险进行评估分析，并按照分值高低将各地区的债务风险分为不同等级进行分级监控，最大限度地防范地方政府债务危机的发生。

2.允许地方政府适度举债。融资平台以银行贷款为主的融资方式，增加了融资成本，提高了银行风险和地方财政风险。为了满足地方政府日益增加的资金需求，约束地方政府的举债行为，加强地方政府财务状况的披露，可赋予省级政府适度举债权，逐步向具备条件的市级政府推开。举债计划需经国务院审批，编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准。允许地方政府适度举债，可以增加地方政府财政的透明度，降低融资成本。1998年—2005年中央代地方发行国债2530亿元，2009年—2011年财政部代理发行6000亿元的地方政府债券，都说明地方政府债券是客观存在的。建议修订《预算法》中的相应条款，认可地方自主发债的必要性，允许地方政府适度发行地方债券，明确发债的主体资格、发债审查程序、审批标准、融资规模和偿债机制等，对地方政府债券融资最高额度进行限制。

3.完善地方债务管理体制。（1）加强地方政府对融资平台的集中统一管理。由财政部门统一管理政府债务，克服目前地方融资平台债务多头管理、各自为政、地方政府对融资平台债务规模、债务资金使用和偿债能力把握不全的现状，切实保证财政资金安全，防范财政风险的发生。（2）地方政府债务收支实行预算管理。地方政府债务收入全额纳入地方财政预算管理，地方政府债务收入安排的支出纳入地方各级财政预算管理。对融资平台资金的举借、使用和偿还进行全过程预算监督，偿债资金全部纳入预算管理，实现地方政府债务总体的计划性、规范性和有效性，保证债务收支集中和管理透明。（3）建立健全地方政府债务偿还保障机制。考虑到部分公益性投资项目难以直接带来经济回报，投资收益可能不足以偿付本息，地方政府应当统筹安排本地财力，从每年的预算安排中拨付部分资金，用于建立与地方融资平台债务规模相适应的偿债基金，并制订地方融资平台债务管理办法，规定融资的借、用、还程序，并规定偿债基金不得用于偿债以外的其它用途。在地方融资平台无法偿还债务的情况下，应由地方政府动用偿债基金进行偿还。

（三）建立健全地方政府监管机制，加强融资平台的监管

1.建立地方债务信息披露制度。（1）合理选择债务信息披露指标。由地方政府牵头，财政部门、人民银行、银监等部门共同参与，对地方政府债务及融资平台的信息进行分类，规定何种信息必须公开、如何公开、向谁公开等，选择一套上下统一、口径一致的债务信息披露指标，切实保证信息的全面性、有效性，为对外信息披露奠定良好的基础。鉴于地方政府是地方融资平台债务的最终责任人，地方政府的总体财政状况以及负债情况（包括直接债务和或有债务）、地方政府下属所有融资平台的总体负债情况，都应当加以披露，以供投资者和商业银行在投资或放贷时参考。（2）建立覆盖政府债务运行各环节的债务信息统计、报告和公开制度。通过债务信息公开促进地方政府加强债务管理，要定期披露，相关部门要统计、评估各地方政府融资平台的负债情况，定期向金融机构通报；相关主管部门要督促辖内各融资平台加大信息发布力度，不仅要向上级政府报告，更重要的是通过各种媒体让大众能获得最新信息，有利于公众监督和投资者进行投资决策，推动地方政府融资平台的隐性负债向合规的显性负债转变。（3）严惩债务信息造假行为。债务信息指标反映各地经济运行情况，关系到政府的运转稳定，因此，地方政府的风险披露信息必须做到及时、准确、全面、完整。对故意隐瞒真相、披露虚假信息及延迟披露信息等行为予以严惩。

2.健全债务监管体系。（1）加强人大对地方政府债务的监督。充分发挥人大的监督作用，对政府融资借、用、还进行监督，地方政府应向人大报告当年政府债务收支、潜在风险、政府采取的管理措施及下一年度的融资计划、项目等内容，接受人大对地方政府债务的监督，重大融资事项必须经过人大批准。地方人大还可以组织人大代表通过调查、议案等方式，对地方政府的债务管理进行工作监督，督促其加强债务管理。（2）加强审计监督。审计机关要有针对性的开展审计监督，审查、评价融资项目的真实性、合法性和效益性，重点是对融资项目的风险进行分析、评价，提出防范风险的措施建议。（3）将地方政府融资平台纳入金融监管。一是金融监管部门要加强对地方政府债务风险的监测和对融资平台的监管。人民银行和银监部门要牵头建立协调机制，对地方政府债务进行全面彻底的调查清理，对金融部门贷款风险进行认真分析，了解地方政府债务负担的真实状况，对当地政府债务风险做到心中有数。要对商业银行的放贷行为进行严格监管，金融机构要定期把融资平台贷款总额、项目和资金流向向监管部门报告，指导金融机构坚守风险管理底线，强化风险预警，加强银行间信息沟通，对同一项目尽量采用银团贷款方式，避免信贷资产过度集中投放到同一项目而可能引发的系统风险。二是商业银行要加强对融资平台贷款的控制。要严格执行监管部门的方法、指引和相关规则制度，增强融资平台的风险评价，加强对融资平台贷款运用方向的监管，防止贷款在项目之间挪用，保证银行贷款的安全。（4）发挥信用评级机构等中介组织的监督作用。通过中介机构对地方政府财政信用、偿债能力等情况综合分析，进行信用评级，并对信誉和债务偿还的可靠程度对外公开，既可为银行审批贷款提供参考，也可供投资者参考，从而发挥投资者“用脚投票”的监督作用。

3.建立地方政府债务责任考核、追究机制。（1）建立地方政府债务考核机制。明确地方政府主要领导任期内的管理责任和偿债责任，设立一系列考核指标，将GDP、财政收入增长目标、债务增长率、债务清偿率等指标纳入领导年度责任考核和离任时经济责任审计范围，督促地方政府领导对地方债务加强管理，防范财政风险的发生。（2）建立地方政府债务责任追究机制。对于盲目举债给地方政府造成重大损失的、挤占挪用债务资金给政府信誉造成恶劣影响的，对行政首长实行问责；对于因过度举债而无力偿还债务的，追究相关决策者的责任；对于债券申请、审议、审批过程中出现的欺诈、腐败等，筹集资金使用中出现的挤占挪用、贪污腐败等行为的责任者，要追究行政责任与刑事责任，以增强债务融资的法律约束。

〔1〕《全国地方政府性债务审计结果》.中华人民共和国审计署审计结果公告2011年第35号.

〔2〕中国人民银行《2010年中国区域金融运行报告》.

〔3〕重庆建工集团股份有限公司2011年度第一期短期融资券募集说明书.

〔4〕上海浦东路桥建设股份有限公司2011年度第一期短期融资券募集说明书.