我国未成年人校外活动场所建设政策

◎陈 敏

我国未成年人校外活动场所建设政策

◎陈 敏

理性决策和渐进决策是政策分析中两种最基本的政策分析模型，两者各有优势和缺陷。混合扫描模型则是将两种决策模式有机结合起来，实现了优势互补，也为研究我国未成年人校外活动场所建设政策提供了良好的视角。因此，本文将基于混合扫描模型视角，回顾我国未成年人校外活动场所建设政策的制定过程，分析政策中所存在的制度缺陷和现实困难，对未来政策设计提出相应建议。

校外活动场所 建设 政策 理性决策 渐进决策 混合扫描

校外教育是指由校外教育机构和各种社会教育团体，在学校教育计划之外，利用课余时间（包括双休日、节日、寒暑假和其他课余时间），对中小学生进行的内容丰富、形式多样的有目的、有计划、有组织的旨在促进受教育者身心健康发展的充满生活情趣的教育活动。①它包括少年宫、青少年宫、儿童活动中心、青少年活动中心、青少年科技馆、少年之家等机构。在各类未成年人校外活动场所广泛开展的思想道德建设、科学技术普及、文艺体育培训、劳动技能锻炼等教育实践活动，在教育引导未成年人树立理想信念、锤炼道德品质、养成行为习惯、提高科学素质、发展兴趣爱好、增强创新精神和实践能力等方面发挥了重要作用。

未成年人校外教育作为我国社会主义教育的重要组成部分，从1949年新中国第一家少年宫——大连少年宫建立至今，我国校外教育发展已经走过60余个年头，大致经历了三个发展阶段。第一阶段是从新中国成立到改革开放前，其特点是以课外辅导、兴趣小组为主，基本上是国家投入，完全公益性，服务对象是学校推荐的优秀学生。其功能是通过兴趣小组和课外活动，发展特长，为培育专业人才做准备。第二阶段是从改革开放到20世纪末，其特点是青少年宫等校外活动场所成为学校教育的补充，服务对象开始面向社会，不再由学校推荐，更多的是家长带孩子报名，经费也不再全部由国家划拨，有些地方为生存开始收费和进行营利性经营。其功能是与知识教育紧密结合，开始注重为应试服务，开设了英语、奥数等辅导班，实施的特长教育也加入功利的目的，如考试加分。第三阶段是2000年至今，进入全面发展和改革时期。其特点是与学校教育相互联系、相互补充，成为促进青少年全面发展的实践课堂，也逐渐成为一个具有自己内涵、任务、目标、内容和方法的独立教育体系。其功能是一个与学校教育、家庭教育并举的教育。这个阶段也是校外教育改革创新、实现跨越式发展的阶段。

一、关于未成年人校外活动场所建设的相关政策

2000年6月3日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强青少年学生活动场所建设和管理工作的通知》（中办发[2000]13号），要求认真加强青少年学生校外活动场所的管理，切实做好青少年学生校外活动场所的建设和规划工作，全社会都要积极支持青少年学生校外活动场所的建设和管理工作，切实加强对青少年校外教育工作的领导。并明确提出“力争十五末期，全国90%以上的县（市）至少有一所青少年宫或活动中心等青少年学生校外活动场所”②的建设目标。

2004年2月26日，中共中央、国务院印发了《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》（中发[2004]8号），文件指出：“要加强青少年宫、儿童活动中心等未成年人专门活动场所建设和管理。”③文件还要求各级政府要把未成年人活动场所建设纳入当地国民经济和社会事业发展总体规划，对大城市和中小城市的未成年人活动场所提出了明确的建设要求，并进一步提出“经过3至5年的努力，要做到每个县都有一所综合性、多功能的未成年人活动场所”④的目标。

2006年4月7日，中共中央办公厅、国务院办公厅又颁布了《关于进一步加强和改进未成年人校外活动场所建设和管理工作的意见》（中办发[2006]4号），把8号文件关于未成年人思想道德建设对校外教育的总体要求变成明确的工作任务、具体的政策措施和可操作性的工作项目，并进一步明确“‘十一五’期间要实现每个城区、县（市）都有一所综合性、多功能的未成年人校外活动场所”。并特别提出“加大农村未成年人校外活动场所的规划和建设力度”。“各地可因地制宜，依托基础设施较好的乡镇中心学校或其他社会资源，配备必要的设施设备，建立乡村少年儿童活动场所，为农村未成年人就近就便参加校外活动提供条件。”⑤中办[2000]13号文件提出：“从体育彩票和福利彩票的公益金中拿出一部分，专门用于补助青少年校外活动场所的建设和维护。”于是，财政部、民政部和国家体育总局于2000年印发了 《关于增加彩票发行额度筹集青少年活动场所建设和维护资金的通知》。2000—2006年间，国家总计投入40亿元用于青少年校外活动场所的建设和维护。2008—2010年，国务院继续筹集彩票公益金30亿元，用于青少年校外活动场所建设管理项目。

二、未成年人校外活动场所建设中存在的主要问题

经过近10年的建设，未成年人校外活动场所的数量有了明显增加。2001—2006年间，根据“十五”校外教育事业发展规划，中央重点扶持中西部地区建设项目1092个，地方自建项目769个，中央和地方共建1861个。2008—2010年还将重点扶持中西部地区建设场所600个。截至目前，全国有青少年宫、少年宫、儿童活动中心、科技馆等校外活动场所5400多个，其中教育系统2600多家，共青团系统1400多家，妇联1200多家，科协现有223个科技馆。此外，文化、体育等部门也建设了一批向未成年人开放的活动场所，初步形成了覆盖全国大中城市及部分县区的校外活动场所网络。

随着全国校外活动场所数量的增加，校外活动场所网络的初步形成，校外活动场所建设中所存在的主要问题也日益凸显，主要有四个方面：一是总量仍然不足，经过近10年的建设，对照2004年8号文件提出的“经过3至5年的努力，要做到每个县都有一所综合性、多功能的未成年人活动场所”的建设目标仍有距离。即使到2010年底完成建设目标，仍然难以满足近3亿青少年学生健康成长的需要，在数量上只能满足平均每7万未成年人才拥有一个青少年校外活动场所；二是分布仍然不均，尽管这10年间中央已经重点扶持建设中西部地区校外活动场所，但从总体分布来看，仍然主要集中在大中城市和经济发达地区，广大农村地区还十分缺少；三是建设完成的校外活动场所存在使用不充分问题，有些场所由于后续运作经费得不到保障，出现闲置、挪用、占用，甚至进行商业出租的现象；四是建设与管理运作衔接不顺，投入保障机制仍不健全。尽管在文件中都要求当地政府部门确保场所建成后的经费保障和师资配备，但由于地方政府的重视程度和财政状况等因素的影响，很多活动场所运作艰难。

三、未成年人校外活动场所建设政策的混合扫描分析

（一）混合扫描模型的内涵与优势

理性决策来源于“经济人”和“理性人”假设，认为决策者面临的是一个现实的问题；引导决策者作出决策各种目的、价值或目标是明确的，而且可以按其重要性不同而依次排列；解决问题的各种可供选择的方案都为决策者一一权衡；决策者对可供选择的方案可能出现的结果（代码与收益）都进行了调查研究；每一个选择方案及其可能出现的结果都与其他选择方案具有可比性；决策者最后采用的那个方案，是所有可供选择的方案中能够最大限度地实现其目的、价值或目标的方案。但理性决策是一种理想化的决策，割裂了目的与手段的联系。

渐进决策由林德布罗姆提出，他认为政策制定职能以及以往的经验实现现有政策的渐进变迁，在现有方案的基础上，进行局部范围内的调试，以适应环境的不断变化。渐进的过程实际上就是一个不断学习实验、不断反馈调整的过程，也即是一个试错的过程。它有利于避免因决策严重事务所产生的灾难性后果。渐进的改革把可能出现的错误限制在能够控制调整的范围内，一方面避免决策层内部的紧张与冲突，以及过高的政治风险，另一方面又在心理上安抚了各种利益群体和个人。渐进决策模型的局限体现在：按照渐进主义途径取得的政策，必然只是反映最有权势的团体的利益，却是群体和组织松散的团体的要求可能得不到体现；渐进主义忽视基本的社会创新，只关注短期目标，寻求的只是与以往政策有区别的政策；渐进主义倾向于保守，比较适合于节奏较慢的社会。

混合扫描模型是由阿米泰·艾特佐尼为克服理性决策和渐进决策的各自局限，综合两者的实用价值而提出的模型，它是理性决策模型和渐进决策模型的有机结合。混合扫描模型在概念上截取理性模型的政策视野，以充分考虑政策选择、激发政策创意并深入政策核心问题；同时截去渐进决策模型的政策弱点，把政策关注力集中在经过选择的政策方案及其评估上，形成政策焦点，以有效地解决政策问题。⑥混合扫描模型既不像理性模式那样理想化，也不像渐进模式那样保守，它使理性和渐进有机结合起来，一是确立有根本方向的高秩序、基础性政策措施，二是包含为根本政策做准备并贯彻执行的渐进性措施。混合扫描所拥有的不同层级的灵活性增进了决策的有效性、策略性，使水平与能力各异的决策者能应对瞬息万变的社会环境与形势。

（二）基于理性决策模式的分析

加强未成年人校外活动场所建设是社会发展和国家整体教育发展的需要。现在未成年人的一年中约有180天时间在学校度过，其余的时间不是在校外就是在家庭中度过。如何在学校以外的环境中培养孩子已经成为社会和家长特别关心的问题。加强未成年人校外活动场所建设和管理有助于均衡发展校外教育，特别是带动中西部地区校外活动场所的起步和发展，更好地促进教育公平，让更多的未成年人享受到校外教育资源。加强未成年人校外活动场所的建设和管理，有助于国家通过校外场所向青少年学生进行正面的思想教育和引导，对无序的社会影响进行合理的整合及科学的选择、过滤、强化和控制，并渗透到知识技能、文化娱乐、生活情趣等各个领域，为广大未成年人提供一个逐步社会化的实践场所。

加强未成年人校外活动场所建设是青少年健康成长的需要。未来的社会发展表明一个人要成为全面发展的人，仅仅从学校的课堂上获取知识是远远不够的，需要从各方面得到知识，培养多方面的技能，参加多方面的实践，锻炼多方面的能力，特别是加强非智力因素的发展，否则就不能成为国家需要的社会人才。校外教育还有助于帮助未成年人从独生子女的封闭状态中解脱出来，让他们在群体生活中获得更多的发展机会，是他们参与体验教育、团队教育、养成教育的重要场所。

（三）基于渐进决策模式的分析

我国未成年人校外活动场所建设政策基本符合渐进决策特征。渐进主义认为政策制定不完全是理性的过程，而是对以往政策的不断补充和修正的过程，采用的是“摸着石头过河”的模式。从纵向的角度看，强调由浅入深循序渐进；从横向角度看，则是强调从点到面协调发展。一项重要的改革政策的出台，往往是要进行试点，先从点上取得经验，再由点推广到面，从而做到比较稳定的协调发展。我国未成年人校外活动场所建设政策虽然于2000年后开始密集出台，显示出政府的日益重视，但从校外教育60多年的整个发展历程来看，也是经历从东部沿海发达地区到中西部、从城市到农村的渐进发展路线。

我国未成年人校外活动场所建设政策的决策机制与渐进决策相悖。渐进主义认为，理性模型所追求的“完全理性”在实践中是不可行的，主张“不在于专家作出周全完备的全知分析，而在于广泛的参与主体了解彼此的价值偏好，透过妥协调试、良性互动进而实现政策的动态均衡”⑦。宏观的政策目标是由国家领导人首先提出的，具体的政策决策由中央政府主管教育和财政的部门共同进行的。这种政府主导决策模式的好处是时间短、见效快。但政府并不能全面、及时地反映校外教育发展面临和出现的问题，而且也缺乏必要的知识和信息对复杂的社会需求和问题进行分析，使决策和现实环境有所脱离。很多2000年以后建成的校外活动场所都是在国家级贫困县，虽然初建的经费由国家提供，但是后期配套、教师编制和工资福利、场所日常运行经费是需要地方政府支持的，这对于还没真正摆脱温饱问题的地方财政无疑是雪上加霜，导致后续运作面临艰难等问题。因此，在政策制定过程中，就需要包括国家主管部门、地方政府、社会机构、基层民众、成熟校外教育机构代表的共同参与，形成渐进决策的多元制衡机制。很显然，我国校外活动场所建设决策机制不符合这个要求。

（四）分析与比较

我国未成年人校外活动场所建设的政策出台是基于理性考虑，但由于缺乏科学的论证体系，造成实施的具体困难，带来系列问题。我国未成年人校外活动场所建设政策采用的是自上而下的政策执行模式，各级政府制定部门和政策执行部门不可避免地有利益冲突，政策信息经过层层行政机构，自上而下信息传递过程中容易发生信息被误解、截留、增删与替换的现象，甚至出现有些受援助的项目申报前答应政府后期配套的所有要求，建成后两手一摊、撒手不管等现象。这就需要引入渐进决策问题导向、民主协商机制，加强政策制定前的调研和论证，从而减少目标的假、大、空，减少由于个人意志的影响而产生的执行偏差，以增进政策的有效性。

四、思考与政策建议

（一）政策思考

1.我国未成年人校外活动场所建设政策存在一定理性缺失。就理性分析模式而言，它的前提是决策者是理性的，对决策信息有充分把握，而且对决策所带来后果及影响有充分认识，对收益和代价有科学评估。我国校外活动场所建设政策取向虽然是符合理性需求和理性愿望的，是依据理性判断而采取或调整的，但从其当前的后果来看，与这种理性期盼、理性目标尚存在一定距离。理性决策所要求的包括从问题界定、目标确立、方案设计、结果预测、方案比较择优到最终评价等一系列环节没有真正到位。我国对于校外教育的理性研究，特别是政策研究一直比较滞后，理论成果匮乏，给决策者提供的政策建议也非常有限。在理论界，很多教育家往往只停留在对学校教育的研究领域，校外教育往往就像一个“小众群体”显得可有可无。即使当政策出台后，也只有校外教育工作者欢欣鼓舞，欢呼“校外教育的春天来了”，但是仍然没有引起教育家们的关注。因此，在政策出台后的很长时间内，没有引发教育家和理论家们像对待真正的学术研究一样去评价、去议论甚至去批判的现象，即使偶有真知灼见，也形不成气势，很难通达到教育决策人那里，对下一次政策的重新调整没有起到积极的促进作用。

2.我国未成年人校外活动场所建设政策缺乏多元互动和民主参与。虽然这项政策是校外教育工作者盼了很多年才盼来的，但与此同时也很有突然之感，可以说几乎没有校外教育家们会预感到这些政策的出台。政策出台前，校外教育的分布和发展已经呈现出东西明显不平衡的状态，东部多且发达，西部少且落后，如何在一个政策中体现不同的建设要求和发展要求，在政策制定前，没有像今天“教育规划纲要”征求意见那般广泛听取意见和建议，这导致政策制定缺乏一定的意见基础，与当前出现系列问题有直接相关性。

（二）相关建议

作为寻求改善决策过程的种种理论和模式的延伸线上的两端，理性模式和渐进模式并不完全相互排斥，而是既相反又相辅相成。鉴于此，对我国未成年人校外活动场所建设政策的完善和调整提出如下建议。

1.加强科学理性研究。从我国校外教育发展的理论研究来看，多为经验型总结，这也对政府的科学决策带来一定的局限性。因此建议要加强理论研究，提高决策的科学性。一方面建议在高校，尤其是师范类高校能够根据日益增长的校外师资需求而真正设立专门的科、系，开设校外教育专业，根据校外教育的特点，有针对性地培养出更多更优的校外教育教师和研究人员，提升校外教育的质量和科研水平，使校外教育更具规范性和系统性，更好地发挥育人功能。另一方面建议教育家，尤其是研究社会教育的专家能把一定的视线转到校外教育领域，深层次研究校外教育如何利用好独特载体在未成年人成长过程中发挥重要作用，以及加深研究当前校外教育的发展新思路，为政府制定和调整政策提供专业化的意见和建议。

2.积极推进校外教育立法。校外教育立法已经成为各国教育发展的必然趋势。如日本和韩国都立有《社会教育法》，对校外教育作了明确规定，美国也早在1994年通过的《2000年教育目标法》中对校外教育的发展作了部署。在我国，教育立法越来越受到重视，《民办教育促进法》的确立、《义务教育法》的修订实施就是例证。但在日益完善的教育法律中，校外教育领域始终是个盲点。校外教育是社会主义教育事业的一部分，要充分发挥校外教育在未成年人成长中的独特作用就迫切需要通过立法来确立其在国民教育体系中的地位，同时也将填补我国校外教育的法律空白。要彻底解决两办等政策文件关于校外教育的运作经费和税收优惠等规定仍然得不到具体落实的问题，就必须积极推进校外教育立法，用法律法规为校外教育的事业发展提供强有力的法律保障，确保校外教育的各项权益和运作经费得到尽快落实，使校外教育能够更好地发挥社会公益作用，创设出更多优质、有益的教育活动，惠及更多的未成年人。

3.努力构建校外教育行业管理体系。由于历史原因和各地行政管理的差别，全国各省市校外教育的上级主管部门有教育局、妇联、共青团、科委等。不同的主管部门导致对校外教育的发展目标、管理要求、考核标准不相同，对于政策文件的贯彻落实也不同步；校外教育机构之间缺乏沟通平台，往往与系统内部的单位联系较多，和归属于其他部门的同行交流甚少，很难实现资源共享。这使得很多校外教育机构在很大程度上长期处于孤军奋战的境地，相互之间多竞争而少合作，难以形成行业形象和整体合力。针对校外教育管理部门条线众多的现状，建议要自上而下地规范校外教育管理体系，理顺关系，制定统一的行业标准和评估体系。这不仅有利于国家的全局调控和地方对相关政策的快速落实，也能推动全国校外教育网络的形成，逐渐达成行业共识，形成行业形象和整体合力，大大推进校外教育事业的整体发展。

4.重视多元参与，实行科学民主决策。任何一个人甚至一个团体的知识、能力和精力都是有限的，不可能仅靠自身力量应对决策所面对的各种问题，这必然会表现出决策主体的局限性。校外教育的发展政策将直接关系到国家的未来，与未成年人的全面健康发展息息相关，尤其将在未来10年的教育发展纲要的实施中大有作为，在素质教育的进程中发挥极其重要的作用。因此，在前三点的基础上，政府在决策过程中，应通过充分吸收不同意见和观点，使决策过程更加民主，决策内容顺乎民心，减少盲目和失误，使实施更加顺利。

注：

①高洪.现代校外教育论[M].中国少年儿童出版社，2001：7.

②中共中央办公厅，国务院办公厅.关于加强青少年学生活动场所建设和管理工作的通知中办发[2000]13号，2000-6-3.

③④中共中央国务院.关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见中发[2004]8号，2004-2-26.

⑤中共中央办公厅，国务院办公厅.关于进一步加强和改进未成年人校外活动场所建设和管理工作的意见中办发[2006]4号，2006-4-7.

⑥宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2003：283.

⑦张国庆.现代公共政策导论[M].北京：北京大学出版社，1997：242.

C913.5

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作者单位 上海交通大学国际与公共事务学院

责任编辑 有 明