如何实现社会管理创新

○邓 放

如何实现社会管理创新

○邓 放

从计划经济转向社会主义市场经济，经济体制发生了根本性的变革，与之相应，政治体制和社会管理体制也在进行相应的转变。社会管理工作的转变比较明显地体现在环境、组织和理念上的变化，在当前加强和创新社会管理条件下，它们分别回答了，我们应该适应什么要求去考量，应该通过怎样组织去统筹，应该凭借什么理念去应对的问题。

一、从可控社会到复杂社会，客观认识社会管理创新的环境要求

改革开放以来，随着市场化、工业化、城市化、全球化进程加快，中国社会开始了全方位、深层次的变革，社会由可控变得复杂，社会管理由易控制变得难操作。包含了各种复杂的社会形态，产生了大量新的社会问题和社会需求，对社会管理提出了新挑战和新要求。这些新挑战主要源于以下几个方面：

一是工业化社会的要求。改革30多年来我国工业化持续高速发展，尽管全国各地工业化水平相差较大，但从产值和从业人员来看，工业和服务业已远远超过农业，我国确实已进入新兴的工业社会。高速的工业化和向工业社会的转型，促进了生产力的大发展和物质的极大丰富，但与此同时也产生了许多新的社会问题。劳动密集型工业向资本密集型和技术密集型工业发展，造成结构性失业，如返乡农民工失业、大学生失业等问题。高失业率和庞大的失业人群必然对社会稳定构成威胁。轻工业逐步向重化工业发展，带来高能耗、高污染以及人们身体健康等一系列社会问题。

二是城市化社会的要求。改革开放使我国城市化进程取得重大进展，我国目前城镇人口占总人口比例大概是47%，已经超过城市化比重40%的国际标准，我国正在由乡村社会变为城镇社会。城市化的快速发展，带来了人口的高度集中和快速流动，促进了社会经济文化的发展繁荣，但也带来了一系列的城市化问题。城市化社会问题包括城乡发展不平衡问题、城市贫困人口问题、城市环境和治安管理问题、城市流动人口保障问题以及与之密切相关的农村空巢现象和农村留守儿童、留守老人的问题。

三是法理社会的要求。法理社会要求社会管理更加公开透明、要充分考虑公民的社会权利；要求社会管理者遵循法律的最高权威，程序公正合理；要求社会成员积极有序参与、培育良好的公民意识和法律意识。但当前有法不依、执法不严的现象依然存在，部分社会成员违规操作、破坏法律秩序，社会反应激烈。

四是消费社会的要求。2011年，我国国民生产总值超过日本，跃居世界第二，人均GDP也超过3000美元，全面建设小康社会的目标正稳步实现，有学者认为我国已经进入丰裕社会的门槛。消费社会正是建立在丰裕社会基础之上，它通过鼓励消费来维持、拉动、刺激生产。在生产社会，人们更多关注的是产品的物质特征和物理属性、使用和实用价值；在消费社会，人们则更多地关注商品的符号价值、文化精神特性与形象价值。中国近几年已经成为全球第二大奢侈品消费市场，即将超过日本。在人们普遍追逐消费的同时，贫富差距却愈加明显，社会分层更加严重，引起社会仇富心理和社会矛盾，如曾引起社会广泛关注的宝马车撞人事件。

五是公民社会的要求。公民社会或者说市民社会（Civil Society）一直是政治学研究的重点，特别是在现代化和市场化深入发展的今天，我国的现代公民社会已初具雏形，公民社会成为学者研究社会管理的重要现实考量。通常而言，它包括那些为了社会特定需要和公众利益而集体行动的组织，如慈善团体、工会和社区组织、非政府组织（NGO），它们围绕着共同的利益、目的和价值进行非强制性的集体行为，这种现象已成为现代社会的一大趋势。但是党和政府如何去培育、引导、管理公民社会组织，如何有效疏通民意表达和利益诉求渠道，如何让其在社会管理中发挥其积极作用，这些问题都尚无明确经验可循，需在实践中解决和完善。

六是信息社会的要求。20世纪90年代以来，以技术变革为核心的信息传播手段已成为社会进步的驱动力，并成为引发民主政治发展和进步的触发点。当前，数字技术引导的网络革命，正逐渐改变传统世界政治的生态。在信息社会高度发展的今天，信息技术公平普及问题，网络安全问题，网络监督问题，网络民意疏导和网络政治有序参与等问题都不是传统管理方式所能解决的，亟需创新社会管理。

七是风险社会的要求。在全球化发展背景下，由于人类实践所导致的全球性风险逐步侵蚀占据主导地位的社会发展，那么各种全球性风险对人类的生存和发展便存在着严重的威胁。在风险社会中，新的问题层出不穷，经济风险、信任风险、安全风险、社会管理风险、环境污染和生态破坏等风险都是影响整个社会发展进步的重要不稳定因素。

二、从单一管理到一核多元，正确认识社会管理创新的立体格局

传统公共行政学认为政府或国家行政机构是唯一管理主体，但随着社会生活的复杂化，社会事物的多样化，出现了各种形式的管理主体。

在计划经济时期，我们不仅建立了高度集中的经济体制、高度集权的“一元化”领导体制，而且还构建了党、国家、社会“三位一体”、“行政一体化”的社会管理体制，对社会实行单一管理。今天，发展社会主义市场经济，市场经济是伴随着改革开放而不断发展的，纵观改革开放的过程，就是党委、政府、企业、社会彼此分离和分开的过程。政治组织、政权组织、经济组织、社会组织实现了结构分化、组织形式多样化和功能的分化、专门化。民众从计划经济时期的群众向市场时期的公民转变，权利意识日益高涨。一个相对独立于政府和市场的公民社会正在悄然出现。社会管理正在从国家这个唯一主体的单一管理走向政治组织、政权组织、经济组织、社会组织、社区组织和公民个人等多元主体的合作管理。

从单一管理到多元管理，这是党和政府首先应该树立的社会管理观念，这种观念的变化，首先来自于经济体制的变化，并必然要求社会管理格局有新变化。过去，社会管理体制是党、国家和社会“三位一体”，高度集中，这是适应计划经济体制的产物。那么，适应市场利益主体多元化的社会管理格局，就应该由过去的单一管理模式转向多元化的管理模式。党的十六届六中全会提出了建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。当前我国社会多元管理至少应包括以下几种：

一是执政党的核心领导作用。各级党委在社会建设和管理的组织体系中处于领导核心地位，这是由党组织作为政治组织所具有的全局性、战略性、综合性优势决定的。党作为国家和社会的领导者，要求其必须要超越特定集团和部门利益，站在全局的战略的高度思考问题。这种组织属性决定了各级党委在社会管理中发挥着领导作用，其具体职能是进行利益综合、政策规划、组织协调、督促检查、凝聚共识。社会管理创新必须首先站在党核心领导的高度上来进行，而具体的社会管理活动则需要大力发挥各个主体的能动作用。

二是市场的经营性管理。市场经济是一种通过市场机制实现社会资源的高效配置的经济，我国社会主义市场经济的高速发展正是带来各种社会管理问题的主要原因。市场在资源配置过程中发挥着基础性的作用，社会管理离不开市场在经济领域中发挥的主导和协调的功能。但由于市场是以效率为中心，是以利益最大化为目标的，它本身具有滞后性、盲目性、趋利性等特点，由于垄断、外部性、不对称信息、逆向选择和搭便车等因素的存在，会导致市场的失灵，这就需要政府的行政性管理。

三是政府的行政性管理。因为政府是为整个社会提供公共服务的，市场所无法发挥作用的公共领域，就需要发挥政府的行政性管理作用。如生态环境保护、公共设施建设等。政府在社会管理中发挥着极其重要的作用，尤其是现代政府在观念和管理方式上都有了较大的转变。有学者指出，政府应全面实现从“有限政府”向“有效政府”转变；从“管制政府”向“服务政府”转变；从“权力政府”向“责任政府”转变；从“细职能、大政府”向“宽职能、小政府”转变；从“强政府、大社会”向“好政府、强社会”转变。但是，政府也不是万能的，它只能提供一般性的服务，某些特殊性的服务也难以提供。政府的这种行政性管理同样有局限性，行政成本高、官僚化和腐败都容易带来新的社会问题，这时候社会管理就需要社会力量的参与。

四是社会的服务性管理。各类社会组织在利益表达、提供服务、自我管理等方面具有不可替代的独特作用。包括城乡基层自治组织、民间组织、社会团体等。国外称之为第三部门、非政府组织、非营利组织、公民社会等。这些组织不同于企业，具有公益性、服务性、灵活性的特点。它不可能代替市场和政府，但却是对市场和政府的弥补。各种协会、商会、学会等社会团体和群众团体在维护和表达所代表群体的利益和要求、提供会员公益性社会服务、实行自我管理等方面发挥着重要作用，这些都是作为个体的社会成员所无法实现的。

五是公民的自主性管理。公民个人是社会管理的重要主体，公民可以进行有序的政治参与，可以通过表达自身的利益和要求、行使自己的政治权利、维护自身的正当利益、履行自身的公民义务等多种途径参与到社会管理之中。从而在政府和社会都难以涉及的地方，实现微观层面的自主性社会管理。

三、从高度集中到社会善治，明确树立社会管理创新的治理理念

1.党的领导方式和执政方式的转变

改革和完善党的领导方式和执政方式，是加强党的执政能力建设的一个重大课题，是加强党的先进性建设和提高党的执政水平的内在要求，也是巩固党的执政地位和执政基础的客观要求。党的领导方式的转变在很大程度上决定了党、国家、社会之间的关系，从而直接影响到社会管理的方式。改革和完善党的领导方式和执政方式，是新形势下全面推进社会管理创新的客观条件。

在当代中国，党的领导有多种形式，其中政治领导最重要也最关键。党执政是实现党的政治领导的基本方式，中国共产党并不直接行使国家权力，而是从政治上领导国家行政机关的工作，在政治原则、政治方向和内政、外交、经济、国防等重大决策方面承担政治领导的职责。

但实际上，我国政治体制中具有制度化与人格化并存的特征。许多党组织把自己等同于社会的“一般组织”，把党的政治领导混同于社会的“管理职能”，把应该由政府、企业或社会负责和承担的具体的经济、文化、社会管理事务统统揽在自己手中，造成了角色错位、职能错位以及执政方式错位。在计划经济高度集中的管理体制下，我们各级党组织不仅代替人民做了许多无所不包的事情，而且还凌驾于政府之上，用行政手段去命令政府、命令群众。结果管了许多管不了也管不好的事情，出现了严重的官僚主义。

执政是一种特殊的社会职能，要履行好这个职能，必须不断探索执政的实现形式，始终保持与时俱进。这就要求我们党必须根据人民意志、社会需要和时代特征，不断调整工作目标和执政方式，只有这样，才能提高我们党的执政能力和执政水平，更好地实现我们党这个“政治组织”的政治领导功能，使我们党始终成为中国特色社会主义事业的领导核心。对此，我们党在认识问题的过程中着力于寻求解决问题的办法。

2.“社会治理”的理念创新

党的领导方式和执政方式的不断完善，有利于提高社会管理的科学化水平，为社会管理创新提供了重要的领导条件，但执政党构建新型的社会管理体制，还需要一系列观念的更新与重塑，其中最主要的便是从统治的观念转向治理和善治的观念，由传统科层型管理转为以“善治”为价值取向的“治理”。

在当代中国，人们对社会管理的理解带有强烈的“国家中心论”或“政府中心论”的色彩。从观念上来看，社会被认为是需要管理和可以管理的；在制度上，是国家产生并改造了这种新的公民。所以社会管理只被认为是国家的事，或者只是党和政府的事。这种管理的理念强调由上而下的指令与服从，带有强烈的行政色彩和等级观念，它较多的注重效率，对民主则关注较少。随着全球化浪潮的涌动以及公民社会的兴起，民众的权利意识、民主要求、平等观念、法治诉求也日渐强烈起来，整个世界范围内治理理念的发生了变迁，而以善治为最高目标的“治理”所蕴涵的若干特点则可以为改善政党管理提供一种新的理论思维和目标取向。

一方面，新的“治理”理念正在被党和政府采纳和吸收。把“治理”理念引入社会管理，符合构建社会主义和谐社会的根本要求，它主要应该包括两层涵义：一是社会管理主体多元，除了政府和国家外，还包括各类社会组织以及公民个人；二是社会管理手段多样，服务也是一种重要的管理方式。社会管理不仅包含着政府利用行政法律等强制手段进行的管制、约束和规范，还包括政府与其他社会组织提供的公共服务和社会的自我管理。俞可平著的《治理与善治》较详细地介绍了西方的治理理念，这种理念也写进了党的文献，2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》第一次提出了社会管理格局，并强调要“在服务中实施管理，在管理中体现服务”。

另一方面，传统的采取单向度的命令——服从的管理方式，已经失去其正当性。社会的对抗冲突和群体性事件在很大程度上肇因于继续沿用传统统治的方式进行社会管理。由传统科层型管理向现代治理转型，由以往管理中的注重技术转为注重人文情怀，以人为本；从单向度的命令型转变为互动式的磋商型；从领导式的施予型转变为公仆式的服务型；从统治走向治理和善治，实行开放决策、透明决策、协商决策、参与式决策，实现以优质服务、问责与回应换取公民的自愿服从与主动合作，已经成为有效的社会治理的必由之路。

因此，党在领导社会管理过程中，应体现出“治理”的理念内涵和“善治”的价值取向。“治理”是多个主体参与、上下互动、共同管理的一种动态性、多层次的过程。社会管理过程中要最大限度地体现政党的组织合法性、党务透明性、明显责任性、法治合理性、程序合法性、上下回应性、管理有效性、广泛参与性、发展稳定性、执政廉洁性、社会公正性和社会包容性，它是一种现代的，集民主化、法治化、科学化、艺术化与人性化于一体的，有助于推进政党在新形势下进一步持续稳定发展的社会管理的理念创新。

（作者单位：南京政治学院）

（责任编辑 谭 力）