中国多边外交的发展与思考

○王耀东 张旭东

中国多边外交的发展与思考

○王耀东 张旭东

新世纪以来，国际形势呈现出新的变化，中国外交在新的机遇和挑战中面临着新的调整与转变。多边外交的兴起成为这一阶段国际关系领域中的一个显著的特点，能否恰当运用多边外交,既是衡量大国外交风范的标志,也是中国走向“合作性崛起”的关键。本文试从多边外交的概念入手，在概要分析新世纪中国多边外交发展背景基础上，概述并认识这一时期中国多边外交发展的表现与特征，最后结合当前中国多边外交所面临的一些问题提出对发展多边外交的思考。

一、新世纪中国多边外交发展的背景

当代多边外交主要有几种涵义：其一，多边外交意味着多国间交往有多种可供选择的场合；其二，通过多边的渠道，利用多边的场合或集体的第三方力量，在不同层次上处理某一特定的紧张局势，促进和完成双边的对话。其三，多边外交具有多样性、广泛性和相互制约性，是一个合作平台。

新世纪中国多边外交的发展，既是新中国成立60多年来多边外交实践的延续性需要，也是新的时代条件下中国外交实现调适与提升的要求。

从纵向看，新世纪中国多边外交的发展是与中国外交发展的历史脉络相照应的。因而，通过比较分析，可以将建国以来多边外交的发展情况分为以下几个阶段：

1.新中国成立至冷战结束，从起步到取得一定进展

恢复联合国合法权利前，新中国的多边外交发展尚处于起步阶段。建国之初，基于国际政治的冷战格局和以美国为首的西方阵营对中国的敌视，中国的外交政策在相当长一段时间内以“双边外交”，特别是与苏联的双边外交为主，有限的多边外交也仅限于社会主义阵营内部。

恢复联合国合法权利后，中国的多边外交取得了一定的进展。中国将联合国作为开展多边外交的主要舞台，对待联合国的态度也经历了由50-60年代的“体系的改造者”到70年代“体系的改革者”再到80年代“体系的维持者”的演变过程。在这个转变过程中，中国逐渐融入多边国际机制，并在机制中发挥作用。

2.冷战以来，从初步性进展到建设性的多边外交

冷战结束初期，苏联解体，国际格局发生突变，受1989年政治风波的影响，中国面临的国际环境并不乐观,西方一些国家对中国实行封锁和制裁，中国与西方大国关系陷入困境。但这种困境并没有阻止中国的对外开放和融入世界体系。尤其是1997年至2001年间，中国对地区多边组织的认知从怀疑演进到不确定再到支持。十四大报告强调，“实行对外开放是改革和建设必不可少的,应当吸收和利用世界各国包括资本主义发达国家所创造的一切先进文明成果来发展社会主义,封闭只能导致落后。”十五大报告亦是指出：对外开放是一项长期的基本国策。依据这样的开放思想，经过短暂的调整，中国的多边外交重新焕发生机，进入了建设性的多边外交阶段，这种建设性主要体现在：“多边主义外交转向”不仅体现在对国际组织日益增强的认可度和参与度，更鲜明地表现在对周边地区事务的广泛参与和积极塑造。

从横向来看，新世纪中国多边外交的发展是与中国迅速发展的现实和当前的时代背景相适应的。首先，就中国迅速发展的现实而言，新世纪以来，随着中国国际地位明显上升，受到的国际关注增多，在“他者”眼中的身份也经历着变化。此时，向世界解释好中国的“和平崛起”，削减他国对“中国威胁论”的疑虑，塑造负责任大国的良好形象等任务成为了中国不能回避的重要问题。要想使这些问题得到妥善解决，在外交方面融入多边机制，充分运用多边的舞台维护自身利益，在多边机制中发挥影响力，推动多边机制朝着推动国际秩序公平合理的方向发展就成为了中国外交的必然选择。其次，就当前的时代背景来看，新世纪中国多边外交的发展也是全球化、民主化的必然要求。全球化的进程推动了国际行为体之间的合作与相互依赖，同时也推动了全球性问题的产生，这就使得以民族和领土国家为基础的世界秩序受到了冲击，需要通过多边机制为平台的“全球治理”来实现。国际关系民主化以“反对强权政治和单边主义，由世界各国通过平等协商共同解决国际问题，共同治理世界事务”为基本精神，以“和平、发展、合作”为本质，多边是实现国际关系民主化的重要舞台。

二、新世纪中国多边外交发展的具体表现及特征

进入新世纪以来，中国的多边外交在取得建设性发展的基础上呈现出：

（一）参与多边外交的领域扩大

新世纪以来，中国所开展的多边外交活动从领域范围上来看进一步扩大。中国参与的国际多边机制和多边外交呈现出全方位和多层次的特点。

1.从多边外交的合作载体看，包括全球性的、区域性的和跨区域性的机制。在全球性的多边外交机制层面，联合国是中国多边外交在全球性层面体现得最典型的。中国重视联合国的作用，积极参与联合国在各个领域的工作，支持其发挥其应有的作用。胡锦涛主席在联合国成立60周年首脑会议上的讲话指出：“要坚持多边主义，实现共同安全……联合国作为集体安全机制的核心，在保障全球安全的国际合作中发挥着不可替代的作用。其作用只能加强，不能削弱。联合国宪章确定的宗旨和原则，对维护世界和平与安全发挥着举足轻重的作用，已经成为公认的国际关系基本准则，必须得到切实遵循。”中国积极参与世界贸易组织（WTO）、国际货币基金组织（IMF）等世界性国际组织行为也体现了对全球性多边外交机制的参与。在区域性机制层面，新世纪以来中国的多边外交也是可圈可点的。例如，新世纪以来，中国积极地利用多边主义机制，积极地展开外交实践，维护安全，经济等方面的国家利益。上海合作组织（SCO），东盟10+3机制，亚太经合组织（APEC），朝核问题六方会谈等都是很好的案例。在跨区域性的多边外交机制层面，多边外交显得相对比较松散，但也为不同区域国家之间探寻共同利益，实现合作发展提供了有益机制，架设了桥梁。例如，亚欧会议，“金砖国家”（BRICS）峰会，东亚—拉丁美洲论坛等等。

2.从多边外交的合作内容看，涉及面包含了政治、经济、安全、文化等社会各个方面。在政治领域，多边外交已经从传统的高级政治领域扩大到非传统的低级政治领域。多边政治合作项目已经扩大到反对恐怖主义、防灾救灾、防治传染病(如SARS、爱滋病、禽流感等)、反毒品走私、打击非法移民、打击国际有组织犯罪等领域。在经济领域，多边外交由以国家为主体的进出口贸易扩大到多主体各种形式的经济合作。如企业对外承包工程、服务贸易、边境贸易、与境外的投资合作、能源和资源合作等。经济交往与合作己成为引导和促进中国睦邻友好合作关系的重要支柱。在安全领域，中国支持在平等参与、求同存异、循序渐进的基础上由传统的安全领域向非传统的安全领域扩展，在全球性问题上发挥出越来越积极的作用。在文化领域，中国与别国的文化外交日益活跃，已逐渐成为继政治外交、经济外交之后的第三大支柱，并形成了以政府为主导，民间交流为主体，市场机制为杠杆，政府交流与民间交流相结合，文化交流和文化贸易相结合的文化外交局面。在多边合作内容延展方面，上海合作组织（SCO）的成立与发展是一个典型案例，该组织的前身“上海五国”机制是一个讨论和解决边境地区加强军事信任与裁军的谈判进程的组织。而“上海合作组织”的宗旨是：加强各成员国之间的相互信任与睦邻友好；鼓励各成员国在政治、经贸、科技、文化、教育、能源、交通、环保及其它领域的有效合作；共同致力于维护和保障地区的和平、安全与稳定；建立民主、公正、合理的国际政治经济新秩序。

（二）参与多边外交的形式丰富

新世纪以来，中国的多边外交机制不仅逐步建立、积极拓展、有效利用了以越来越多的国际组织或会议为载体的多种形式的多边合作机制，而且采用了多边首脑外交、多边政府外交、多边政党外交、多边军事外交和多边民间外交等越来越多的形式及机制，并取得了一定的成果。如“东盟10+3机制”、中国和东盟及日韩逐步创立了各个层次和各种类型的对话与合作机制，保持定期沟通和协调，规划各领域合作的方向和重点，有效地保证了双方合作的顺利开展。包括领导人会议机制和各部长级会议制度等在内的多个合作机制已成为中国和东盟关系发展的有效依托。多边政党外交方面，中国共产党的多边政党外交日益活跃，极大地丰富了中国多边外交的内容与形式。中国共产党本着党际交往原则，与世界各国各类政党开展了广泛的交流。2004年，中国共产党首次成功主办了第三届亚洲政党国际会议，并顺利通过了《2004北京宣言》，开辟了一个以各国执政党、参政党和合法在野党为主要对象的党际交往新格局，构成了中国政党多边外交的精彩范例。多边军事外交方面，进入新世纪，中国人民解放军的多边军事外交主要有四种表现：第一，积极开展高层交往和防务磋商，使军事外交布局更加完善；第二，加大中外联演联训力度，军事交流合作形式不断创新；第三，开展多边军事外交活动，充分展示中国军队和平、开放、合作的良好形象，如2009年，结合海、空军成立60周年，中方邀请了几十个国家的海、空军司令或其代表参加庆典活动，深入探讨加强与各国海、空军开展合作的领域和方法，展现了中国军队和平、开放、合作的良好形象。第四，非传统安全领域军事合作进一步拓展，在共同应对非传统安全威胁方面发挥了积极作用，例如，自中国政府派海军护航编队赴索马里海域执行任务以来，中国护航编队与多个国家和国际组织的海军护航编队开展了指挥官会面、联合护航、联合演练等多种形式的护航合作，并提出了在亚丁湾实行分区护航的国际合作主张，得到了大多数国家的欢迎和支持。在多边民间外交方面，民间外交因其稳定性、包容性和灵活性而对多边外交有着特殊的意义，近年来，我国的民间外交以“增进人民友谊、推动国际合作、维护世界和平、促进共同发展”为宗旨，使多边民间外交取得了长足发展。例如，成立了中国与其他国家和地区的友好协会，国内城市与更多的国外城市缔结为友好城市。

（三）对待多边外交的态度趋向理性和成熟

1.在外交政策方面，新世纪以来，中国的多边外交政策趋向理性和成熟。由以联合国等国际组织为依托，反对“新干涉主义”，树立了坚持原则、主持公道、伸张正义、维护和平、促进发展的良好形象，到加强在国际及地区组织中发挥建设性作用，到在具体的外交实践中推进双边、多边的协调发展，在全球和地区热点问题上发挥建设性作用。逐渐凸显出我国“大国是关键，周边国家是首要，发展中国家是基础，多边外交是舞台”的外交战略布局中多边外交的舞台作用。

2.参与多边外交的目标明确，即为了实现中国的国家利益和树立负责任大国形象。西方研究中国参与国际组织活动的学者不少引用金淳基的“最大化和最小化”来概括中国参与多边外交，融入国际体系的政策，即谋求最大的利益，承担最小的责任。兰普顿认为，中国跟美国一样，经常把多边手段作为追求利益的手段。中国加入国际组织目标有四个:“第一，获得国际上的承认和提高国际地位；第二，阻止对中国根本利益不利，以及侵犯中国内政和主权的决定；第三，在限制其它国际行为体的行为方面发挥重要的作用；第四，尽量扩大促进中国现代化的国际资源流入。这些观点体现了中国多边外交目标中对国家利益的寻求。具体而言，新世纪中国的多边外交合作机制更加凸显出基于中国国家利益的具体考量，例如中国加入WTO，创建上海合作组织，参与东盟10+3机制，参与东盟10+1自由贸易区等等。但如果将中国的多边外交的目的仅仅归结为实现中国自身的国家利益，也是有失偏颇的，因为中国多边外交的目标还表现为其塑造负责任大国形象的具体实践。例如，作为联合国安理会常任理事国之一，中国在坚持各国之间平等相待，互不干涉他国内政原则的同时，适应国际社会的呼吁和全球化的新趋势，以联合国常任理事国和承担更多国际责任大国的态度，根据联合国基本精神和多数国家的愿望以及在尊重当事国主权尊严的基础上，对于一系列涉及地区和全球安全、稳定的重大事态或者危机，采取了更加主动和建设性的介入立场，减少了强权政治、霸权主义和军事干预可能造成的严重后果，赢得了广泛的赞誉。再如，中国作为六方会谈的东道国在朝鲜核问题上的积极作为和创造性态度为朝鲜半岛的稳定和朝鲜核问题的妥善解决作出了贡献。所以说，新世纪中国多边外交的目标是国家利益与负责任大国形象的结合。

3.进一步转变观念，融入国际体系，积极参与多边外交，寻求更多话语权，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展。新时期，经过扬弃、更新和创造，中国的外交观念发生了整体性的转型和根本性的变革，抛弃陈旧观念，更新传统观念，生成新型观念。跳出了冷战思维，“不划线”、“不结盟”、“不当头”，在新的独立观、平等观、和平观、利益观影响下积极推动多边主义外交。中国逐渐意识到，只有通过积极参与现有的国际体系,以建设性的姿态循序渐进地对其加以改造,才能为建立国际政治和经济新秩序做出积极贡献。进入新世纪，中国以更加积极的姿态将自己融入到国际体系中去，积极参与多边外交。同时在参与过程中，不断地通过多边外交在国际事务中寻求话语权，致力于推动国际政治经济秩序朝着更加公正合理的方向发展。

三、近年来中国多边外交的几点问题与思考

1.话语权与国际地位不符，中国仍需加强话语权的掌握

话语权是一个国家软实力的重要方面，在多边机制中，其丰富的内涵中包括对议题的设置、对规则的制定，话语权甚至意味着使其他的表述和看法失去合法性，所以，有学者提出：国际政治渐成“话语权政治”。然而，事实上，尽管新时期中国与世界联系越来越紧密，中国经济实力的国际影响与日俱增，但中国的国际话语权尚未与此比肩同步。所以，中国应积极谋求应有的话语权，以更加积极主动的姿态实践多边外交。

2.三对关系的妥善处理与否事关中国多边外交的效力

这三对关系即多边外交与双边外交的关系，与发展中国家关系和与发达国家的关系，国家利益与国际责任的关系。三对关系的处理对中国的多边外交有着结构性重要影响。

首先，就多边外交与双边外交的关系而言，多边和双边的选取和侧重当以国家利益为出发点。中国外交历来有重双边、轻多边的倾向。但近几年来大力提倡多边外交并不意味着否定双边外交的价值。多边外交和双边外交各有其价值,有的国际问题用双边外交的方式更好解决,而有的问题则用多边外交的方式更好解决。无论是双边外交还是多边外交,其目的都是为了维护中国的国家利益和国家形象，因此，促进多边外交与双边外交的互补性，是处理好这对关系的要求。

其次，就与发展中国家关系和与发达国家关系而言，中国应充分认识到大国的关键地位和发展中国家的基础地位。中国是联合国五大常任理事国之一,是核俱乐部的成员之一。从这个角度来讲,中国具有大国地位。在诸如核裁军、防扩散等问题上,中国的利益和立场跟发达国家事实上相对较近。但在民主、人权，以及建立国际经济新秩序等问题上,中国和发展中国家的利益一致。大国和发展中国国家分别是中国外交的重点与立足点，这两者的关系的协调是进一步优化提升多边外交的重要着眼点。

最后，就国家利益与国际责任关系而言，国家利益应当是中国多边外交的出发点和落脚点。但是,也不能仅仅把多边外交和国际组织当作实现国际利益的工具和手段,而应当时时考虑到自己要承担一定的国际责任。中国已经很好地承担了基本国际责任。但是作为大国,中国还需要更积极地承担与自己实力相符的大国责任,包括维护地区乃至世界的和平与安全；保障一定范围内的经济秩序；制止违反国际法的行为等。在这方面,中国还需要作进一步的努力。

3.面对“多边施压”增加，中国应警惕多边陷阱

近年来，中国在国际社会中频频遭遇多边施压，尤其遭遇得较多的是由美国组织的多边施压。美国在一些与中国存在重大分歧且难以实现合作的议题上，倾向于采用对华多边施压的外交策略。具体显著地表现在南海问题、人民币汇率问题等事件中。例如，在南海问题上，中国提倡与相关国家进行双边谈判、友好协商和平解决，而美国则力主推动在多边机制内讨论南海问题，试图利用多边机制，联合东南亚国家，共同向中国施压，从而达到遏制中国的目的。应对多边施压的陷阱，中国应注意警惕掉入多边施压的陷阱，在不宜纳入多边处理框架处理的事件上，坚持双边外交。

4.适应新变化，中国多边外交应实现多轨化发展

目前中国的多边外交主要还是集中体现在“一轨”的官方外交上，多边外交的进一步发展，需要增强民间多边外交的渗透力。中国多边外交中的民间外交环节相对滞后于官方多边外交环节，要促进国家之间的相互理解，要巧妙利用好民间的多边外交口径，培育好民间多边外交这样一个好的增长点。做到官方多边外交与民间多边外交的良性互动，以官方多边外交带动民间多边外交，以民间多边外交促进官方多边外交。实现一轨、二轨、多边外交的协同发展与结构优化。

（作者单位：中共上海市委党校）

（责任编辑 张 敏）