基于农村土地使用权流转的土地组织经营模式

2011-04-02周桂平陈杰敏

城市学刊 2011年3期

周桂平，陈杰敏

我国自1978年开始实行的农村土地改革，实现了土地所有权与使用权的分离，农民获得了相对独立的土地承包经营权，生产的主动性、积极性得到了极大的调动和发挥，使得生产力获得了飞速发展。但随之一些矛盾和问题也相继出现，如以家庭为经营单位的土地过于分散，不利于进行规模经营、专业化生产及高标准的质量控制，无法最大限度地挖掘土地资源的效益潜力，致使大宗农产品品质差、成本高，缺乏核心竞争力，难以适应农业市场化和国际化的要求，同时也导致农民的收入不能持续、快速增长。这些已成为制约农村经济发展的一大瓶颈。因此，许多地方政府和农民群众都在积极探索新的农业发展道路。在这一过程中，农村土地使用权的流转成为了一项有益的尝试。

从传统农业社会向现代工业社会转型的过程，也是一个农民组织化程度不断提高的过程。这个过程的特点是农民从以宗族、乡情为纽带的传统型组织，转向以产业和经济联系为纽带的现代型组织。现代型农民组织可以在很大程度上弥补农民利益型组织的空缺，增加分散化的农民的自组织性，为农民走向市场寻求出路和提供支撑，起到在农户与政府之间的中介者角色。因此建立有效率的新型农民组织，为农民提供多方位的服务，使分散的小农户在生产经营中实现与市场的对接，使农民在面对市场风险时能够尽量规避，这已经成为新农村建设尚待解决的问题。农民信托合作社是农民在依法、自愿基础上形成的以自我服务、自我管理为主要目的的非政府组织。农民信托合作组织作为农民抗拒市场风险、维护自身权益的组织形式，作为有效沟通政府与农民关系的中介，其地位和作用是无法替代的。

一、农村土地使用权流转模式现状

（一）农村土地使用权流经营方式多样

伴随土地使用权流转这一产权制度的创新，必然会引发土地组织经营模式的创新。拥有使用权的农民可以根据需要处置使用权，继续务农的农民可以通过多种方式进行联合经营，如标准的合作社模式、“公司+农户”的龙头企业带动模式、农业能手或大户牵头的模式等；准备脱离农业的农民将土地转包、租赁或者直接作为生产要素入股农业公司，凭要素所有权获取收益。与土地使用权流转的不同类别相适应，土地的组织经营方式也有多元选择。

（二）农民沦为弱势群体范围扩大

从历史发展的趋势看，工业化过程中的公司制管理迟早要被合作工厂和联合劳动取而代之除此之外，公司制管理在实践运营中的现实问题是，在以资本入股的股份公司中，大股东很可能凭借其垄断地位和信息优势压低地价，降低土地所占股份、提高资本所占股份。由此，依靠土地入股的农民将会失去话语权，沦为被雇佣对象。“公司＋农户”方式中的公司也可能会类似于股份公司中的大股东，占据市场优势，挤压农户的利润。事实上，这种现象在我国工农业联合的产业链条中并不鲜见面对强势的大股东或大公司，农户处于弱势地位是必然的。

综上所述，农村土地使用权的流转的新型模式—农村土地信托合作社的优势就凸现出来了。由于农村土地信托合作社是指国家、农村集体经济组织、从事非农业生产经营的农民等以委托人的身份，把自己所拥有的农村土地所有权或农村土地承包经营权委托给有经营能力的自然人、法人或其他社会团体，他们以受托人的身份按照委托人的意愿—保护农村土地资源、促进农村土地的可持续利用，为受托人的利益进行生产、经营、管理的制度。因此，农村土地信托合作社是一种比较理想的农村土地保护制度，具有明显的优点。

二、农民信托合作社的概念

“信托”，顾名思义就是信任委托，即“受人之托，代人理财”，是一种代人理财的财产管理制度。根据我国《信托法》第二条之规定，信托是委托人为了受益人利益或特定目的，基于对受托人的信任（包括业务能力和人品），而将其财产权委托于受托人，受托人以自己的名义在不违背信托义务的情况下，对信托财产进行管理或处分的行为。

农民信托合作社是指农村土地的所有者、使用者将土地的所有权、使用权、经营权信托给受托人，以保护农村土地资源、促进农村土地的可持续利用为目的，由受托人进行经营、管理、处置的运作原理、运作方式、相关制度安排与措施搭配。由以上定义可以看出，农村土地信托保护的委托人指国家、农村集体经济组织、从事非农业生产经营的农民；而拥有土地经营能力的自然人、法人或其他社会团体则为受托人。根据信托的基本原理和我国《信托法》的有关规定，本文提出的土地信托合作社实质上是一种财产管理制度，是农村土地所有者、承包者行使土地所有权和承包权的一种手段，所以土地信托发生的是“财产权委托”。

三、农村土地信托合作社的运作流程

借鉴美、日土地信托经验并结合我国农村土地产权实际情况（农村集体土地所有权不变、承包权相对稳定、经营权可合理流动），本文认为我国土地信托保护可采用以下运作流程：

（一）设立土地流转与保护合作社

该机构由地方政府引导，主要为全县农村集体土地流转与保护提供组织、指导、协调等中介服务。其中县级土地信托服务中心负责全县农村土地信托流转和保护的总体协调与监管，乡（镇）级土地信托服务中心则负责土地流转与保护的具体业务。

（二）登记并发布土地情况

登记、汇集可流转土地的数量、区位、类别等情况，以及需要经营土地的受托人情况，包括土地位置要求、土壤条件、转受让面积、转受让年限、经济关系处理要求等等。并通过广播、电视、报纸、互联网等多种形式，向社会发布土地承包经营权出让、受让信息，并接受土地流转供求双方的咨询。

（三）资格审查

对委托人资格的审查主要是确认该委托人是拥有土地承包经营权本人（农户），还是村民小组或村民委员会，否则没有委托资格；同时要认定委托期限是否在土地承包期内。对土地信托流转与保护受托人（如专业种植大户、土地信托保护公司以及土地信托投资基金等）资格的审查主要是对该受托人的资质、经营能力、土地投资项目的前景等方面进行认真细致的考察，确保委托人的利益与土地保护目标的实现。

（四）设立土地保护基金

农村土地信托保护委托人组织形式主要有个体委托、群体委托、社区委托，受托人组织形式主要有民间受托人，社区受托人，土地信托保护公司以及土地信托保护投资基金等组织形式，不同的委托人、受托人组织形式具有不同的特点和适应性条件。土地信托保护组织形式的选择要充分考虑这些特点和条件，选择有利于农业产业结构调整，有利于农业产业化，有利于土地的长期可持续利用与农地保护的组织形式。根据需要可以设立土地信托保护投资基金，该基金主要为土地信托保护募集资金，但也可以作为土地信托保护中的受托人对土地进行经营管理。

（五）明确当事人的权利与义务

在农村土地信托保护信托契约的设立中应首先对土地信托保护中的信托财产进行界定，农村土地信托保护中的信托财产是农村微观经济主体的土地承包经营权（土地用益物权的一种，包括对依法承包的土地进行使用、管理和收益的权利），农村土地承包经营权是一种物权可以作为信托财产，这可以从我国新颁布实施的《物权法》中找到依据。农村土地信托保护中信托契约的核心内容在于明确委托人、受托人的权利与义务，并通过当事人权利与义务的合理分配，使二者之间建立起一种有效的均衡，以确保农村土地信托保护机制的有效运作，实现土地保护的目的。