矿产资源刑法保护比较研究及对我国的启示

2011-04-01杜琪

常州工学院学报(社科版) 2011年2期

杜琪

(河南财经政法大学法学院，河南郑州 450002)

一、问题的提出

矿产资源是指因地质作用而产生的贮存于地壳内部或表面的天然矿。矿产资源是不可再生资源，矿产资源的保有量、利用效率和保护现状反映着一个国家的经济发展水平和未来的发展潜力。据保守统计，经济建设中95%的能源、80%的工业原料、70%以上的农业生产资料、30%以上的工业用水均来自矿产资源。正因为其重要性与不可再生性，世界各国均十分重视对矿产资源的刑法保护。

对于我国来说，保护矿产资源，是实现全面建设小康社会目标、实施可持续发展战略的必然要求。一方面，作为世界上最大的发展中国家，我国的矿产资源人均占有量仅占世界平均水平的58%，而且资源种类不全，品位低，在资源开发利用的过程中浪费与破坏现象还比较突出，一些地方乱采、滥挖现象十分严重。另一方面，全面建设小康社会对资源的需求将继续呈强劲增长的态势，经济社会快速发展与资源供应短缺的矛盾比较突出。面对严峻的形势，如何加强对矿产资源的刑法保护力度呢？笔者认为出于环境问题与环境保护的共通性，较先进的法域中矿产资源的刑法保护，理应成为我国研究与借鉴的重要对象。

二、各国矿产资源刑法保护之比较

(一)立法体例之比较

各国对矿产资源的保护一般都是多层次性的，在宪法、行政法、刑法中都会有所体现。但是就矿产资源的刑法保护而言，则主要有以下几种模式：

1.规定于刑法典中

大多数国家对矿产资源的刑法保护仅体现在刑法典之中，即在刑法典中以一个条文的形式出现，刑法典之外再没有相关的规定。代表性国家是德国。《德国刑法典》第二十九章危害环境犯罪中第329条(侵害保护区)中规定：“违反为保护自然保护区，或为保护作为自然保护区临时加以保护的地面或为保护国家公园而颁布的法规或可执行的禁令，(1)开采矿藏或其他地下物质,(2)挖沟或填土，(3)获取、改变或去除水域，(4)排放沼泽、池塘、泥沼或其他潮湿地区的水，(5)开垦林地，(6)猎杀、捕杀受《联邦自然保护区法》保护的动物，毁坏或去除其幼仔，(7)损坏或去除受《联邦自然保护区法》保护的植物，(8)建造楼宇，因而严重妨碍其各自保护目的的，处5年以下自由刑或罚金刑。过失为上述行为的，处3年以下自由刑或罚金刑。”①

2.规定于附属刑法中

有的国家对矿产资源的刑法保护体现为附属刑法的形式。比如日本，虽然是实行刑法典制的国家，但是《日本刑法典》中对矿产资源的保护没有涉及，而是在1950年12月20日第289号法律颁布的《矿业法》第一百九十一条，一百九十一条之二，一百九十三条，一百九十四条，对涉及矿产资源的犯罪予以规定。此外不实行法典制的国家，如美国刑法对矿产资源的保护也是以附属刑法的形式，在1977年《露天采矿控制和回填复原法》第518条e节中予以规定。

3.刑法典+附属刑法模式

有的国家既在刑法典中对破坏矿产资源的犯罪予以规定，又有相关的附属刑法对此予以配合。这种规定形式最为广泛，因为大多数国家破坏矿产资源犯罪的刑事罚则普遍依赖于附属刑法的具体规定加以适用，刑法规定仅能起到辅助性的作用，而非决定性的作用。例如我国，修订后的《刑法》中破坏矿产资源犯罪有两个，即非法采矿罪与破坏性采矿罪。在刑法典条文对这些犯罪的规定中，明文规定是以违反矿产资源法为前提的。如《刑法》对破坏性采矿罪的规定即为：“违反矿产资源法的规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。”同时，在《矿产资源法》中，也就相关情节规定应依照刑法的规定对相关责任人员追究刑事责任。二者是相互呼应，相互配合的。

(二)保护范围之比较

一提到矿产资源犯罪，大多数学者都将其作为自然资源类犯罪，多数国家一直以来也是这样认为的。但是矿产资源因其不可再生性，又有不同于环境法保护的其他资源如水资源、大气资源的特征，因而几乎所有国家都规定矿产资源的所有权归国家所有。因此破坏矿产资源犯罪必定会侵害国家的矿产所有权。对矿产资源国家所有权的保护具体表现为对国家对矿产资源管理体制的保护。同时矿产资源犯罪带来的污染也是很严重的，采矿后所剩的固体废物一旦处理不当就会导致固体废物污染。尽管大多数国家都意识到这个问题，但是在立法上，是否同时注意与矿产资源相关的环境问题的保护，在处理犯罪问题上，是否考虑这种犯罪行为对环境的污染，则由于各国环境保护意识的差异以及现实国情的不同，而表现各异。

一些国家刑法典本身就是因为周围环境遭到破坏，才对开采矿藏或其他地下物质的行为进行刑法规制的。如《德国刑法典》就在第329条(侵害保护区)中规定：“违反为保护自然保护区，或为保护作为自然保护区临时加以保护的地面或为保护国家公园而颁布的法规或可执行的禁令，(1)开采矿藏或其他地下物质……因而严重妨碍其各自保护目的的，处5年以下自由刑或罚金刑。”可见，在这些国家中主要针对的就是周围环境的保护。

一些国家的环境保护意识比较强，在规定对矿产资源进行刑法保护的同时，规定了相关的环保措施，对矿产资源开采导致的环境污染问题进行处理。例如，美国专门有部环境保护法规——《资源保护和回收法》，英国在固体废弃物污染防治方面有《矿山及采石场法》，专门对矿产资源导致的污染进行处理。

一些国家虽然在法规中规定了相关措施，但是不仅不具有针对性，而且保护的力度远远不够，或者根本没有相关环境保护的规定。例如中国。虽然我国也有学者认为我国破坏矿产资源的犯罪中，保护对象不仅应包括矿产资源，而且也应包括采矿场所②。但是一般认为，矿产资源就是矿物，而且是天然矿物，合成矿物不是矿产资源③。可见我国刑法保护的对象非常有限。此外，我国《矿产资源法》中对于矿产资源开采造成的环境污染问题尽管也有相应规定，但力度远远不能满足当前环保的需要。

(三)客观方面的比较

1.行为犯亦或结果犯

结果犯是指以法定的危害结果作为犯罪构成客观方面必要条件的犯罪④。行为犯是与结果犯相对应的范畴，是指实施刑法分则规定的犯罪行为，不必发生特定的危害结果即可成立既遂的犯罪。具体到矿产资源的刑法保护上，行为犯就是指只要有破坏矿产资源的行为即可构成犯罪，结果犯则是指除了存在破坏矿产资源的行为外，还必须造成一定的结果。各国在立法上也表现各异：

(1)许多国家将破坏矿产资源的犯罪行为既遂形态规定为行为犯。《巴西环境犯罪法》第55条规定:“未经授权、许可同意或特许的,或者不按批准授权、许可从事探矿、采矿或提炼矿物资源的,处以6个月至1年的拘留和罚金。”《印度矿山与矿产法》规定更为严格。该法第4条规定:“勘探许可证或采矿租约除非遵照并根据所规定的条款和条件予以批准,否则,任何人不得在任何地方进行勘探和采矿活动。”第21条规定:“违反第4条规定的,应当处以最高两年的监禁或最高一万卢比的罚金或者同时并用。”

(2)有的国家将破坏矿产资源的犯罪行为既遂形态规定为结果犯。比较典型的是我国刑法的规定。我国《刑法》第343条规定：“违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的，擅自开采国家实行保护性开采的特定矿种，经责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；造成矿产资源严重破坏的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。违反矿产资源法的规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。”可见我国刑法对非法采矿罪与破坏性采矿罪的规定，均以是否造成了矿产资源破坏或严重破坏的结果为既遂的标准。

2.对具体破坏行为的规定的比较

(1)有的国家规定得比较简单，仅做笼统的规定，没有具体的列举，如1952年《阿尔巴尼亚刑法典》第七节土地关系方面的犯罪中，第一百二十条规定：“非法采掘土地中的矿藏的，判处五千列克以下的罚金，或者劳役改造，或者六个月以下的监禁。”可见该国刑法只将非法采掘行为规定为犯罪，并未进行详细的列举。

(2)依据日本1950年12月20日第289号法律颁布的《矿业法》第一百九十一条、一百九十一条之二、一百九十二条、一百九十三条的规定，主要对下列破坏矿产资源的行为进行处罚：第一，非法采矿的行为；第二，利用诈骗或者其他不正当的手段取得许可证的行为；第三，对于犯罪所涉矿物，明明知情，而去搬运，保管，有偿或无偿地取得，或者代受处分或者为之斡旋的行为；第四，其他违反矿业法的规定应当负刑法责任的行为⑤。

(3)有的国家也处罚虚假说明的行为。如美国1977年《露天采矿控制和回填复原法》g条中规定：“凡故意在据联邦计划或某州计划应当填写或保存的或者据该部长据本法规定颁发的决定命令的要求应当填写或保存的申请书、记录、报告、计划或其他文件中作虚假的说明、证明、认定的或者故意不作说明、证明或认定的，将据违法情节，处10 000美元以下的罚金或一年以下的有期徒刑，或者两者并科。”⑥

(4)1997年《俄罗斯刑法典》第二十六章生态犯罪中，除了将违反矿产的保护和使用规则，造成重大损失的行为规定为犯罪外，还将未经有关部门的许可对俄罗斯联邦大陆架或俄罗斯专属经济区的自然资源进行调查、勘探和开采的行为规定为犯罪。

(5)我国刑法中规定了两个破坏矿产资源的罪名，即非法采矿罪与破坏性采矿罪。非法采矿罪是指，违反矿产资源保护法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，或越界开采矿产资源，经责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源破坏的行为。破坏性采矿罪，是指采取破坏性的采矿方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的行为。

(四)主观方面的比较

大部分国家将破坏矿产资源的犯罪规定为故意，较多的是间接故意。即意识到了违反规则进行开采的社会危害性，预见到了可能发生危害社会的后果，但有意识地放任后果发生或对后果采取漠不关心的态度⑦。如美国《露天采矿控制和回填复原法》e条、f条即明确规定：“凡故意违反……”或“故意在……中作虚假的说明……”其他国家，如《阿尔巴尼亚刑法典》、《俄罗斯刑法典》，我国《刑法典》等对破坏矿产资源的犯罪的规定都限于故意。我国是以处罚故意为原则处罚过失为例外的。

有的国家也处罚过失犯罪。如日本《矿业法》第一百九十一条规定：“由于过失，侵掘到矿区以外或租矿区以外者，处以二十万元以下的罚金。” 《德国刑法典》第329条第四款规定：“过失为上述行为的，在第1款和第2款情形下，处2年以下自由刑或罚金；在第3款情形下，处3年以下的自由刑或罚金。”⑧

基于刑法的谦抑性，破坏矿产资源的犯罪行为应限于故意。如果行为人根本没有意识到违反了规则，或者没有意识到违反规则进行开采的社会危害性，对这种行为进行刑法规制，显然是不太必要的。能用经济手段或行政手段进行处理就尽量不要动用刑罚。就算规定了处罚过失犯罪的日本，在对过失犯罪的处罚方法上也限于罚金，可见在此问题上也是有所考虑的。

(五)刑罚的比较

1.刑罚种类的比较

(1)大多数国家对于破坏矿产资源的犯罪行为，一般都区分不同的情节处以不同的自由刑及罚金。如《德国刑法典》区分故意与过失，分别处五年或三年以下自由刑或罚金。《阿尔巴尼亚刑法典》(1952年)第一百二十条规定了罚金，劳役改造，或者六个月以下监禁等刑罚种类。日本的《矿业法》也基本上是以罚金及惩役为主要刑罚种类。美国《露天采矿控制和回填复原法》中涉及破坏矿产资源的犯罪也是以罚金及自由刑为刑罚种类。我国《刑法典》中对相关犯罪也是只有罚金及自由刑两种刑种。

(2)有的国家还规定了资格刑。如《俄罗斯刑法典》第253条规定：“未经有关部门许可对俄罗斯联邦大陆架或俄罗斯联邦专属经济区的自然资源进行调查、勘探和开采的，处数额为最低劳动报酬500倍至700倍或被判刑人5个月至7个月的工资或其他收入的罚金，或处2年以下的劳动改造，并处或不并处3年以下剥夺担任一定职务或从事某种活动的权利。”第255条也规定了罚金、资格刑以及自由刑。

2.对法人犯罪的处罚之比较

(1)大多数国家承认法人犯罪的可罚性，并且确立了双罚制。如日本《矿业法》第一百九十四条规定：“如法人的代表人，以及法人或自然人的代理人，使用人及其他从业者，就该法人或自然人的业务，做了前四条所述的违法行为，则除了处罚该行为者外，对该法人或自然人，也须处以各本条所述之罚金。”美国《露天采矿控制和回填复原法》f条规定：“违反……的规定者是公司，法人，故意授权或命令从事此种违法行为或不遵守、拒绝遵守有关命令规定的该公司的经理，董事或代表人，将被据本节a条，c条的规定，处以民事罚款、罚金和有期徒刑。”我国《刑法典》第三百六十四条规定：“单位犯本节第三百三十八至三百四十五条规定之罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本节各该条的规定处罚。”

(2)有的国家的环境刑法不承认法人的刑事可罚性，如德国。德国刑法中没有直接规定法人刑事责任的条款，但对有关的责任人员规定了相应的刑事责任⑨。

破坏环境的犯罪，大部分是由法人实施的。在某种程度上，法人对环境造成的破坏远远高于个人造成的破坏。因此，笔者认为承认环境刑法中法人犯罪的可罚性是合理的，不仅应当对涉案的责任人员规定相应的刑事责任，而且应该同时就法人主体进行处罚。甚至可以考虑增设“解散法人”等资格刑，更好地遏制法人犯罪的反复性。

三、我国矿产资源刑法保护的评析与完善

先进法域中矿产资源的刑法保护，理应成为我国研究与借鉴的重要对象。然而，我们也应该尽量避免研究时理想主义的倾向，不顾许多外国法域内在的不足与缺陷盲目照搬。这违背了法学研究一切从实际出发的基本方法论。经过比较分析，笔者认为基于我国的国情，我国刑法对矿产资源的保护既有适合我国国情的地方，也有需要改善的地方。上述立法体例，刑法典与附属刑法相结合的模式，主观方面只处罚故意以及处罚法人犯罪的规定，与世界上大多数国家的规定相一致，是基本适合我国的国情的。但是在保护的范围上还十分有限，结果犯的既遂模式有不少弊端，对犯罪行为的规定也不是十分全面，刑罚体系上也不是太完整。建议应当从以下几个方面加以完善：

(一)增加矿山地质环境保护条款

开采矿产资源难免对地质环境造成破坏，轻则留下坑洞，破坏自然景观本来面貌，重则诱发地质灾害，给国家和人民造成损失，阻碍地方经济和社会的发展。《矿产资源法》第十五条、第二十一条和第三十二条以及实施细则中，都提到了要“加强环境保护”，但并没有对如何在采矿过程中保护和恢复地质环境，作出明确的具有可操作性的规定。目前，个别采矿权人只注重经济效益，而忽视对地质环境的保护和治理，很多矿山废弃后，人去矿空，一片狼藉，给当地政府留下了一大堆地质环境问题，处理起来比较棘手。要想解决这个普遍存在的问题，建议在我国《矿山资源法》及《刑法》中增加有关矿山地质环境保护的条款，以法律条文的形式，来保护矿山地质环境。例如，可以考虑在《矿山资源法》中规定设立矿山地质环境危险性评估制度和地质环境治理恢复保证金制度。实行矿山地质环境危险性评估制度，就是在设立新的矿企时，要求必须进行地质环境危险性评价，了解开采矿产资源将会给该地区地质环境造成的影响(包括破坏程度、危害级别等)，从而制定正确的矿山企业地质环境保护规划。而为了避免地质环境保护规划被束之高阁，就得建立矿山地质环境治理恢复保证金制度，用经济手段来确保矿山企业自觉履行保护、治理矿山地质环境的义务，使矿企的开采行为更加规范。如果矿企不履行地质环境保护义务，就不返还保证金，并加以处罚。如果在地质环境危险性评估报告中弄虚作假的，或者采矿后造成严重的后果，用经济手段不足以达到环境保护的目的时，可以追究相关法人及其责任人员的刑事责任。同时，在《刑法》中增设环境危险评估报告虚假陈述罪，在破坏性采矿罪中增加造成矿区环境严重破坏这一从重处罚的情节。

(二)将非法采矿罪与破坏性采矿罪由结果犯改为行为犯

将破坏矿产资源的犯罪行为设置为行为犯比结果犯更能增强刑法的威慑力，也更加有利于矿产资源的保护。基于矿产资源的不可再生性及其对社会发展的极端重要性，如果每回都等到犯罪行为将其破坏到不可挽救的程度再由刑法进行规制显然不太合理。若是行为犯，则只要有法定的破坏行为，比如典型的擅自开采行为，无实害结果即可成立犯罪及既遂，有实害结果，则成立加重处罚的情节，这样无疑增加了刑法的威慑力。此外对结果的把握也是一个复杂的过程，首先立法上，大多数刑法典仅规定“造成矿产资源破坏或严重破坏”，如我国，或者“严重妨碍其各自的保护目的”，如德国，具体如何判断则需要在附属刑法或司法解释中详细规定，但是司法解释也存在着弊端，当前，我国司法解释的行政化模式已严重制约了司法能力，已成为司法不统一、不公正的重要症结所在。所以，应当回归到刑法本身的规范条文的角度进行解决。其次，在司法上对危害结果，特别是对环境造成损害的结果的认定是十分困难的，需要耗费大量的人力物力，而且对结果有要求会给犯罪分子逃避法律责任提供机会。所以将破坏矿产资源的犯罪规定为行为犯是较为合理的。

(三)在《刑法》中增加破坏矿产资源犯罪行为的规定

通过上述对比分析可以发现，我国《刑法》对破坏矿产资源犯罪的规定是相对不太完整的。虽然轻刑化与非犯罪化是当今的两大趋势，但是也不是随意轻刑化非犯罪化的。对国计民生具有重大意义的矿产资源来说，笔者认为这些保护是不够全面的。建议将下列行为规定为犯罪：(1)利用不正当的手段取得许可证的行为。因为取得了许可证后，必然会对刑法保护的法益造成现实紧迫的威胁。我国现行刑法只将非法采矿与破坏性采矿的行为规定为犯罪，就意味着以不正当的手段取得了许可证时，还不能以犯罪论处，只有其实施了开采行为，对矿产资源造成了实质性的破坏后，才认定为犯罪，笔者认为这十分不利于矿产资源的保护，而且为犯罪分子逃避法律追究提供了合理借口。将通过不正当手段取得许可证的行为规定为犯罪之后，在未对矿产资源造成实质性损害时予以保护，更符合矿产资源不可再生性的特点，也简化了犯罪认定的过程，有利于司法操作。(2)明知是犯罪所涉的矿物，而搬运、保管，有偿或无偿地取得，或者代受处分或者为之斡旋的行为。破坏矿产资源的犯罪是个复杂的过程，明知是犯罪所涉的矿物而搬运、保管，有偿或无偿取得，或者代受处分或者为之斡旋，这些行为无疑是对犯罪行为的帮助与纵容。如果将这些行为规定为犯罪，会明显增强刑法的威慑力，从侧面加强了对破坏矿产资源的犯罪的打击。(3)非法勘探的行为。各国都将非法勘探罪与非法开采罪相提并论,还在于勘探市场秩序与开采秩序的必然联系。勘探中的所有地质资料和报告的形式要件以及实质要件的科学、诚信等,是行政机关审查开采计划的核心内容,必须规范化。实际上,也只有将非法勘探的行为与非法采矿罪并行规定为犯罪,才能从整体上遏制目前无证勘探开采的违法行为,为构建人与自然的和谐提供法律保证。

(四)在刑罚种类上增加资格刑

作为现在刑罚体系重要组成部分的资格刑，在剥夺和限制犯罪人再犯能力方面有着其他刑种不可比拟的优越性。各国刑法一般将其广泛适用于职业犯罪、身份犯罪等领域中。矿产资源犯罪中的一个关键性问题是行政许可的问题，采矿业是国家严格限制的行业，对许可的审查十分严格，只有具有一定条件的人取得了许可证后才能从事采矿活动。对自然资源的调查、勘探和开采的主体都是有严格要求的。若是在破坏矿产资源的犯罪中规定一些资格刑，如禁止从事某种职业或营业、逐出市场等就可能减少行为人进行犯罪的反复性，也有可能减少当前屡禁不止的矿难的发生。因此笔者建议我国《刑法典》可以吸取《俄罗斯刑法典》的做法，在破坏矿产资源的犯罪中增设资格刑。

注释：

①⑧徐久生、庄敬华译：《德国刑法典》，中国方正出版社，2002年，第163-164页，第164页。

②王秀梅：《破坏环境资源保护罪的定罪与量刑》，人民法院出版社,1999年，第327-332页。

③蔡守秋：《环境资源法学教程》，武汉大学出版社,2000年，第465页。

④马克昌：《犯罪通论》，武汉大学出版社，2003年，第495页。

⑤⑥⑨徐平：《环境刑法研究》，中国法制出版社，2007年，第285-286页，第301页，第184-185页。

⑦赵秉志、王秀梅、杜澎：《环境犯罪比较研究》，法律出版社，2004年，第226页。

[参考文献]

[1]徐平.环境刑法研究[M].北京：中国法制出版社，2007.

[2]赵秉志，王秀梅，杜澎.环境犯罪比较研究[M].北京：法律出版社，2004.

[3]刘仁文.环境资源保护与环境资源犯罪[M].北京：中信出版社，2004年.

[4]徐久生，庄敬华，译.德国刑法典[M].北京：中国方正出版社，2002.