广告监测的调研和建议

文/陈丽娜

基于数据库构建的广告监测信息平台一直以来是国家工商系统广告监管工作的核心基础，监测数据的真实、准确性将直接影响广告执法和查处工作。上海、重庆的广告监管工作一直走在全国前列，具有先进的管理理念、科学实效的监管方法和信息化的技术手段，尤其是在广告监测中心的机构建设、运营管理、数据系统开发、报告制度等方面的先进做法值得我们借鉴和参考。

上海：监测和监管一体化

上海市广告监测咨询中心是根据国家工商行政管理总局的要求，于1998年8月21日经上海市机构编制委员会批准成立，隶属于上海市工商行政管理局的事业单位，拥有目前国内一流的多媒体数字化广告监测和信息处理系统。

机构建设及运营管理情况。中心属于事业编制单位，现有工作人员11人。中心监测范围覆盖市属、区属媒体共79家（报纸、电视、广播），实现全天候实时监测的为一级媒体（按媒体社会影响力分类）共27家，其余媒体实行抽查制度和专项审查制度。目前，中心在全员数据库建构的后台支撑下，已实现了对全部类别广告（22类）的录入和审核，重点监测医疗服务、保健食品、药品、化妆品、美容服务五大类别广告，同时每月根据广告发布的具体情况，抽取重点行业进行专项监测。在工作任务分配方面，中心工作人员实行全媒体监测、月工作计划、定期轮岗制度，即每位工作人员每天选择若干电视、报纸、广播、网络媒体进行同时监测，每月由中心领导指导工作人员制订月工作计划进度表，定期轮岗。中心日监测广告总量平均为6400条次，日监测违法广告总量平均为12条次，日监测广告违法率为0.18% 。

数字化广告监测系统。上海广告监测系统平台由万达公司开发设计，目前已实现了电视、广播的全天候24小时自动采集。软件功能比较齐全，关联性强，后台数据库实行全员建构。在功能模块设置方面，除了媒体签收、广告分离、广告录入、广告审核、统计查询、违法清单等功能外，还设置了员工工作计划、广告经营企业查询、媒体网上告知等功能。

2007年1月1日，中心广告监测子系统与广告处监管子系统实现无缝对接，提高了办案处理工作效率。广告监测系统中保存的违法广告证据可以直接转入监管系统中的违法广告线索处理子系统。其中轻微违法广告采用告知形式，一般违法广告和严重违法广告由中心负责人最终审核确定后，自动转入违法广告线索处理子系统，再由分局下派给对应的检查支队和工商所进行案件处理和执行。违法广告案件执行制度采用市局、分局不办案，媒体广告案件由工商所和检查支队负责查处的形式，这种工作方式极大地提高了基层办案的积极性，提升了基层办案能力和快速响应能力，在一定程度上降低了上海全市的广告违法率，取得了很好的市场效果。利用监测和监管系统的融合，上海市工商局查处的典型违法广告案件包括联合利华、力士洗发水、索尼相机等知名品牌广告主，每年查处案件2000多件，罚没款3000多万。

监测理念。中心建成以来，一直秉承四大监测理念：一是强调监测和监管一体化。即广告监测的目的是为监管工作服务的，在信息数据、技术手段、制度标准建设上要实现互通互融。二是对媒体实行分级监测管理，抓主要媒体的同时，兼顾次要媒体。中心在日常工作中，和文广局、新闻出版局等媒体主管单位有很好的沟通，定期联合新闻出版局对所有杂志广告进行集中监测，联合文广局、郊区电视台对远程电视广告进行集中监测，并形成了惯例，以每月专题形式在系统中进行呈现。中心监测出的所有违法广告都会通过系统网络和传真的方式告知媒体，中心每月的监测报告都会送达给媒体主管单位进行审阅，通过深入的沟通加强和媒体单位的联系。三是实现信息资源共享。这种共享不仅表现在系统的对接融合、功能模块的关联挂钩上，还表现在工作制度的建立上。从2005年开始，上海市工商局牵头实施广告联席会议制度，成员单位由最初的10家发展到现今的17家。根据不同时期的监管需求，会议成员单位也会做相应调整。目前，新闻媒体主管单位、房地产局、人力资源和社会保障局、卫生局、教委都是常设成员单位。四是遵循规范的监测标准。中心自成立以来，建立了一套系统化的监测标准，包括广告发布标准（通则）、药品广告审查发布标准、医疗器械广告发布标准、医疗广告发布标准、食品广告发布标准、化妆品广告发布标准、房地产广告发布标准、烟草广告发布标准、酒类广告发布标准。

重庆：日均广告监测总量近万条

机构职能及定位。重庆市工商行政管理局广告监测中心主要负责对全市市级报纸、电视、广播、固定格式印刷品、户外、网络广告的监测数据进行采集、汇总和分析、整理，发布、上报监测信息，分析广告发布违法趋势，涉嫌违法广告的登记和移送。以此为基础，为广告监管部门向社会发布预警和警示，对广告违法市场主体实施暂停或停止虚假违法广告发布的行政措施，依法查处涉嫌虚假违法广告行为，向党委、人大、政府、政协和有关职能部门通报监测情况，提供决策依据。

同时，广告监测中心还面向广告主、广告经营单位、广告发布单位提供广告创意、广告内容、广告投放的咨询服务。可以分媒体、分品牌、分类别进行媒体监播、分析，开展法律法规培训服务等。广告监测中心的日常工作分为5部分，即日常广告监测、涉嫌违法广告的登记和移送、媒体互动、数据统计分析和广告发布趋势预测。

机构建设运营情况。重庆市广告监测中心是事业编制单位，现有工作人员8人，日平均广告监测总量为9609条次，日平均违法广告监测总量为60条次，日监测广告违法率为0.63%。中心监测范围覆盖市级媒体、区县媒体和11家门户网站。在区县媒体监测方面，中心主要和广电局进行合作，接入地方电视台的信号进行监测。

数字化广告监测系统。中心广告监测系统平台由杭州新伟业计算机网络有限公司进行开发建设和维护。系统数据库实行全员建构，设置了媒体签收、广告分离、广告录入、广告审核、统计查询、违法清单、媒体信用等功能模块。广播、电视实现了全天候的自动采集。目前，一期系统运转正常，正在进行二期系统的升级改造。

媒体广告管理和报告制度。中心根据日常广告监测的具体情况，规定了媒体广告管理的五大原则“禁、限、严、查、曝”。“禁”代表具有违法内容的广告禁止在媒体上发布；“限”代表在哪些时段、版面禁止发布广告；“严”代表对于违法广告要从严监测、从严监管；“查”代表对于严重违法广告要进行查处；“曝”代表对于严重违法广告要定期在报纸上进行发布，向广大消费者公布广告监测警示公告。在广告执法办案方面，重庆工商局学习四川成都经验，专门成立了一个独立的处级单位——执法局。市局广告处只负责广告监测工作，执法办案工作移交执法局进行处理。这种方式可以进一步细化各部门的工作职能，提高工作效能。在监测信息报告方面，中心实行日报、月报、周报、季报、广告监测警示公告、广告监测通报制度，报告内容包括监测总体情况、各行业监测情况、重点行业监测情况、违法广告案例分析、处理措施等。

启示和建议

加强监测和监管的对接融合，完善系统功能。广告监测中心的职能定位是采集、统计、分析、发布科学、客观、公正的数据和报告，为广告监管部门的工作提供决策依据，其核心宗旨是为监管服务。在技术手段上，要实现监测系统和监管系统的融合，提高监管工作成效。广告监测系统的功能需求应尽可能和监管功能进行挂钩关联，实现监测、监管一条龙服务，利用监测系统跟踪落实监管的处理结果。如上海广告监测中心将违法广告线索处理子系统和违法广告证据进行对接，在监测系统中设置和注册企业挂钩的功能模块以获取广告经营企业的相关资料，都是很好的做法，值得借鉴。

创新日常工作管理方式，实行员工全媒体监测。在监测人员工作任务分配方面，上海广告监测中心提供了创新式的做法，每名监测人员每日选择部分报纸、电视、广播、固定印刷品和网络进行全媒体监测，这种工作方式有利于提高员工的工作积极性，减少工作的单调枯燥感，提升监测质量。另外，还有利于锻炼监测人员的全面监测能力，提高工作的接续性。对于监测人员的日常工作管理，可按照项目管理和目标管理的方式，借鉴上海广告监测中心的做法，在系统内部专门设立工作计划功能模块帮助主管人员控制、监督每位监测人员每日工作进度，也为员工提供自查依据和工作量考核依据。

向社会公开信息报告，提高监测的社会影响力。广告监测报告是监测中心的主要工作成果，不仅作为广告监管执法的客观依据，也应成为消费者理性消费，增强自我保护意识的提示性文件。重庆市广告监测中心的做法可以借鉴，在权威媒体上公开严重违法广告的名单，发布广告监测一方面对广告主、广告经营单位起到警示作用，增强违法广告查处力度和效果；另一方面提醒全社会消费者在日常生活中科学识别广告，增强消费者的广告意识，保护消费者的生命安全和财产安全，真正发挥广告监测的社会监督力量，扩大其社会影响力。