电网建设中法律风险防控及研究

张杰超

(北京市电力公司，北京 100031)

随着社会经济的迅猛发展，电网企业也进入了高速发展时期。电网建设的大力投入，除了构建了更加安全可靠的供电环境之外，也带来了一定的法律风险。尤其是《中华人民共和国物权法》自2007年10月1日起实施以来，它作为关于财产归属和利用的法规，对电网企业在电网建设的征地、拆迁、通道占用、环境评价等方面带来新挑战。本文对电网建设中存在的法律风险进行了一定的研究，并提出了一定的防控措施。

1 变电站建设用地方面的法律风险

《物权法》设专章规定建设用地使用权制度，而且是与实施最严格的土地保护制度相结合，这样做一是规范了建设用地使用权的设立方式，严格限制以划拨方式设立建设用地使用权，制止违法违规用地行为；二是建立节约用地的新机制，创设空间权制度，切实提高土地利用效益；三是坚持土地用途管理制度，建设用地征地政策比以往更为严格。另外，拆迁、征地关系到老百姓切身利益，《物权法》明确规定征地前提必须是为了公共利益，而且征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，并且还要安排被征地农民的社会保障费用；征收个人住宅的，应当依法给予拆迁补偿并保障被征收人的居住条件。上述因素决定了今后的电力建设用地征地难度将加大，成本也必将提高。为此，电力企业对此应有所准备，尽早对电力建设征地的法律风险进行全面评估，采取预防措施。笔者认为电网建设用地法律风险主要表现在以下几个方面：

1.1 征用土地必须按照法定的程序进行

如《物权法》第四十条中规定“征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，要依照法律规定的权限和程序进行”。又如《物权法》第六十三条第二款规定“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”目前，在涉及农村集体所有土地的征用工作中，建设单位有时会在未征求该集体成员的意见，未召开村民代表大会决议的情况下，先予集体经济组织或村民委员会负责人协商签订了征地协议。

《物权法》实施后，集体成员可能依据《物权法》第六十三条向人民法院提起诉讼，以未征求成员意见、损害集体成员合法权益为由，要求撤消集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定，从而导致征地协议面临失效的风险，而且后补村民代表大会决议的形式也存在无法通过的风险。因此，严格遵守法律法规中有关征地的程序性规定是今后征地工作开展的重中之重。

1.2 征地费用方面的法律问题

《物权法》第四十二条规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”上述规定虽然明确了征地费用的范围，却增加了“被征地农民的社会保障费用”、“被征收人的社会居住条件”两项，并且对某些具体费用的支付标准和内容也不确定，如被征地农民的社会保障费用包括哪些内容以及如何保障被征收人的居住条件，这些问题都可能成为电网建设的法律风险因素。

而且，现今我们所施行的同政府签订投资划分协议，有政府负责电网建设中土建费用的模式也存在着一定的风险。由于相关费用都掌控在政府手中，在实际实施过程中，往往由于征地程序时间过长等原因，造成电网建设先于征地手续完成的情况。此种情况下，政府对于征地工作的积极性已经缺失，后续费用的请求及后续手续的办理往往举步为艰。

2 电力线路建设面临的法律风险

2.1 电网建设杆塔用地现状面临新的矛盾

目前，杆塔用地在实务中绝大多数不征收土地，这种做法可以简化程序、节省成本，有利于电网建设的顺利进行，也很少发生电网企业因没有取得杆塔建设用地使用权而导致的纠纷。

电网企业在未取得土地使用权、又未与相关权利人签订租赁合同或签署地役权协议的情况下，却可以在他人土地上建设永久性的杆塔，并对该地永久占有、使用，这种用地方式在物权法条件下是存在隐患的。因为，虽然电网企业在建设塔基时征得了土地权利人的同意，并给予了补偿，但电网企业终究没有取得合法名分。如果认为给予补偿就是设定了地役权，但实务中并没有明确按照物权法的要求来设定，而只是按照电力法律法规的规定在操作。如果认为是租赁行为，按照合同法的规定，租期最长不得超过20年，而电网企业却是取得了永久使用权。电网企业目前的这种做法存在的法律风险是显而易见的。

2.2 电网线路走廊用地现状提出的新问题

架空电力线路对地面的建筑物、构筑物和农林作物有一定的限高要求，这就形成了俗称的“线路走廊”，在这个走廊里电网线路对地表权利人权利形成了一定的限制。在低秆农作物区域，这个走廊是隐性的，矛盾不突出。在城区与高秆作物区，这个走廊就是显性的，在林区这个走廊就尤其关键，因为林木的生长在消蚀着林木与电力线路之间的安全距离。架空电力线路保护区是为了保证已建架空线路的安全运行和保障人民生活的正常供电而必须设置的安全区域。根据《电力法》、《电力设施保护条例》、《电力设施保护条例实施细则》等规定空间利用权是指民事主体利用土地地表上下一定范围内的空间，并排斥他人干涉的权利。空间利用权本身可以作为一项独立的财产权而与土地所有权、使用权发生分离。架空电力线路即是对地表上空间的利用，是离开地表、对在空中的特定空间具有独立支配力。电网建设在获得批准架设电线之后，即在保护区内获得空间利用权。此空间利用权是属于电网企业的独立物权，电线架成之后自然取得，是因合法建造这一事实行为而发生的。

如果设定了空间利用权的法律制度，那么，就可以有效解决电网线路走廊问题。电网企业对电网线路享有空间利用权以后，与地表权利人即是相邻关系，而相邻关系中的权利义务是法律直接规定的，无需和地表权利人进行约定，这对电网企业而言最为便捷、最为有利。但现行的物权法没有设定空间权制度，电网企业尚无适用空间利用权的法律依据。在依法划定的电力设施保护区内，任何单位和个人不得修建可能危及电力设施安全的建筑物、构筑物，不得种植危及电力设施安全的树木、竹子或高秆作物。被跨越房屋不得再行增加高度。

2.3 电网建设用地补偿面临的新困难

电网企业要取得建设用地就不可避免地要涉及到房屋拆迁、征地补偿等问题。当前补偿方面主要存在以下问题：

(1)补偿协议不规范。拆迁补偿事宜一般交给乡政府或村委会等基层自治组织实施。乡政府或村委会等基层组织在与土地相关权利人(土地所有人及土地承包经营权人)处理补偿事宜时，或者不签署补偿协议，或者协议过于简单；有的有领取补偿款的收据，有的只有一张白条。补偿协议形式不规范已经带来一定的隐患，如有的村民一方面拿了补偿款，另一方面还找到电网企业要求补偿。

(2)补偿标准不统一。目前电网建设用地补偿标准不统一，存在区域差异、电压等级差异。不同省市之间补偿标准各不相同，就是在同一省市中，不同地区的补偿标准也不尽相同。以上差异的存在，容易导致被拆迁人心理不平衡，产生矛盾。但困难是，即使电网企业愿意实行一省市一标准的做法，但地方政府不能接受，地方政府担心此举会抬高当地的补偿标准，导致其他用地单位难以支付补偿费用。在物权法已实施的情况下，如果民众依据物权法的规定，指责电网企业的补偿不符合物权法的要求，会给电网企业带来困难。

(3)塔基、线路通道补偿方式隐含法律争议。在“不征土地、一次补偿，永久用地、永久限制”的情况下，受偿人只限于当时的土地权利人或林木所有人等相关权利人，在权利人发生变更时，新权利人仍然受限制，但却得不到补偿。如何让补偿协议具有永久的效力是一个需要论证的问题。

(4)电力线路跨越房屋及电杆用地不予补偿存在法律风险。在电力建设中，架空电力线路往往会途经他人房屋所在地。目前实务中，500kV以上的线路不得跨越房屋，线路下的房屋要进行拆迁，对房屋所有人予以补偿。而220kV以下的线路在保证安全距离的情况下可以跨越房屋，对房屋不予拆迁，对房屋所有人也不予补偿。虽然公共利益优先于非公共利益，房屋所有人不能非法阻挠电网建设，但房屋所有人往往要求得到相应的赔偿，给电网企业带来麻烦。

3 环境保护方面的法律风险

在电力需求急速增长，电网建设亟待加快的今天，变电站、高压输电线路的建设却频频遭受阻挠。其原因大多来源于电网工程运行中电磁环境影响的风险。而《物权法》对环境保护方面也作出了明确规定，如《物权法》第九十一条规定“不动产权利人挖掘土地、建造建筑物、铺设管线以及安装设备等，不得危及相邻不动产的安全。”第九十二条规定“不动产权利人因用水、排水、通行、铺设管线等利用相邻不动产的，应当尽量避免对相邻的不动产权利人造成损害；造成损害的应当予以赔偿。”在具体事务中，主要有以下风险：

3.1 环境侵权行为本身具有特殊性

污染物排放标准，只是环保部门决定排污单位是否需缴纳超标排污费和进行环境管理的依据，而非确定排污单位是否承担赔偿责任的界限。环境侵权行为有三个特征，一是主体具有不平等性和不可互换性，环境侵权行为的加害主体多为具有特殊经济、科技、信息能力以及法律地位的企业，受害者一般为相对处于弱势的普通民众。二是损害状态具有间接性、连续性和潜伏性，损害有时需经长时间才能被发现，如因污染造成的早衰、人体功能减退等。三是环境侵害具有社会性，对一定区域或行业内一定人群广泛侵害，受害人社会性权益受损，类似公害案件，辐射效应较大。

3.2 举证责任倒置

电力设施运行期间，产生工频电磁场、无线电干扰、可听噪声，以电磁环境污染诉讼的现象较多且社会关注度高。诉讼中，受害人只要证明污染环境的行为以及损害事实存在，就应推定因果关系成立。此时，由侵权行为人承担证明污染环境的行为与损害事实之间不存在因果关系的举证责任。这种无过错责任原则，一是加大了电网企业举证责任和应诉成本。二是一旦举证不足，电网企业除赔偿外还面临电力设施责令拆迁的风险，运营成本大幅度增加。三是即使电磁强度等技术指标符合法规规定，电网企业仍无法完全免除侵权责任，除非存在法定的不承担责任或减轻责任的情况，如不可抗拒力。

3.3 电网企业成为案件第三人的风险

(1)电网企业被动应诉机率大增。环境诉讼中，原告所受侵害的性质、状态不易特定化，人身、财产等可能遭受侵害，有时表现为精神上的侵害，不可预见，如对环境舒适性、视觉愉悦度的侵害，被告则多为各级政府或政府机构。公众或个体通常以政府行为、计划以及政府对电网工程建设的审批等违反环境资源法律法规、损害民众环境权益为由，提起撤消具体行政行为。电网企业作为环境行政中行政行为的相对方，因权益受到具体行政行为的实际影响，一般被法院追加为行政诉讼第三人(也可主动申请)。

(2)局面难以掌控。行政诉讼中，原告请求行政机关撤消做出的环境评价或规划许可证等具体的行政行为，如得到复议机关或人民法院支持，电网工程项目将失去继续进行建设的法律依据。行政案件原告多人共同诉讼，周边居民观望，一旦原告胜诉则引发连锁效应，案件的焦点和矛盾往往向第三人转移，极易形成群体性事件。电网企业主动解释，公众质疑其公信力和权威性；保持沉默，则有可能被认为理亏、项目不合法或钻了法律空子，往往处于事件的风口浪尖而进退维谷。

4 针对相关法律风险的几项对策

4.1 加强宣传舆论工作，形成电网建设属于公共利益的社会共识

电网服务于公共利益目的的定位对电网建设及维护至关重要。为此，电网企业应采取多种形式，通过多种渠道争取全社会达成电网建设属于公共利益的共识，为保障和便利电网建设项目奠定法律和社会基础。

电网企业要积极与政府有关部门及相关科研机构合作，就电网建设项目的性质开展广泛而深入的研究，为形成电网建设项目服务于公共利益的共识奠定理论基础。同时，要通过积极有效的社会宣传，将上述研究成果予以推广和转化，创造形成共识的理论基础。要通过电网企业的亲和、为民服务和负责守信的企业形象，塑造奠定电网建设服务于公共利益及社会公众这一共识的群众基础。

4.2 争取以立法形式将电网建设划拨用地等问题予以明确

电网企业应积极加强与地方政府及有关部门的联系与沟通，将与电网建设有关研究成果及时传递给地方政府，推动政府部门对电网建设对经济社会和地方发展的重要性以及电网建设服务于公共利益的认识和政策落实。

电网企业要积极参与国家和地方相关立法，充分发挥自身的作用，影响政府的决策，争取通过划拨方式取得电网建设用地使用权问题上得到政府的充分理解和有力支持，并通过立法使自身权益得到切实有效的保障。

在推动地方立法方面，江苏省电力公司积极参与了地方立法调研论证工作，江苏省人大制定了《江苏省电力保护条例》明确规定：“地方各级人民政府应当按照电力发展规划，安排相应的电力设施用地、架空电力线路走廊和地下电缆通道”，这为江苏省的电网建设提供了有力的法律保障。

4.3 协助立法机关完善拆迁征地补偿的配套政策和法规

目前《土地管理法》、《土地管理实施条例》规定的补偿范围过窄，补偿标准缺乏合理性。电网建设涉及大量的拆迁、征地和补偿问题，《物权法》仅仅规定了征收补偿的原则和内容，未明确具体的补偿标准和办法，缺乏可操作性。在全国未作出相关规定的情况下，电网企业应促成地方立法机关尽早推出适合本地区的补偿具体规定，明确补偿范围、补偿标准、补偿方式，以使电网企业有法可依。

要充分利用政策空间，完善电网建设用地制度。塔基用地今后可考虑采用征地方式取得建设用地使用权，或采用地役权制度解决用地问题。国内很多省市公司电网建设的塔基用地是通过“一次补偿、永久用地”方式获得土地使用权，但未办理征地手续，无建设用地使用权证，这存在着权利缺陷。电网企业在设置塔基时，应在适当的时候对塔基用地办理土地使用证，这虽然造成了工作量加大，成本增加，但只有这样，才能使电网企业用地在《物权法》找到依据，并受到《物权法》保护。

4.4 推动公共地役权或空间利用权等法律制度早日出台

电网企业应向政府有关部门积极反映目前电网线路走廊在《物权法》规制下出现的新问题，争取引起有关行政机关的高度重视。也可以直接向立法机关提出建议，提出《物权法》存在的不足，明确表达自己的愿望及理由。

《物权法》中的相邻关系和地役权不能有效解决电网线路走廊的问题。公共地役权和空间利用权理论上可以解决此问题，但《物权法》对这两种权利没有规定。解决线路走廊与地表权利人关系问题有两种立法思路，一是《物权法》在制定司法解释时，在地役权部分增加公共地役权这一类型，为电网企业解决与地表权利人关系问题提供法律依据，缓解电网企业建设压力；二是修改《物权法》时，新增空间利用权这一物权类型，为电网企业直接创设新的权源，这是更为彻底、有效的解决方式。

4.5 电网企业要坚持节约用地的原则

我国土地资源紧张，尤其是华东地区土地资源更为短缺。电网企业要优化电网建设规划方案，贯彻落实科学发展观，尽可能不占地、少占地，以避免或减少与非公共利益发生冲突。

电网企业要提倡“沿河、沿路、沿海”走线的做法，塔型要优化。在电网建设规划中推广采用同塔多回输电技术和大截面导线和大容量变压器，倡导节约用地，建设“资源节约型、环境友好型”电网。

4.6 电网企业应加强环境影响的宣传

电网企业应当向民众普及宣扬有关工频电场、工频磁场不会对人体造成影响的知识，消除民众误将工频电场、工频磁场混同为电磁波辐射的恐慌。电网公司应把环境保护列入公司履行社会责任的一部分。系统上下要切实增强环保意识与法制意识，做好电网建设项目环境影响评价工作，从源头上减少发生环境矛盾与的纠纷的可能性。

5 结语

电网企业要获得更好的发展，电网建设要更加完善，任重而道远。法律风险的防控和研究更是一项长期的工作。在今后的工作中，只有始终不移的深入研究各项相关的法律法规，从源头上减少公司法律风险的发生，才能让企业获得更好的发展前景，也才能更好的发挥电网企业作为国家公益性企业的重要作用，为国家和社会的高速发展作出应有的贡献。