公共行政视域中公务员道德教育

李家春，廖小平

(长沙理工大学 能源与动力工程学院，湖南 长沙 410076)

随着公共行政的价值取向的转变，“公共行政道德化问题是当代公共行政研究中的一个极其重要的问题，也是行政改革和构建新型公共行政模式的一个重要突破口。公共行政的道德化包括两个向度：其一是公共行政的制度和体制的道德化；其二是行政人员的道德化。”[1]行政人员的道德化的主要途径便是道德教育。国家公务员法第六十一条也规定，机关对新录用人员应当在试用期内进行初任培训；对晋升领导职务的公务员应当在任职前或者任职后一年内进行任职培训。培训的目的在于提高公务员的业务素质、政治水平和道德修养。

一、公务员道德教育的目标

道德教育作为一项重要的道德活动，其作用就是提升人们的道德品质，培养优良的道德人格。公务员道德教育既属于行政人员道德化的组成部分，也是公务员培训的重要内容。公务员道德教育就是指国家公务员培训机构依据一定的道德准则和要求，对培养、树立和强化公务员在开展公共行政活动、提供公共服务过程中所必须具备的道德观念、行政能力和应该遵循的行政伦理规范所进行的有序教育。公务员道德教育除了一般道德教育所具备的特点，它还有自身的独特之处：一是其公共性。公务员道德教育发生在公共领域，它涉及到公共权力的运用，其对象是公共行政人员。二是政治性。公务员作为公共行政的主体，并不是像传统行政学说描述的价值中立的执行者，在一定程度上公务员也是政策的制定者，具有明显的政治性。而公务员道德教育不仅是要培养公务员在行政过程所需具备的行政道德素养，更要塑造公务员的政治人格，政治伦理意识。三是垄断性。公务员道德教育并不面向社会大众，其受教育的对象只是行政机关以及其他公共行政组织的公务员。提供公务员道德教育的主体一般而言都是国家公务员的培训机构，其他社会机构不具备法定的公共权力来举行公务员道德教育。

正是由于公务员道德教育的特质，公务员道德教育更不能无的放矢，它必须有明确的目标。公务员道德教育的目标当然是形成理想的行政人格，而且这种目标不能随意规定，或者说它不能被规定，它只能由公务员所扮演的角色、所承担的职能所决定。进入现代社会以后，随着“统治行政”向“公共行政”、“管理”向“治理”的过渡，公务员的角色亦发生了深刻的变化。公务员不再是价值中立的执行者、不再是机械低效的官僚。在现代公共行政的实践中公务员首先应该是好公民——公民社会的一员，他应该是负责任的公共行政人员——承担治理的主要职能，他还应该是公民的代表——公民利益的保护者、民主价值的实践者。可见，公务员道德教育所要形成的理想道德人格不是单一的，公务员角色的多元化决定了理想人格多元化的趋向。

公务员来源于公民社会，他首先是公民，国家公务员法规定，我国的公务员必须是年满十八岁的具有中华人民共和国国籍的人，也即我国的公民。同时公务员法第十一条第四款还规定，公务员必须具有良好的品行。而良好的品行是内心道德法则、是德性的外化。“德性分为两种：理智德性和道德德性。理智德性主要通过教导而发生和发展，所以需要经验和时间。道德德性则通过习惯养成，因此它的名字‘道德的’也是从‘习惯’这个词演变而来” 。[2]可见一个好公民的德性并不出乎于自然，而是经由教育和习惯养成。公务员道德教育首要任务就是提高公务员的道德水平，培养公务员的优良德性，为公民社会提供好公民。好公民对于一个国家来说是至关重要的。一方面追求幸福有赖于好公民。幸福“在于合德性的实现活动” ，[2](P305)而且是国家整体的合德性的实现活动。全体的善德一定内涵各个个别的善德。[3]如果一个国家的每个公民都能合乎德性的生活，那么每个公民都是过的一种幸福的生活，当然这个国家整体也达到了幸福的目的。另一方面“一个城邦，一定要参与政事的公民具有善德，才能成为善邦”。[3]有善德的人缔结的政体、制定和执行的法律比品性恶劣的人如夏桀、商纣的政体和法律必然要更善。公务员作为公民的一部分，好公民当然是其人格的理想状态。

公务员虽然首先是公民，但他更是一种特殊的职业群体——拥有公共权力、管理公共事务、承担公共责任。这就必然要求公务员道德教育绝不止是要培养好公民，它还要为公共行政提供负责任的公共行政人员。责任是公共行政学、行政伦理学的关键概念。行政伦理学家库柏认为，“可以区分出两种类型的责任它们被成为客观责任和主观责任。客观责任与外部强加的可那事物相关；而主观责任则与那些我们自己认为应该为之负责的事物相关” 。[4]负责任的公共行政人员就是要坚定不移地履行自己的客观责任和主观责任，而且还要把客观责任逐渐内化为自觉履行的主观责任，使责任的履行尽可能地成为行政良心的实践，而非强加的义务。迫于强制的履行义务，很大程度上是传统官僚制行政组织的特点，它导致了扭曲的防卫型官僚人格。开展公务员道德教育就旨在实现公务员人格的转型——由防卫型官僚人格向负责的学习型人格转变。

在现代民主社会，政治与行政的二分学说已无立足之地，说公务员价值中立更是无稽之谈。民主政治中的公务员不仅是职业的行政管理者，还是公民利益的代表。公务员享有和行使的公共权力从根本上说来自于公民的授权，因而公民才是公共权力的最终指向、是公共利益的最终归属。公民代表是这样的人：他是公民与公共行政组织之间的桥梁；他积极关注公民尤其是弱者的需求与偏好，并将之如实、及时输入政治系统；他用公共权力来谋求公众利益的最大化；他公开透明地行使职权，主动接受公众的监督；他为公民参与政治提供方便有效的途径，促进政府与公民之间的合作。也即，“公务员必须既是道德的思考者，又是道德的实践者，这要求他们：(1)理解和相信政体的价值；(2)有对国家和人民的广泛的乐善好施的意识”。[5]而且公务员所维护的政体代表的公共利益和公务员本身所代表的公民还不应该仅仅局限于当代人，因为“依据公共行政的精神，考虑后代人的利益是公共行政的一种责任” 。[5](P136)公务员道德教育的目标不仅要培养代表当代公民利益的公共行政精神的实践者，还要孕育能代表后代公民利益的公共行政道德价值的思考者。

二、公务员道德教育的内容

好的公务员首先必须是好公民，公民道德当然就成为公务员道德教育的最基本内容。“公民道德相对于传统社会的“臣民道德”来说，是一种新的道德范型” ，[6]它是一个国家的公民所应具备的道德素质和要遵守的道德准则的总和。公民道德包括公德与私德，“公德具有公度性、他律性和制度性的特点，而私德则具有私人性、自律性和自决性的特点”。[7]如果我们把公德看成是全体公民缔结的一种道德契约，那私德就是公民内心对这种契约的尊重。因此，作为公务员道德教育内容的公民道德应该包括道德准则和道德内化两个前后呼应的环节。道德准则的道德内化是一个渐进性的过程，“我们可以把这个过程大致划分为三个层次,即自发、自觉和自由” 。[8]自发的公民道德完全是他律的，它的权威来自道德主体对习俗、舆论以及其他约定俗成的行为规范的尊重或是敬畏。自觉的公民道德表现为规则下的良心，在这一阶段道德主体有了自己道德评价的规范体系，道德行为是他律与自律的统一。自由的公民道德完全揖别了道德他律，这时道德准则已内化为主体内心的道德法则、成为主体道德行为的绝对命令。如果公务员懂得并开始从自发的公民道德向自由的公民道德过渡，那么公务员道德教育算是迈出了成功教育的基础性步伐。

作为职业的公共行政管理者，行政伦理或行政道德是公务员必须学习和切实履行的。“所谓行政伦理，就是行政领域中的伦理，准确地说是公共行政领域中的伦理，也可以说是政府过程中的伦理”。[9]这里的政府过程包括行政领导、行政决策、行政执行、行政监督、行政改革等。在本质上来说，行政道德(伦理)是一种政治道德(伦理)。在此将行政道德单独作为公务员道德教育一项内容，是为了突出公务员的行政属性、管理属性，强调公务员作为管理者应该遵循的职业伦理。行政道德对公务员的要求归结起来有三个：勤政、廉政和德政。勤政要求公务员积极承担其公共责任，努力改善人民的生活水平；追求专业的卓越；把经济和效率作为自己行动的价值取向；忠实地执行法律，促进社会正义。廉政就要求公务员在做出行政行为的过程中保持清正廉洁的品性。公务员以廉政为社会树立典范，既可以提高公民对公共行政合法性的认同，又可以促进公民社会整体的善德。勤政和廉政主要是公务员在公共行政活动所应遵循的，它们在一定程度上属于个体道德的范畴。但行政道德绝非只是一种个体道德，它更重要的是发生在公共行政主体与客体之间，它是一种关系道德。所以，公务员不仅要勤政廉政，还要实行德性，即以德行政。“道之以政，齐之以刑，民免而无耻。道之以德，齐之以礼，有耻且格”，故而“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”( 《论语·为政》)。可见，德政就是要求公务员依法行政的同时以德行政。

政治文明的发展、政治生活的整合和政治角色的多元化要求对政治道德进行合理的定位，而政治道德定位的作用在于使公务员在政治人格上有个正确的定位。政治道德应该定位于政治公共领域这一客观基础；应该定位于个人权利与公共利益相结合的视角；应该定位于目的(或者功利)与道义(或者义务)的统一。[9]公民代表的这一理想政治道德人格首先要求公务员将行为和价值取向定位于公共领域，把维护公民权利与增进公共利益作为政治结构、政治制度、政治关系、政治行为和政治理想的出发点。其次，公务员道德教育应把怎样使公务员个人权利与追求公共利益有机结合作为教育的一个环节，使公务员能在行使个人权利的同时实现公共利益，在追求公共利益的过程中促进个人权利。最后，目的(或者功利)与道义(或者义务)的统一的政治道德定位要求公务员道德教育应培养公务员增进政治民主的道德信念、提高公民对政治共同体合法性的认同的道德理想，也即培养公务员政治行为的善良意志。另外，公务员道德教育还要培养公务员在对政治制度、政治结构、政治参与、政治行为、政治关系进行道德评价时的目的论触觉，使公务员把公共利益、公众福利的增加，而非个人或组织利益的获得作为评价自己和所属政治共同体正当性依据。

三、公务员道德教育的方法

公务员道德教育是一种职业道德教育，社会道德教育的一般途径和方法固然也适应于公务员道德教育。但公务员作为公共行政价值的践行者，对其进行的道德教育也必然具有公共行政领域的独到之处。公务员道德教育的途径也包括正规化的道德教育和非正规化的道德教育。前者包括开设有关道德课程，开展各种专门活动，直接、系统地将公共行政道德传授给公务员；后者则强调运用各种活动情境，使道德教育渗透到公务员的整个生活。

第一，理论引导。针对公务员的特殊身份，其道德教育更应加强理论引导，将科学的、合乎道德必然性的道德知识、价值观传授给公务员。公务员的道德知识就是指符合社会主义、共产主义道德理论、道德原则和道德规范的知识。要加强以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为主要内容政治理论的学习；要加强以全心全意为人民服务为核心，以集体主义为原则，以社会公德、职业道德、家庭美德和社会主义核心价值观为主要内容的社会主义道德教育；要加强以树立正确的人生观、价值观和荣辱观的教育和学习，不断提高公务员的道德素养，并自觉内化于自己的行为实践。

第二，典型示范。利用公务员队伍中的优秀典型和反面典型，从正反两个方面向公务员进行道德教育。首先，树立先进典型，发挥先进典型的导向和示范作用。优秀典型应该自上而下的选择，也即领导干部的影响力在道德教育比基层公务员的影响力要大得多，要更具权威。树立先进典型要把先进性、广泛性和群众性结合起来，要树立为广大群众所公认的先进典型，使先进典型身边化、群众化、生活化，让广大公务员学有榜样、有目标，形成良性的奋发向上的你超我赶的学习氛围。其次，合理利用反面典型，发挥反面典型的警示和告诫作用。反面典型可以来自于在执法、行政过程中贪污、腐败人员，通过这些人的亲身经历和后悔情绪来劝说、告诫公务员保持自身的纯洁性。

第三，奖惩结合。建立健全国家公务员的考核和激励机制，发挥奖励和惩罚在公务员道德教育中的作用。根据《国家公务员法》和其他相关规定确定的公务员考核的标准、方法和程序对公务员进行定期的考核和评价。在考核的过程中，一方面要做到考核标准的公正公平，另一方面也要做好的考核程序和过程的民主和公开，注重工作的实际成效，结合领导和群众对公务员的德、能、勤、绩等方面的综合考核。对有突出贡献和成绩显著的公务员给予表彰和奖励，并做积极的正面宣传；对失职渎职、玩忽职守违规违纪的行为和个人要依法进行严肃处理。

第四，舆论监督。道德是一种非强制性规范，它的效力更多的是来自于舆论。通过外部的监督和公务员自身的修养提高，实现公务员道德教育的自律性与他律性的有效统一。一方面要发挥政府体制对行政人员的监督。从法律制度和行政体制的层面着手，从改革行政监察体制入手，保证监察机关的权威性，使它对于同级的各部门都有无一例外的监督权。同时，也要确保其本身也要受到有效的监督。另一方面要发挥社会公众和舆论监督的作用。公务员、尤其是领导干部应该定期与广大群众对话，倾听群众心声、接受广大群众的监督。

公务员道德教育的方法是多种多样的，除了上述方法外，还有说服、讲解、报告、讨论，等等。这些方法如果运用得当，都能起到培养理想行政道德人格的作用。方法来自于实践，方法也要随实践的变化而不断创新。公务员道德教育的方法亦是如此，我们要从实际出发，不断总结经验，坚持方法的多样性和新颖性的统一，不断促进公务员道德品质和道德人格的形成。

[参考文献]

[1]张康之.公共行政道德化的双重向度[J].北京行政学院学报，2001(2).

[2]亚里士多德.尼各马可伦理学[M].北京：商务印书馆，2003.35.

[3]亚里士多德.政治性[M].北京：商务印书馆，1997.384.

[4]特里·L·库柏.行政伦理学.实现行政责任的途径[M].北京：中国人民大学出版社，2001.63.

[5]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京：中国人民大学出版社，2003.178.

[6]李建华.道德权利与公民道德建设[J] .伦理学研究,2002(9).

[7]廖小平.面向道德之思——论制度与德行[J] .长沙：湖南师范大学出版社，2007.180.

[8]卢先明.略论公民道德的层次性[J] .道德与文明,2005(4).

[9]王伟.行政伦理界说，人大复印资料：伦理学，2000(2).

[10]彭定光.论政治道德的定位[J].伦理学研究，2007(5).