完善检察机关办案监督机制的若干问题

2011-03-31徐前权吴建宏吴权平

长江大学学报（社会科学版） 2011年1期

关键词：内部监督检察工作办案

徐前权吴建宏吴权平

（1．长江大学政法学院，湖北荆州434023；2．监利县公安局，湖北监利433300；3．湖北省江北地区人民检察院，湖北荆州434000）

完善检察机关办案监督机制的若干问题

徐前权1吴建宏2吴权平3

（1．长江大学政法学院，湖北荆州434023；2．监利县公安局，湖北监利433300；3．湖北省江北地区人民检察院，湖北荆州434000）

检察机关是我国的法律监督专门机关，由谁来监督检察机关，如何监督检察机关，一直是理论界和实务部门关注的焦点。人民检察院要从内部监督方面着手，更新观念，制定办法，落实措施，完善办案监督制度，切实履行好人民检察院的法定职责。检察机关应该在各种力量的支持下，不断完善办案监督机制。

检察机关；办案；内部监督；完善制度

我国《宪法》和《人民检察院组织法》规定：全国人民代表大会有权选举和罢免最高人民检察院检察长，最高人民检察院应该向全国人民代表大会报告工作，全国人民代表大会常务委员会有权监督最高人民检察院的工作。地方各级人民检察院和地方人民代表大会及其常务委员会的关系，基本上也是如此（只是检察长的任免有所不同）。但是，从总体来看，各级人民代表大会对各级人民检察院的监督更多的是一种宏观监督，即使有个案监督，也只是事后监督和被动监督。我国《刑事诉讼法》规定：人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约。如果此处的互相制约包含互相监督的意思的话，那么，这种监督，也仅仅是刑事诉讼中法院对检察院的监督，局限于法院通过主持庭审程序、作出刑事判决对检察院的起诉进行监督。并且，如果法院采信了起诉的罪名和建议刑罚的话，就谈不上监督了。所以，人民检察院应该更多地从内部监督方面着手，更新观念，制定办法，落实措施，完善办案监督制度，切实履行好人民检察院的法定职责。

办理案件是检察机关履行法律监督职责的基本途径。本文的研究重点正是检察院办理案件的内部监督问题。

一、建立和完善检察机关办案监督机制的必要性

第一，加强检察机关办案的内部监督是检察机关履行法定职责的内在要求。检察机关承担着法律监督职责，完成此项职责的基本要求是强化法律监督、维护公平正义。这也是党和国家以及社会公众对检察工作的基本要求和殷切期望。所以，检察机关在办案过程中，必须通过规范执法行为，加强内部监督，提高办案质量，加强案件管理，确保国家法律的统一、正确实施，使公平正义得到有效的维护。检察机关要把每一起案件的处理都当作维护社会公平正义的具体实践，从实体、程序、时效等方面全面体现维护社会公平正义的要求。

第二，加强检察机关办案的内部监督是检察机关规范自身执法行为的内在要求。在检察机关以往的办案过程中，由于内部监督制约机制不健全，不能有效地发现和解决执法活动中存在的执法行为不规范、执法随意性大、办案质量不高等问题。为此，必须通过建立和完善内部监督制度，规范案件管理流程，规范检察执法行为，树立检察机关公正执法、严格执法的良好形象。

第三，加强检察机关办案的内部监督是检察机关提高办案质量的内在要求。最高人民检察院领导多次重申，没有办案质量就根本谈不上数量和力度，办案质量不高，就会带来很大的负面影响。［1］积极研究探索完善检察机关办案的内部监督制度，着力提高办案质量，已成为检察机关迫切需要解决的问题。

第四，加强检察机关办案的内部监督是检察机关维护人民权益的内在要求。坚持以人为本、执法为民，把维护人民权益作为检察工作的根本出发点和落脚点。只有这样，才能进一步深化和落实检务公开，着力解决人民最关心的利益问题，最大限度地保障人民群众对检察工作的知情权、参与权和监督权，不断改进检察工作，提高检察工作质量，确保人民赋予的检察权始终为人民谋利益。

第五，加强检察机关办案的内部监督是促进检察队伍建设的内在要求。建设高素质的检察队伍，是做好检察工作的组织保证，检察机关作为国家法律监督机关，既要勇于监督别人，也要勇于接受别人监督，严格做好自身监督。加强检察机关办案的内部监督就是最好的体现。检察机关和检察干警要做到正人先正己，以更高的标准、更严的要求，自觉接受内部监督，只有这样，才能确保检察队伍努力践行社会主义法治理念，严格、公正、文明执法；确保检察队伍切实增强政治意识、大局意识、责任意识、法律意识、廉洁意识，切实提高法律监督能力和执法公信力，树立检察机关和检察人员可亲、可信、可敬的良好形象。［2］

第六，加强检察机关办案的内部监督是实现公正与效率理念的内在要求。司法的公正与效率是现代法治的灵魂，它体现着社会正义的基本内涵与价值追求。司法公正不仅是正义的起点，也是正义的归宿，司法活动的最终目标是追求社会机制的公正性。司法效率是从程序经济性的角度对刑事司法提出的价值目标，期望用最少的司法资源投入获取最大的社会效益。所以，效率价值应当处于法律价值体系的首位。法律对权利义务的安排和对社会关系的调整，不可避免地要遵循效率优先的原则。这就要求检察机关必须公正执法，确保办案质量，真正实现公正和效率。加强检察机关办案的内部监督是实现公正与效率这一现代司法理念的必要保证和内在要求。

第七，加强检察机关办案的内部监督是检察工作落实科学发展观的内在要求。胡锦涛总书记指出：科学发展观的本质和核心是坚持以人为本。科学发展观同样要求检察工作坚持以人为本。［3］（P273）由于办案是检察干警的主要工作，所以，加强检察机关办案的内部监督，提高办案质量，既是落实科学发展观的内在要求，更是落实科学发展观的重要保证。

二、检察机关办案监督制度的现状、问题及原因

（一）检察机关办案监督制度的现状

第一，业务部门负责人实行的行政监督。即业务部门负责人及分管副检察长对所属部门的监督。这是一种全面的管理和监督，是目前实行的主要方式。

第二，办案部门之间相互制约监督。即根据刑事诉讼案件办案流程，控申、职务犯罪侦查、侦查监督、公诉、监所检察等部门相互的制约监督。

第三，纪检监察部门的专职监督。包括对检察官履行职责情况、遵守法律法规和办案纪律情况、执行廉政规定情况的监督，以及对错案的责任追究等。这是对检察官办案工作的专门性监督。

第四，上级检察机关的监督管理，如上级职能部门有权直接审查下级职能部门的案件，并可以直接撤销或责令改正，对下级检察院部分事项的决定权，如对职务犯罪案件的不起诉决定、撤销案件决定进行审批，对职务犯罪案件的逮捕审查权等。［4］

第五，人民监督员的监督。人民监督员制度是检察机关在自侦案件办理过程中，对不服逮捕决定、拟撤案和拟不起诉案件实行的一项外部监督制度。人民监督员制度作为现行检察制度基本框架内的一项创新制度，确立了人民监督员按照一定程序，对检察机关依法办理的贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件，直接参与和监督，填补了检察制度中的空白。

（二）检察机关办案监督制度存在的问题

第一，管理有余，监督不足。无论是业务部门负责人的监督，还是主管检察长的监督和上级检察院的监督，都存在行政化、汇报式的监督管理倾向，过于注重行政化管理，忽视司法属性管理，管理有余、监督不足现象较为普遍，不符合现代司法活动规律。因为这种监督主要是靠管理者的行政权力，随意性大，管理的质量、力度取决于管理者个人的素质。司法活动实际上是一种“设置有对立面的过程”，强调横向对抗，而非纵向审批。如果通过听取汇报的形式来进行管理，作出决策，行政化色彩过于明显。并且，由于管理者与被管理者同属一个“系统”，在利益上具有一致性，难以进行有效的监督和管理。实际上，层层行政审批式的监督管理往往导致责任主体不明确。

第二，结果监督有余，过程管理不足。现行监督制度，更多地注重对结果的监督，不同程度地忽视对过程的监督，只要求结果的“正确性”，而对办案过程中的偏差、遗漏甚至错误却缺少有效的监管手段和力度，对案件质量的事前预测、事中矫正等救济功能发挥得不够，不能有效预防不规范执法行为的发生，难以达到全面保证案件质量的目的。

第三，权威性有余，民主性不足。现代质量管理要求“全员参与”，以民主的形式集聚智慧和力量，求得最理想的结果。行政化的监督管理方式，必然会树立起领导的权威，使得其意志在一定程度上被无限扩大，承办人的意志则被相对忽视，这样很容易导致办案中的随意性，降低办案质量。有研究者认为：长期以来，我国的检察工作仍没有摆脱行政管理模式，不是依靠一种规范、有序、自主运行的管理机制进行管理，而是主要靠领导及领导机关的号召和推动，靠各级领导的要求和指挥进行管理，而且管理的重点以领导关注的焦点为转移，体现出不同程度的人治色彩。［5］

第四，事后监督有余，事中监督不足。这种情况主要表现为检察机关内设的纪检监察部门的监督。纪检监察部门通过有关涉及干警违法违纪情况的举报以及对干警执法、执纪情况的检查等，对检察官的行为规范进行监督，如履行职责情况、遵守法律法规和办案纪律情况、执行廉政规定情况等。这种监督方法的力度比较大，但具有局限性和被动性等缺陷，基本上属事后监督。对办案过程中有无徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪行为，难以及时发现并予以纠正。从本质上讲，即使事后有惩戒和责任追究，损失也难以挽回。

第五，形式监督有余，实质监督不足。现行的监督往往通过各内设部门的“自治”和检察长或检察委员会对案件的决定权，对干警和案件进行管理和监督，如通过对案件的请示、汇报、审批或决定等环节对案件进行监督。这种监督模式虽然可以在事前、事中和事后进行，具有主动性和经常性，从表面上看，这种监督对各业务部门的办案情况有了详细的掌握，但从深层次分析，这种监督容易导致监督形式化，走过场，做表面文章。［6］

第六，分散有余，集中不足。检察机关一直沿袭传统的业务部门条条管理的案件管理模式，案件监督管理职权分散。一个案子从受理举报到公诉，要经过举报部门、侦查部门、侦查监督部门、公诉部门等多个环节。而在案件流转过程中，没有一个业务部门能全面了解、掌握案件的具体情况，势必对办案的全过程缺乏有效的监督，难免在管理环节上存在脱节的现象，容易形成法律监督的“盲区”。［1］

（三）检察机关办案监督制度存在问题的原因

第一，思想认识方面。一些部门和干警缺乏对办案监督必要性和重要性的认识。有些人不能摆正办案和监督的关系，把办案和对办案的监督对立起来，认为加强监督是对办案的束缚，会降低办案的效率。在这种思想的影响下，他们不愿意主动提起监督，甚至逃避和反对监督。

第二，业务素质方面。业务水平的高低，直接关系着办案质量的优劣和办案监督的效果，这就要求检察人员业务素质要高，如果不注意提高执法水平，就会导致办案质量不高，甚至办错案。如果办案监督人员业务素质不高，也会影响监督的效果，还会破坏检察机关的形象。

第三，敬业精神方面。一些人虽然有比较好的专业基础和比较强的办案能力，但是，他们没有良好的敬业精神，工作不负责任，单纯追求享受，完全不讲奉献，这也在很大程度上影响了办案质量及对办案质量的监督。

第四，物质保障方面。当前，检察机关普遍存在办案经费不足现象，筹款办案已占用检察院领导和工作人员的相当一部分精力。经费没有保障，待遇不能改善，办案的积极性必然受影响，办案的速度和质量也必然要受到冲击。

第五，执法环境方面。在当前的形势下，有些地方执法环境不甚理想，社会监督意识不强，部门保护主义和徇私舞弊等问题依然存在，监督工作被动，渠道不畅，效果不明显。这些都给检察机关法律监督活动造成困难，严重影响了案件质量。［7］

三、完善检察机关办案监督机制

（一）确立检察机关办案监督机制需要遵循的原则

党的领导与独立办案相统一的原则。党对检察工作的领导主要体现在政治领导、思想领导和组织领导，党的领导方式是总揽全局的宏观领导，主要任务是领导和推动检察机关贯彻落实党的大政方针，解决工作中的突出问题，强化对执法活动的监督和队伍建设，它是谋全局、把方向、抓大事的，而检察机关独立行使职权，必须严格依照法定职责和法定程序，并承担相应的法律责任，同时要自觉、主动地服从服务于党的领导，接受党的监督。这就要求我们必须把加强和改进党对检察工作的领导与保障依法独立行使职权统一起来。在工作中，时时处处接受党的领导和监督，坚决防止以司法独立为借口，抵制和否定党的领导的错误倾向出现。

纪检监督与部门办案相统一的原则。检察机关的纪检监察部门对业务部门执法办案的监督，实际上是除法定程序监督外的“零距离”监督，能及时掌握业务部门及其办案人员的工作情况，具有较强的针对性和实效性。要树立纪检监察部门的威信，为监督工作创造有利条件，使其真正成为公正、廉洁、文明执法的“守护神”。实际上，在执法办案监督中，纪检监察部门与业务部门起着“双重监督”的作用，业务部门担负着“一线监督”的职责，纪检监察部门担负着“同步监督”的职责，只有两者密切结合、协同作战，才能更加有效地预防和治理自身执法办案中的腐败问题。

专门监督与民主参与相统一的原则。如前所述，我国现行的检察机关办案监督主要有五种形式，这些监督形式，基本上是专门的组织监督，缺少民主参与。完善检察机关办案监督机制，必须加强监督的民主性。就检察机关内部而言，办案质量及对办案质量的监督不仅仅是办案人员和管理部门的事情，而是全体检察人员的事情。办案质量问题也不仅仅是办案本身的质量问题，而是办案和管理等方面问题的综合反映。换言之，保证办案质量是全体检察人员的责任。检察人员是检察机关之本、检察工作之本，只有让他们充分参与，并发挥才能和作用，才能使检察工作取得最大的效益。［8］

内部制约与外部监督相统一的原则。预防和治理自身执法办案中的腐败问题，必须把强化内部制约与主动接受外部监督结合起来，形成监督网络。接受外部监督主要是采取“请进来”、“走出去”的方式，进一步深化“检务公开”，在有关部门和群众中聘请“廉政执法监督员”或“检风检纪监督员”，建立人大代表、政协委员联系制度，自觉接受和正确对待舆论监督，加强与新闻单位的联系，加强与公安、司法、法院等机关的联系。另外，还要进一步完善人民监督员制度，承办案件的部门有义务向人民监督员通报案件相关情况，检察院的重大活动、重要会议视情况邀请人民监督员列席，重大检察工作部署，上级有关重要会议精神，可以向人民监督员传达，相关工作文件、信息、简报等，在发往各部门的同时，抄送人民监督员办公室，使人民监督员对检察工作情况有所了解，便于实施监督；在对“三类”案件实施监督的同时，定期或不定期地组织人民监督员视察驻看守所检察室，对检察机关查办职务犯罪活动进行执法检查，认真听取意见和建议。［9］

过程管理与结果监督相统一的原则。在办案监督中，既要关注对办案结果的监督，更要加强对办案全过程和办案工作的各个方面的管理，还要关注与办案相关的司法行政事务的管理状况和社会各界的反应，做到过程管理与结果监督的统一。

程序控制与实体监督相统一的原则。办案质量的优劣，不仅体现在实体公正，更体现在程序合法。程序合法是实体公正的前提和保障，而实体公正则是程序合法的归宿和落脚点。常言道，迟来的正义非正义。坚持程序控制与实体监督相统一的原则，有助于实现程序公平与实体公正的双赢。

（二）检察机关办案监督的制度设计

“一案三卡”制度。在检察机关办案中实施《办案告知卡》、《廉洁自律卡》、《回访监督卡》制度，是对执法办案过程进行同步监督的一项重要措施，既有利于保护案件当事人的合法权益，又有利于强化办案部门及其办案人员的责任意识和自律意识。

重点案件备案制度。为加强对检察机关直接作出处理决定案件的监督，除依法报请上级检察院审查决定外，办案部门应将有关重点案件的主要法律文书送纪检监察部门备案，纪检监察部门如发现有不公正、不廉洁、不文明执法问题，应该向上级检察机关和有关部门提出纠正建议。可纳入备案范围的重点案件有：自侦部门不立案、撤销的案件，控申部门复查改变原决定的案件、决定赔偿的案件，刑检部门决定不捕、不起诉的案件，以及无罪判决案件和上级交办案件。

现场监督制度。现场监督是检察机关纪检监察部门实施办案监督的重要方式。由纪检监察部门派员参加业务部门办案现场实施监督，具有较强的直接性和时间性。现场监督主要适用于需要纪检监察部门介入的领导指示的大要案件、群众反映强烈的案件、多次申诉和上访的案件。

专项检查制度。专项检查是指根据上级机关和本院的统一部署，针对一个时期贯彻执行国家法律法规和上级机关有关条例、规章、决议和决定的情况，进行集中检查的监督方式。专项检查一般是先由各业务部门进行自查总结，再由纪检监察部门进行集中检查，然后作出综合评价，对有不公正、不廉洁、不文明问题的，应督促业务部门和办案人员及时整改，涉嫌违纪违法的应及时查处。

内部审计制度。为加强内部财务的监督，纪检监察部门可以对管理行政经费、业务经费、专项资金和扣押、冻结款物的业务部门及其负责人进行内部审计，监督财务收支的真实性和合法性。

执法办案责任制度。执法办案监督涉及到各个业务部门和每个办案人员，需要大家的共同参与，齐抓共管。因此，必须在检察机关党组的统一领导下，层层落实责任，强化监察效能考核。［9］

最后一次讯问制度。分管副检察长要参与对犯罪嫌疑人结案前最后一次综合讯问，由分管副检察长向犯罪嫌疑人提出其有无新的辩解、对办案规范化有什么意见、办案人员有无违法违纪办案行为等，并在最后一次讯问笔录中体现出来，同时对办案人员执法、执纪等情况进行同步监督检查。最后一次讯问制度既使办案干警在办案过程中得到有效监督，使其廉洁自律，完善自侦案件的自我监督，同时从执法办案角度保护办案干警，促进检察队伍建设的和谐发展。［10］

同步录音录像制度。对检察机关办理的职务犯罪案件审讯时，由技术部门同步录音录像形成资料，既起到固定证据的作用，又起到对执法办案活动的监督作用。侦查办案实行全程同步录音录像制度，概括起来有两方面作用、两方面好处。作用一：能有效规范侦查行为，防止办案过程中刑讯逼供或变相刑讯逼供现象发生，保护嫌疑人的人身合法权益。作用二：能防止嫌疑人、证人事后出现翻供、翻证现象，保证案件质量。好处一：能促使办案人员苦练基本功，自觉提高文明办案能力。好处二：碰到个别嫌疑人诬告陷害办案人员，录音录像能证明。［11］

（三）建立检察机关办案监督的长效机制

动态监督机制。利用互联网、局域网和专线网，运用信息网络技术对办案进行科学管理，实现案件管理的现代化。加强案件管理数据库和软件系统建设，充分运用局域网，对办案流程实行动态管理，对办案质量进行动态监督。

预警机制。根据检察办案的规律，对各类办案数据设定预警标准，达到预警标准则及时预警，启动调查研究程序，及时发现、解决工作中存在的问题，保障检察机关的办案工作合法、公正。

督导督查机制。设立案件质量督察员，对主诉、主办检察官办案的情况进行检查、监督、考核和指导，既不妨碍检察官独立办案，又能有效地实现对办案监督的立体督导架构，将案后监督转为案前、案中、案后的全程监督，实现对主诉、主办检察官办案的制约。

监督制约机制。一是强化检察委员会的监督制约作用。充分发挥检察委员会办公室对提交检察委员会的案件进行程序把关和实体审查作用，充分发挥检察委员会对案件的集体决策作用。对重大疑难案件，可以聘请相关的专家、学者列席检察委员会，参与分析研究，提供专业咨询，严把案件质量关。二是强化纪检监察部门的监督作用。通过“一案三卡”制度，强化对执法办案活动的监督，对办案情况实行动态跟踪监督，发现问题及时纠正。三是充分发挥人民监督员的监督作用。

案件质量考核机制。按照实事求是、客观公正、科学合理、民主公开的原则，采取自查、抽查、总查、通报、评估等方法，对各业务部门办理案件的质量以及围绕办案开展检察工作的质量进行科学评定。

责任追究机制。因不正当履行检察职能而造成错案的，严格按照最高人民检察院制定的《人民检察院错案责任追究条例》的规定，依法追究相关人员的责任。［1］

［1］黄亚珍．检察机关案件管理机制改革之构想［J］．国家检察官学院学报，2005（5）．

［2］郑雪松．加强执法办案内部监督促进执法规范化建设［EB／OL］．http：／／www．hbjc．gov．cn／zhuanxianghuodong1／jcgg／jdzyjz／200 809／t20080908＿70855．html，2008－09－08．

［3］许海峰．法律监督的理论与实证研究［M］．北京：法律出版社，2004．

［4］姚石京．检察机关案件质量管理的制度设计［J］．人民检察，2007（10）．

［5］谷文连．建立基层人民检察院质量管理体系的可行性研究［J］．中国质量，2004（8）．

［6］余大伟．论检察机关内部监督机制的改革与完善［EB／OL］．http：／／www．hbjc．gov．cn／shiwuyanjiu／zongheshiwu／200912／t20 091204＿289457．html，2009－12－04．

［7］姜峰．案件质量保障机制应完善［J］．检察实践，2004（2）．

［8］谢鹏程．论检察机关办案的质量管理［J］．人民检察，2004（5）．

［9］曾新民．加强基层检察院执法办案自身监督机制建设的思考［EB／OL］．http：／／www．yfw．com．cn／shownews，2004－10－19．

［10］朱金辉．广昌检察院强化办案监督完善最后一次讯问制度［EB／OL］．http：／／adv．jxnews．com．cn／2006／newtg／contect，2009－10－15．