宁波市低丘缓坡林地开发利用研究

2011-03-26王志清林飞苗国丽陈侃魏洋陈开超

自然保护地 2011年2期

王志清林飞苗国丽陈侃魏洋陈开超

（1浙江省宁波市林业局 315000；2江西省林业科学院宁波分院浙江宁波 315806；3浙江省宁波市林场浙江余姚 315440）

1 低丘缓坡林地开发利用的构想

随着城市化快速推进、经济持续发展，土地资源日趋紧张，解决这个问题的有效途径之一就是加快土地后备资源开发，低丘缓坡林地是宁波市最重要的用地后备资源之一。近年来，宁波市的林地保护和利用工作取得了较好成绩。加强保护，严格管理，森林覆盖率持续稳定增长，生态环境不断改善；规范利用，支持建设，林地征占用量稳中有降，取得了较好的经济、社会效益；林地的开发利用提高了对各项建设的供地能力，切实减轻了建设占用耕地的压力，有效缓解了宁波市建设用地紧张和后备资源不足的矛盾，为宁波市经济社会的快速发展提供了保障。

1.1 指导思想

从宁波市的实际情况出发，以科学发展观为指导，按照可持续发展战略的要求，全面统筹和合理调整低丘缓坡土地利用结构，在保护和改善生态环境的前提下，适度开发低丘缓坡土地资源，逐步提高低丘缓坡土地为各类建设的供地能力，保障宁波市社会经济的持续向前发展。

1.2 基本原则

保护与开发利用相结合的原则；因地制宜与依法依规相结合的原则，做到宜农则农、宜建则建、宜林则林；市场调节与政府引导相结合的原则；有序有度与突出重点相结合的原则。

1.3 利用目标

低丘缓坡土地是宁波市具有较大开发潜力的土地资源，对其利用，一是应以发展农林产业为主，切实保证生态建设用地，同时要积极发展各类农林特色基地和商品林业，特别是各种经济林。二是适当提高低丘缓坡土地的建设用地比重，有效缓解宁波市建设用地紧张和后备资源不足的矛盾，服务于宁波经济发展大局。三是“开发、利用、整治、保护相结合，避免生态脆弱性、安全性等方面隐患，防止水土流失和各类地质灾害，做到科学用地和安全用地，实现土地利用经济、社会、生态效益的统一。

2 低丘缓坡土地资源现状及其分布

2.1 低丘缓坡土地划分标准

丘陵是指海拔500米以下，有明显起伏、无明显脉络的地类，根据高程不同，又可分为海拔300米以下的低丘和300—500米的高丘。坡度等级分为6级，即：坡度小于50为平坡，5—140为缓坡，15—240为斜坡，25—340为陡坡，35—440为急坡，≥450为险坡。广义低丘缓坡是指海拔300米以下（包括丘陵和山地）坡度 5—34°的山坡地，狭义低丘缓坡是指海拔低于300米的丘陵区坡度5—14°的山坡地，两者分别扣除其中已有的建设用地、划入基本农田保护范围的土地、生态公益林用地、湿地水域面积、优质农产品的原产地保护面积和坡度25°以上的面积后，余下的面积（宁波市的占比分别为28.4%、40%）即为广义或狭义可供建设用地面积。

2.2 低丘缓坡土地资源数据采集

宁波市境处浙东低山丘陵区东北部，在全省的地貌分区中，宁波市属浙东盆地低山区、浙北平原区和沿海半岛、岛屿丘陵平原区，是全省低丘缓坡的主要分布地区之一。

由于近年来，宁波市没有开展低丘缓坡土地资源方面的专项调查，缺少现成的材料，为此，本人查阅了宁波市多年来森林资源调查、林业区划等历史文献，搜集到有参考价值的两份资料，虽已过去二十年了，但因地形地貌的相对稳定性，应用这些数据，总体上还是可行的，同时搜集到近期的两组省调查数据。

2.2.1 市森林资源详查统计数据

1985年宁波市在进行全市森林资源详查的同时，编写了《宁波市林业区划》，对全市的陆地面积分别按海拔、坡度作了统计，这是迄今为止比较完整的一次专题统计，详见表1、2。

表1 宁波市陆地面积按海拔统计表（1985年）单位：亩

表2 宁波市陆地面积按坡度统计表（1985年）单位：亩

2.2.2 土地利用现状概查数据

1984年宁波市土地利用现状概查表明，有海拔、坡度双因子的低丘缓坡调查成果。宁波市陆域8754.26平方公里，其中，海拔小于250米的有6952.46平方公里，海拔250—500米1255.47平方公里，500—800米515.40平方公里，大于800米30.93平方公里。见表3。

表3 宁波市陆域地势分层及坡度分级面积表

2.2.3 省低丘缓坡土地调查数据

据《浙江省低丘缓坡重点区块开发规划（2010-2020年）》资料，宁波市≤250米海拔的低丘缓坡面积为 260817.62公顷（391.23万亩），250-300米海拔的低丘缓坡面积为16216.04公顷（24.32万亩），两者合计面积277033.66公顷（415.55万亩）；其中≤6°的低丘缓坡面积为113.04万亩，6—15°的低丘缓坡面积为87.06万亩，15—25°的的低丘缓坡面积为215.45万亩。

根据《浙江省低丘缓坡土地利用研究》成果：宁波市广义可供建设用地低丘缓坡土地（坡度范围 5—34°）面积 88326公顷（1324890亩），约占广义低丘缓坡土地面积（311200公顷， 4668000亩）的28.4%；狭义可供建设用地低丘缓坡土地（坡度范围5—14°）面积约占狭义低丘缓坡土地面积的40%。

3 利用现状和可供建设复垦用地评价

3.1 林地资源开发利用现状

宁波市是“五山一水四分田”的综合农业自然经济区，十多年来，宁波市低丘缓坡土地开发利用为建设用地的面积呈不断增多的现象，以林地为主体的低丘缓坡土地，为经济和社会发展的供地作用越来越明显。近年来，城镇化建设、园区建设及一些工程项目使用林地，以及部分优质经济林地被划入基本农田保护范围，致使宁波市林地的开发利用量连年上升，林地被征占用情况日益增多，且绝大部分为低丘缓坡土地上的林地。据1998年的林地清查统计，全市1994-1998年各类建设工程征占用林地达1859公顷，占全市林地的0.42%；2003年各类建设工程征占用林地呈上升势头；2004年由于土地市场整治，冻结用地半年，工程征占用林地面积有所下降；随后每年征占用林地面积在300-500公顷之间。

表4 宁波市征占用林地（分年度）情况表

3.2 低丘缓坡土地利用对林业发展的影响

据浙江省调查资料，低丘缓坡土地中，林业用地各地类、林种面积分别占全省同类面积的1/4左右，但经济林、竹林比例相对较高，分别为1/2、1/3左右，而灌木林等其它地类则在1/10左右。也就是说，低丘缓坡土地被征占用时，被征用林业用地面积中各地类、林种面积总体上将按此同比例减少。

3.3 可供建设复垦用地资源数据分析

3.3.1 采集的几组资料数据相互印证

由于上述省研究项目采用的是2004年完成的全省森林资源系统抽样调查成果数据，并在此基础上作了必要的典型调查和补充调查；而我们采用的是以1984年、1985年全市森林资源小班调查为基础的全面调查及在此基础上的专题调查成果。因调查研究方法不同，两者反映的同类数据不完全一致。同时因所处时期标准不同，表2中的坡度等级划分与上述划分标准略有差别，表1、表3中的按海拔分层与上述划分标准不完全一致，影响了调查结果的可比性，但这同样能反映宁波市低丘缓坡土地的分布特点，起到相互印证的作用。（1）由表1可知，宁波市海拔51—200米的丘陵（含坡度15°以上的）有3099658亩，主要分布在宁海、象山、奉化、鄞州、余姚等县（市）区，分别占26.0%、18.6%、16.6%、15.1%、9.9%。（2）由表2可知，按坡度分，宁波市6—15°的缓坡地（含海拔300米以上的）有1040430亩，主要分布在宁海、鄞州、奉化、象山等县（市）区，分别占30.6%、17.9%、17.5%、15.4%。（3）表3(海拔250米以下且坡度6—15°的缓坡地有595.80平方公里，89.37万亩；海拔250米以下且坡度 6°以上的山坡地有3005.27平方公里，450.79万亩，)与省调查数据(海拔300米以下6—15°的缓坡地面积为87.06万亩，5—34°山坡地面积311200公顷，466.8万亩)基本一致，有可比性。

3.3.2 低丘缓坡可供开发用地能力评价

由上述可知，宁波市海拔300米以下6—15°的缓坡地面积为90万亩左右，6°以上的山坡地面积为460万亩左右，按上述宁波市可供建设复垦用地占比类推，宁波市的狭义可供建设复垦用地低丘缓坡土地面积在36万亩左右，广义可供建设复垦用地低丘缓坡土地面积在130万亩左右。《浙江省低丘缓坡重点区块开发规划（2010-2020年）》中，宁波市低丘缓坡建设用地重点区块规划（2010-2020年）面积22710亩，其中近期（2010-2012年）规划面积7000亩，布局于象山、宁海、奉化、余姚、慈溪5个县市区；低丘缓坡耕地垦造重点区块规划（2010-2020年）面积41341亩，其中近期（2010-2012年）规划面积15400亩，布局于象山、宁海、奉化、余姚4个县市区。规划这 11年中全市开发利用低丘缓坡土地64051亩，占宁波市狭义可供建设复垦用地低丘缓坡土地面积的六分之一，占广义的二十二分之一，与上述宁波市每年征占用林地面积在300-500公顷的实际相符，可行。

4 低丘缓坡开发中的问题和有效利用措施

4.1 低丘缓坡开发中存在的问题

4.1.1 无序开发，违规操作，毁坏了原有的生态环境

土地资源缺乏已成为制约经济发展的一个重要因素，一些地方特别是多山地区把开山挖地当成获得更多土地资源的重要手段。在地少人多的地区，人们在高速发展经济的同时，不可避免地给环境带来了伤害。频繁的人类活动、大量的建设工程破坏了原有的地形地貌，造成了地质灾害隐患。如果不注重适度开发、科学开发，对自然界的无度索取必将招来报复，人们将付出巨大的代价。梅汛期、台汛期的强降雨诱发的山体崩塌、滑坡和泥石流等突发性地质灾害，已成为造成人员群死群伤的和制约地方经济发展的主要灾种之一。据省国土资源厅公布的数据显示，1998年到2008年，我省共发生地质灾害1283起，共造成147人死亡、12人失踪、61人受伤，直接经济损失267亿元。

4.1.2 顾此失彼，重耕地轻林地，得不偿失

林地和耕地是属同一层次并列的两个地类，林地与耕地同等重要。十多年来，宁波市建设项目占用耕地指标日益增多，为保持耕地占补平衡，一些地方常常为保护耕地“牺牲”林地，出现了较多的毁林造田地现象，影响森林景观，造成水土流失。这种毁林造田地再还林，既不符合国家退耕还林政策，又破坏了生态环境。

4.2 有效利用低丘缓坡林地的措施

4.2.1 正确处理好生态用地与建设用地的关系

低丘缓坡土地处于由平原向山地的过渡地带，是一个重要的生态缓冲区，有其特定的生态地位。对其过度开发利用，其主要后果是造成森林植被的减少，从而给生态环境带来不可逆转的影响，这种影响是渐进性的、累积性的。低丘缓坡综合开发应尽量避让坡度在 25度以上的林地、省级以上重点生态公益林地、自然保护区（含自然保护小区）、省级以上森林公园、有古树名木和珍贵树种分布的林地，以及生长茂盛成片的林地。要重视森林资源的保护，尽量保持自然景观资源的完整性，提高土地的整体利用率。要在坚持生态建设和耕地保护优先的前提下，有效盘活宁波市土地资源，逐步提高低丘缓坡土地为各类建设复垦的供地能力。

4.2.2 协调好农用地与非农用地的关系

低丘缓坡土地既是自然生产力相对较高、生产经营条件相对较好的农用坡地，又是宁波市建设供地的潜力所在。各地应确定不同区域低丘缓坡土地开发利用结构以及生态用地、农保地建设用地等控制性目标和土地开发目标，要确保基本农田保护和生态建设用地规模，确需占用这类土地，应按照占补平衡原则，进行异地恢复。应严格有序地控制土地供应梯度，加强规范地产市场，要严格控制只顾眼前效益的耗地型建设项目，如旅游人造景观、高档商住房建设等。

4.2.3 编制规划，规范程序，依法利用

低丘缓坡综合开发利用规划是一项政策性很强的工作。为补充耕地后备资源，2006年以来，省政府及其相关部门多次下发了低丘缓坡地开发的文件，出台了许多政策，指定由县级发改部门组织编制《县级低丘缓坡综合开发利用规划（2010—2020年）》。各县（市）区林业主管部门要参与制订和实施当地的《低丘缓坡综合开发利用规划》，对于规划为建设用地的重点区块所在县（市）区还需单独编制开发利用实施规划，做好与有关规划如《林地保护利用规划》的衔接。

低丘缓坡土地中绝大多数是林地，对林地的征占用，要健全审批程序，统一管理，避免政出多门。凡利用低丘缓坡林地开发为建设用地的项目，严格按照《森林法》等相关法律法规和政策的规定，依法经林业行政主管部门审核同意，按改变林地用途办理征占用林地手续；凡垦造耕地规划涉及林地的，报批之前须经林业主管部门审核同意，林业主管部门重点审核是否符合开发范围，认真核实规划开发所涉及的林地面积和地类，并按规定收取森林植被恢复费。

4.2.4 加强土地权属管理，切实保障农民合法权益

在开发利用前，必须清晰界定每个土地所有者的界线和详实面积，查清落实每宗土地的权属并予以登记造册，维护权属主体对所属土地开发的知情权、受益权和处置权。在占用林地过程中，要依法维护农民的合法权益，并与原承包林地的农户签订协议，明确该地块若开发农业用途后仍由其承包使用及相应的义务。

同时要以点促面，引导农居点向低丘缓坡地带转移。落实高山移民政策，旧村改造等整理措施，结合省“千村示范、万村整治”工程，迁村并点，适当兼并自然村，盘活农村存量建设用地，统一规划，选择交通便利、地势低缓、植被丰茂、环境优美、富有江南水乡特色的地方，引导新农居点向工程地质条件好，保水保肥能力差的低丘缓坡地带转移。

4.2.5 集约利用低丘缓坡土地，树立从严、科学用地意识

由于低丘缓坡土地资源的稀缺性和不可再生性，决不能再循无序利用和低效利用的覆辙。要分别不同的项目类型和用地方式，制定不同的补偿标准，利用经济杠杆手段控制新占低丘缓坡土地的数量，鼓励成片开发，反对遍地开花和低水平重复建设。

同时要适度开发、科学开发，防范地质灾害的发生。要重视对森林生态系统的修复。随着低丘缓坡土地利用力度的加大，对生态系统将产生一定影响，森林覆盖率将有所下降。政府要有计划地安排专项建设资金，通过森林植被异地营建，改造低效林和营造阔叶林等措施，加大对森林生态系统的修复力度。