关于地方政府执政能力评估的国内外理论与实践总结

陈 花

（梧州学院，广西 梧州 543002）

关于地方政府执政能力评估的国内外理论与实践总结

陈 花

（梧州学院，广西 梧州 543002）

地方政府在我国社会主义现代化进程中起着极为关键的作用，对地方政府执政能力的评价是推动地方政府执政能力建设的必要条件。从地方政府执政能力的内涵和特征出发，对国内外关于地方政府评估的相关理论和实践进行梳理总结，以期对我国地方政府执政能力评估的开展起到一定促进作用。

地方政府；执政能力；评估；总结

一、地方政府执政能力的内涵和特征

地方政府执政能力是一个地方核心竞争力的综合体现，其实质是地方行政机关在宪政体系内凭借所占有的资源，在政府执政过程中通过政府活动对政府职能的高效实现，并达到促进社会和政府可持续发展的目的。

政府执政能力的特征包括： 权威性——政府所拥有的权力是在宪法框架中法定的，并且具有普遍约束力，政府有权通过暴力机关强制执行；有限性——政府的权力是受一定的空间限制的，只能在其职责范围内实行，而且政府的能力作用也是有限的；服务性——政府的服务对象包括党组织、权力机关以及上级行政机构，也包括对公共利益的满足。

所谓地方政府执政能力的评估，是以有关理论为基础，遵循一定的标准，将政府能力的内容和结构加以细化，建立科学、合理、可操作的指标体系，并按照一定的程序通过定性与定量的方法对地方政府一定时期内的能力进行客观、公正、准确的评价和衡量的过程[1]。对政府能力展开评价，其目的是希望通过评价活动，分析政府各种能力间的相互关系，测定政府管理能力的大小，以指导政府随时调整能力范围，强化现实需要的管理能力，弱化社会不需要的管理能力，使政府有能力行使其职能，达到有效应对公共问题的目的[2]。

地方政府执政能力评估与政府绩效评估既有区别也有内在的紧密联系。政府绩效评估，是运用科学的标准、方法和程序，对政府绩效进行评定和划分等级[3]，具体来讲就是根据对政府管理的服务质量、效率、能力、政府责任和公民满意程度等方面的判断，对政府在行政管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果所反映出的绩效进行评定和划分等级。尽管二者存在细微的差异，但绩效评估作为政府能力评价的一个精华部分是政府执政能力评估体系的核心。

二、国外地方政府执政能力评估的发展状况

学术界对政府绩效评估始于20世纪40年代，学者克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙出版了 《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》，标志着政府绩效评估研究的开端。1973年尼克松政府颁布了 《联邦政府生产率测定方案》，使评估得以系统化和规范化发展。到了20世纪80年代，西方国家开始全面推行政府绩效评估，这个阶段的典型代表是英国。1979年撒切尔政府开展了著名的“雷纳评审”，在此基础上建立起了较为完善的绩效评估机制，广泛运用于中央、地方各层级的政府部门和其他公共部门。到20世纪90年代，政府绩效评估在西方各国达到鼎盛时期。1993年美国政府成立全国绩效审查委员会，并公布 《从繁文缛节到以结果为本——创造一个行动更好花费更少的政府》的报告，随后公布的 《政府绩效与结果法案》是政府绩效评估达到高潮的标志。

目前在国际上较有影响力和成效较高的评估包括瑞士洛桑国际管理发展研究院 （IMD）每年公布的 《国际竞争力年度报告》，美国学者英格尔斯提出的发展中国家实现现代化的10项指标，美国Texas和Oregon州提出以经济、教育、公共安全、社会支持、社会发展、市民参与、环境保护等来评价政府的公共服务能力，以及北美北卡罗来纳州政府关于 “市区垃圾清理”项目的评估指标体系。

概括说来，国外政府能力，评估的实践发展趋势和经验有以下几个方面。

（一）统一领导，多元评价主体

无论是英国的雷纳评审还是美国、澳大利亚绩效评估的开展都由专门的机构进行，有组织性、统一性、规范性和强制性，这样不仅便于各方沟通和联系以及收集各方信息，而且评估结果具有可靠性和权威性。

（二）政府职能的界定

每一个绩效评估都是指向某一级政府或某一个政府部门所具有的特殊职能，政府绩效评估具有使政府职能进一步具体化，使制度转化为现实秩序的性质。

（三）政府观念的转变

绩效评估是一种推动公共部门承担责任的有效机制，因此坚持公民导向，以公民满意度作为评估的重要价值取向。

（四）借助技术手段，加强信息交流与沟通

没有完善的信息交流与沟通机制也就没有政府能力评估，为此西方国家在推行绩效评估措施的同时提出了构筑以顾客为导向的电子政府和政府在线服务的发展目标，以提高政府收集信息和处理信息的能力以及对公众的回应能力。在评估过程中还应注重各级政府、政府与专家研究机构、政府与相关实践单位之间的信息交流和沟通。

（五）以立法形式从制度上加以保障

美国、荷兰、日本等国家都制定了相关法律，凭借最高行政首长的政治支持和主管部门的预算配置权来推进组织绩效评估，为了有效实施法律及相关制度，多数国家还确定了独立机构负责对绩效评估工作进行指导、督促和协调。

（六）积极利用评价结果，建立有效的反馈机制

运用结果检验政府组织是否达到了预定目标，将评估结果作为编制绩效预算的重要依据和基础，作为政府年终考评的重要部分并赋予绝对的权重，建立绩效评价的激励和约束机制。

三、中国地方政府执政能力评估的发展状况

（一）理论方面的发展状况

我国学者对绩效评估的研究处于起步阶段，但是发展的速度非常快，研究集中于对国外理论的介绍，如企业评估技术在政府评估过程中的借鉴，评估价值取向的判断，评估指标体系的建设和评估模式的选择，等等。

1.对国外政府能力评估进行介绍的文章较多

蔡立辉在 《西方国家政府绩效评估的理念及其启示》中介绍了绩效评估在西方国家政府管理中的孕育和产生的历史过程以及西方国家政府绩效评估的内涵和理念，并对西方国家政府绩效评估进行了评价和总结[4]。吴建南在 《政府绩效立法分析：以美国 〈政府绩效与结果法案〉为例》中通过介绍美国在1993年颁布的 《政府绩效与结果法案》（GPRA）中以立法形式规范了政府绩效的相关活动，通过对经验教训的总结为我国未来政府绩效立法提供借鉴[5]。包国宪在 《政府绩效评价在西方的实践及启示》中分析了20世纪70年代以来，在西方大规模开展的 “新公共管理”运动背景下，绩效评价的运用和实践，提出西方实践对我国的启示[6]。中国行政管理学会课题组在 《政府部门绩效评估研究报告中》也对国外政府绩效评估的发展趋势和难点进行了总结。

2.企业中评估理念和技术在政府能力评估的应用

近年来政府绩效评估的一个重要发展趋势之一便是绩效评估方法不断成熟，与先进的网络和信息技术结合日益紧密。政府积极借鉴企业绩效评估中的先进手段，通过对层次分析法 （AHP）、数据包络分析 （DEA）、 顾客满意度 （ACSI）、平衡记分卡 （BSC）等定量定性分析方法的综合运用，有利于对实际绩效更好地进行量度。电子政务绩效评价把电子政务发展与绩效评价结合起来，为政府管理提供一个全新的自动化操作框架，提高了政府行政的科学化和制度化水平，将全面质量管理的理念融入绩效评价，确定了以质量为核心、以顾客为导向、以服务为目标的绩效评价模式，这对推进行政发展具有重大意义。

3.我国政府能力评估的现状、问题与改进策略

对政府能力的评估近年来不仅在理论研究方面取得了一定的成果，在实践方面也积累了一些经验，开展评估工作的氛围正在形成。例如厦门市思明区政府绩效评估的实践，湖南省湘潭市统计局参与党政绩效评估的实践，山东省烟台市推行的 “社会服务承诺制度”，以及以范柏乃教授为代表的浙江大学绩效评估研究小组开展的对浙江11个城市和长江三角洲16个城市的实际测评。但是总的说来我国政府能力评估的理论和实践研究起步较晚，还处于不成熟的状态。有关政府能力评估的理论和实践研究不足，评估的规范化程度不足，评估技术上评估主体缺乏 “多元化”，评估方法单一，评估过程不透明，评估缺乏激励机制，评估结果的主观性和不公正性，以及评估指标体系权重设置的不合理都是目前存在的问题。

芦刚在 《我国地方政府绩效评估现存问题的理性分析》中指出，我国地方政府绩效评估在理论和认识上存在三个方面的问题：一是评估缺乏系统的理论指导，实践中具有盲目性，政府部门及成员对评估持消极态度，评估工作尚未引起足够的重视和认同，致使评估资金投入不足，评估活动难以为继；二是评估存在制度化缺失，缺乏相应的法律、法规和相关政策作保障，评估多处于自发状态，评估主体比较单一，缺乏相应的改革措施与之相配套；三是在技术和方法上，评估片面强调经济指标，科学的评估指标体系并未建立起来，评估存在大量信息失真现象，导致评估结果很难做到客观公正，在评估方法上定性分析和定量分析的方法没有很好地结合起来，严重影响了评估的实效[7]。

影响政府能力评估工作进行的因素主要是：政府职能转变迟缓，公共权力运作失范；内力驱动的发起方式带有 “运动式”特征；创新与形式主义共存，评估受到抵制；政府绩效与政府成本间接。

也有不少学者提出了政府绩效评估的改进策略：辛孝群在 《地方政府绩效评估：现状、问题与路径选择》一文中提出，推进政府绩效评估工作必须积极推进政府绩效评估工作的法制化，培育和完善多元化的政府绩效评估主体，构建科学的政府绩效评估指标体系，进一步提高对政府绩效评估的意义和功能的认识，这些认识包括促进政府管理理念的转变、重新界定政府职能推动政府职能转变、降低行政成本提高行政效能、改进政府业务流程、提高公共服务质量、改善政府形象、增进政府与公众的亲和力[8]。中国行政管理学会联合课题组在 《关于政府机关工作效率标准的研究报告》中提出推进政府部门绩效管理工作的建议：建议组织一个由政府办公厅、监察、人事、编制、统计等部门和学术界专家组成的咨询性机构，推动政府绩效管理的研究与实践；建议将政府绩效管理与发展电子政务有机结合起来推进；建议制定 “政府绩效与政策评价法”；建议把政府部门绩效管理作为深化行政管理体制改革的重要内容，纳入下一轮政府改革方案，强化指导加大实施力度[9]。唐铁汉等学者还认为应加快建立绩效预算制度与绩效评审制度，从而更好地对政府绩效进行监督。

4.构建政府能力评估指标体系方面的理论

构建科学的评估指标体系既是整个评估工作中的一个重点也是一个难点。与企业绩效评估相比，政府由于管理目标复杂、产品形态特殊、产品标准多维、价格机制缺乏、生产要素独特等因素，决定了政府绩效评估的困难。彭国甫认为价值取向是地方政府绩效评估的深层结构，对于稳定和变革地方政府绩效评估体系，引导和调整地方政府绩效评估行为具有十分重要的作用。徐绍刚在 《建立健全政府绩效评价体系的构想》中指出，评价指标的主要内容包括定性和定量两大类，定量指标应根据各部门工作的客观记录来进行采集，包括经济发展状况、经济环境指标、社会发展状况指标、可持续发展和政府施政成本几大类；定性指标则是对公众满意度与社会经济单元的评价，包括思想舆论文化氛围、政策认同度、政府管理水平、服务质量和水平、制度创新这几大类。

目前比较具有影响力的绩效评估指标体系设计是国家人事部 《中国政府绩效评估研究》课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，经过深入调查，组织有关专家论证分析后提出的一套适用于我国地方政府的指标体系，共分三层，由职能指标、影响指标和潜力指标3个一级指标、11个二级指标、以及33个三级指标构成[10]。卓越在公共部门绩效评估模式的基本建设和运作机制维度框架内，设计了一套适合我国地方政府评估使用的通用评估指标，由基本指标和指标要素或评判方法两个层次54项指标构成。此外，还有中国城市经济学会关于我国城市现代化程度的测评体系，浙江大学设计的地方政府绩效评估指标体系，湘潭大学彭国甫关于地方政府公共事业的评估体系，尹继佐关于城市综合竞争力的测评体系，杭州市政府 “满意不满意”评价体系，等等。

这些理论对我国政府能力评价与提升都起到了一定的启发性作用。理论的完善需要实践中对经验进行探索和积累，因此建立起适应我国地方政府能力评价的模式尚需努力。

（二）我国地方政府能力评估实践方面的发展

地方政府能力的评估一般包括三种类型：第一类是对地方政府普遍意义上的评估，即囊括地方政府在行使其职能的过程中所表现出的社会、经济、政治、公共服务等方面的综合性的评估；第二类是对一些政府部门的专业性评估；第三类则是对一些地方政府所承担的大中型项目的评估。本文所探讨的仅是普遍意义上的综合评估，在对地方政府的界定上也仅仅是指地方行政部门，不包括地方党委以及地方权力机关和地方司法机关。

1.评估的战略目标

自20世纪90年代起我国许多地方政府部门开始学习和借鉴西方发达国家新公共管理的经验，对政府绩效评价进行探索和尝试。随着政府职能的转变、改革的深化，评估的目的也在不断地完善和发展。

最初的评估以提高政府机关工作效率为目的，按照精简、统一、效能的原则，转变政府职能，建立办事高效、运转协调、行为规范的政府管理体制。例如在北京、山东、重庆等地实施的行政效能监察的实践就以提高行政效能为重点。

新公共管理在世界范围内的开展对我国也形成一定的影响，地方政府绩效评价不再局限于行政效率，而是以改善政府及行业服务质量、提高公民满意度为目的的政府绩效评价。政府部门更新观念与工作方式方法，不断提高服务质量和水平，提高公民满意度，打造服务型政府。例如烟台市实行的 “社会服务承诺制”，上海、江西、青海等省进行的行风评议行动，南京市的 “万人评议政府”，西安市于2004年底也开始了 “网民热议西安发展十大教训”等活动。这些有益的实践对转变政府部门的工作作风、提高服务质量、提升政府形象有重要的作用。

在构建社会主义和谐社会的进程中，政府的管理质量和能力与社会经济发展有直接的关系，政府能力的评估应当是一项综合的、全面的工作，既注重过程更关注结果、既强调短期目标的实现又强调长期战略方向的确立。政府绩效不仅表现为政府行政职能的实现，还应包括地方发展的战略机制；不仅是经济的增长更强调了社会的和谐统一，应该建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。现在这正是大多数地方政府正在不断实践的过程，例如绿色GDP、人文GDP的提出，以及可持续发展目标的实现等都是积极的尝试[1]。

2.评估指标体系构建框架

政府绩效评估指标体系的框架是用来支撑和引导指标体系的设计，使指标体系更具有科学性和合理化，这对评估结果的有效性至关重要。

目前国内外政府常用的框架包括按照价值取向建立起的 “经济—效率—效益”3E框架，3E+公平、公正。

按照政府相关职能建立起的 “政治—经济—社会”框架，浙江大学的范柏乃教授在对国内外政府绩效评价研究与实践述评的基础上，从行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境6个领域，遴选了66个指标构成了地方政府绩效的理论评价体系[11]。

按照战略方向的把握建立起的平衡计分卡框架，西安交通大学的吴建南在借鉴绩效管理工具——平衡记分卡基本思想的基础上，设计了反映政府内部管理能力和为公众提供服务的 “内外兼具”的绩效评价模型，以乡镇政府为例，对乡镇政府内部管理系统的学习与成长、内部流程、财务三个层面以及为公众提供服务的外部系统对战略目标进行分解[12]。

按照政府运作流程建立起的 “投入—过程—结果”框架，中山大学的倪星教授按照政府管理活动的逻辑顺序，将政府运行过程划分为投入—管理—产出—结果这4个环节，将政府绩效评估指标体系划分为投入、管理过程与结果三个维度，进而通过地方政府绩效的影响因素分析、绩效评估特征分析、绩效评估目标的分解、绩效评估指标的筛选与测评、指标权重的确定等5个环节，构建出一套包括65项指标的地方政府绩效评估指标体系[13]。浙江大学的张钢、徐贤春以资源基础理论和动态能力理论为基础，构建起政府能力的结构模型，包括资源获取能力、资源配置能力、资源整合能力和资源运用能力，并对长江三角洲16个城市进行实证分析[14]。

此外，还有北京师范大学的唐任伍教授借助瑞士国际管理发展学院 （IMD）测度政府效率的理论原理，结合中国国情，从公共服务、公共物品、政府规模、居民福利方面，采用47个具体量化指标，测度量化我国省级地方政府的效率[15]。

总的来说这些框架设计源于不同的逻辑和视角，各有利弊，目前尚未形成统一的认识。

3.评估模式与方法选择

评估模式是指在具体评估过程中所采用的方式、方法。概括起来大致有以外部评估为主的模式和以内部评估为主的模式、以上级机构评估为主的模式、政府授权外部组织外部评估的模式。

（1）政府授权外部组织外部评估的模式。外部评估模式是按照后现代国家的治理理论，提倡通过合作、协商等伙伴关系对公共生活进行协同管理，该模式评估过程公开透明，评估结果向社会公布。优点是保证评估的独立性和评估结果的公正性，可获得较为广泛的民间基础，容易得到公众的认同。局限性在于需要政府和公众的足够重视，民主政治建设要比较完善，还受到政府自身配合积极与否的限制，如果政府不积极则获取相关信息相对困难。这种模式的代表是甘肃省。甘肃省政府针对非公有制经济发展缓慢落后的情况，将评价工作委托给兰州大学中国地方政府绩效评价中心来组织实施，并且让非公有制企业来评价政府绩效，以制定发展非公有制企业的政策。这种模式在我国为数不多，但应当是未来发展的方向。

（2）上级政府组织政府专门部门评估的模式。该模式运用目标管理通过战略目标分解，把各项重要决策、工作目标和部署转化为具体的、可操作的、可监控的和可考核的指标。在中国目前的官僚科层式的行政体制和公民民主程度化较低的背景下，人民对政府机关及其政府工作人员的工作绩效督查往往落不到实处，该模式由上级政府考察下级是否符合民意和得到人民拥护，是对传统的督查方式的创新，因此该模式是大多数地方所采取的。这种模式适用于新时期对政府部门和公务员的工作进行评价和督查，其局限性是非政府人员直接参与的机会较少，评估的过程不够透明公开。这种模式的代表是青岛市。青岛市通过成立绩效考核委员会，鼓励各地按照上级单位的战略目标因地制宜地制定各自的指标体系，以“人民群众对政府拥护不拥护、满意不满意”作为检验政绩的最高标准，并以此来维护好和发展好最广大人民群众的根本利益。这种模式在今后依旧是主要的评估模式，但随着政治民主的发展，人民直接参与评估模式的愿望将会更加强烈。

（3）政府授权外部组织内部评估的模式。该模式适用于政府内部的业务测评和干部考核，将目光从任务的完成转向战略的实现，依托第三方成立课题组在调研、论证的基础上建构评价指标体系，由政府内部进行评估。由于评价主体对评价对象了解深刻，对相关信息掌握充分、准确且权威性高，因此该模式有利于评估的科学性、效率以及结果的实用性。但由于是自我评价，不可避免地具有很强的 “政府主导”色彩，评价结果与公众、企业在认同上存在一定差距，该模式的代表是厦门市思明区。厦门市思明区通过这种模式克服了以往评估的短期应付性行为，并且在具体运用中还进行了软件的开发，操作方便，适用性广，提高了效率并有效排除人为因素对评价工作的干扰。

（4）政府主导的民主测评。该模式主要适用于公众从宏观上对政府工作的总体情况进行测评，作为政府了解民意的一种手段和方法，体现了政府工作的关注由 “政府本位”向 “公民取向”的转变，提高了公民的民主观念和参与意识，对政府工作起到监督作用。但由于公众信息的有限性、认知的偏好和专业性不足会影响其准确性，还可能因为在评估中受到组织者的引导和暗示，造成干扰因素较多，影响评价结果，该模式的代表是珠海。该模式采用评估主体与评估对象分离，随机性地选择评估主体，采用定性指标将公众 “切身感受”作为衡量尺度，使政府工作朝着服务性和公众满意的方向转变。

[1]周平.当代中国地方政府[M].北京：人民出版社,2007：341.

[2]徐家良.政府评价论[M].北京：中国社会科学出版社,2006：285.

[3]汪永成.对政府绩效评估几个基本问题的反思[J].湘潭大学学报：哲学社会科学版,2004（3）：38.

[4]蔡立辉.西方国家政府绩效评估的理念及其启示[J].清华大学学报：哲学社会科学版,2003（1）：76-83.

[5]吴建南.政府绩效立法分析：以美国《政府绩效与结果法案》 为例[J].中国行政管理,2004（9）：90-93.

[6]包国宪，董静.政府绩效评价在西方的实践及启示[J].兰州大学学报：社会科学版,2006（5）：20-25.

[7]芦刚.我国地方政府绩效评估现存问题的理性分析[J].行政与法,2006（5）：22-24.

[8]辛孝群.地方政府绩效评估：现状、问题与路径选择[J].华南理工大学学报：社会科学版,2006（4）：1-5.

[9]中国行政管理学会联合课题组.关于政府机关工作效率标准的研究报告[J].中国行政管理,2003（3）：8-16.

[10]中国行政管理学会课题组.政府部门绩效评估研究报告[J].中国行政管理,2006（5）：11-16.

[11]范柏乃,朱华.我国地方政府绩效评价体系的构建和实际测度[J].政治学研究,2005（1）：84-95.

[12]吴建南,孔晓勇.地方政府绩效评价指标体系的构建：以乡镇政府为例[J].理论与改革,2005（5）：53-57

[13]倪星.地方政府绩效评估体系的设计与筛选[J].武汉大学学报：哲学社会科学版,2007（2）：157-164.

[14]张钢,徐贤春,刘蕾.长江三角洲16个城市政府能力的比较研究[J].管理世界,2004（8）：22.

[15]唐任伍,唐天伟.政府效率的特殊性及其测度指标的选择[J].北京师范大学学报：哲学社会科学,2004（2）：31.

A Summary of the Theories on and Practice of the Evaluation of Administrating Capacity of the Local Governments at Home and Abroad

Chen Hua
（Wuzhou University， Wuzhou 543002， China）

Local governments play a key role during the course of China's socialist modernization.To evaluate the administrating capacity of local governments is an indispensable means to promote the improvement of the administrating capacity of the local governments.From the perspective of the connotation and characteristics of administrating capacity of local governments,this paper makes a summary of the theories on and practice of the evaluation of administrating capacity of local governments at home and abroad,attempting to push the execution of evaluating the administrating capacity of the local governments in our country.

local government;administrating capacity;evaluation;summary

D693.62

A

1673-8535（2011）02-0041-07

2010-12-24

梧州学院院级科研项目（2009D001）

陈花（1980-）女，陕西榆林人，梧州学院法律与公共管理系讲师，研究方向：政府绩效评估与管理创新。

覃华巧）