微博“打拐”热背后的冷思考——流乞儿童权利保障的制度建构

张丽明

(龙岩学院经济与管理学院,福建龙岩 364012)

一、问题的提出

当微博与“打拐”遭遇,结局是成就了2011年春节期间的一起非常引人注目的公共事件,那就是微博“打拐”。网友们零碎的、非专业的行动,与公安部门、媒体、人大代表及政协委员等社会力量汇合在一起,迅速形成舆论焦点。事件缘起于中国社会科学院学者于建嵘教授所发的“随手拍照解救乞讨儿童”微博,经众多网友的热心围观乃至积极参与,最终形成了强大的舆论传播力量,并吸引了传统媒体的持续跟进与高度关注。一时间,微博与“打拐”分别成为春节期间的重要关键词。这起高举道德与法律旗帜的公共事件,为兔年春节涂抹了一层人文的亮色①参见百度百科:《微博打拐》,http://baike.baidu.com/view/5184899.htm.。于建嵘教授“随手拍照解救乞讨儿童”的微博开博仅10余天,就吸引了57万多名网民,先后有1千余张网友拍摄的乞讨儿童照片被发布在微博上。截至2月8日,已有6名被拐卖儿童得以顺利解救。但更多的失踪儿童家庭依然未能通过网络寻找到自己的孩子。可见网络不是万能的,微博“打拐”可谓“几家欢喜几家愁”。事实上,根据媒体调查报道显示,许多街头乞讨儿童并非被拐卖,他们流落街头乞讨度日的原因是多方面的。因此,在众多网民积极参与网络“打拐”,为成功欢呼雀跃或者为失败黯然神伤的同时,或许人们关注的焦点不应该仅仅是打拐问题本身,而是作为社会弱势群体的流乞儿童的权益保障问题。

二、流乞儿童权利的内容及权利保护缺失的原因分析

(一)流乞儿童的概念界定

流乞儿童的称谓,目前学界没有相应的概念界定,与之最相近的一个概念就是流浪儿童。对于什么是流浪儿童,众说纷纭,至今并未形成被普遍认可的定义。中国政府认为,所谓流浪儿童,是指完全脱离家庭和监护人、连续超过24小时生活在街头且无可靠生活保障的18周岁以下的少年和儿童。目前中国国内研究中,较多采用这一官方的界定[1]。流浪儿童的生存形式,归纳起来有捡、讨、偷、卖艺和做童工这几种。根据流浪儿童生存形式的种类,结合我国政府对流浪儿童所下的定义,笔者试着给流乞儿童作如下定义:所谓流乞儿童,是指离开家人或者监护人、连续超过24小时生活在街头且以乞求施舍或救济度日的18周岁以下的未成年人。可见,流乞儿童与流浪儿童是两个不同的概念。同时,流乞儿童也不同于困境儿童,困境儿童主要包括那些因为社会和家庭原因而陷入特别困难境况中的儿童,如孤儿、弃儿、流浪儿童、残障儿童等。

(二)流乞儿童权利的内容

1989年联合国《儿童权利公约》明确了儿童的基本权利,大致可以划分为四类,即生存的权利、受保护的权利、发展的权利和参与的权利。生存的权利包括拥有充足的食物、清洁的饮水、安全的居所、基本的健康保障等;受保护的权利则包括免于受歧视、受虐待、被疏忽以及在战争和危难中优先被保护的权利;发展的权利包括通过教育、良好的健康照顾以及社会、宗教、文化参与的机会,获得健全的发展;参与的权利指的是儿童随着身心的成长逐步获得参与对其生活产生影响的决策的权利[2]。我国对儿童权利保护的内容与《儿童权利公约》的基本精神是一致的,主要包括:生存权、健康权、受教育权、姓名权、肖像权、身心健康全面发展权、请求社会援助权、司法保护权,等等。流乞儿童作为儿童群体的一部分,理所当然地享有上述儿童权利。

(三)流乞儿童权利保护缺失的原因分析

据民政部实际调查和估计结果,中国流浪儿童的数量每年约为10～20万人次,其中约85%的流浪儿童是在车站、街道和广场等公共场所乞讨度日,他们中有被不法分子拐卖、胁迫进行乞讨的,也有因为贫困被父母带着乞讨的,还有被人“租”来乞讨的,其乞讨方式常有故意暴露残肢或创口、将身体扭曲等不人道的方法。而那些被成人租借或拐卖来的儿童,他们会有系统地接受一些“职业化”训练,这些儿童往往成为成人控制下的牟利工具。为了实现利益最大化,成人会教授儿童一些极端的手段和方法,如自残、吞刀片等,这些手段对儿童身心的伤害无疑是非常严重的。流乞儿童居无定所,一般住在街头、车站、工地、桥下或废弃房屋里等,具有不稳定性和不安全性,生存权利时刻受到威胁,常常遭到一些人的歧视、辱骂和驱赶,毫无尊严可言。有调查显示,一半以上的流乞儿童接受教育的程度在小学以下,大部分流乞儿童没有受过初中教育。这样的一个弱势群体,其权利的保护状况实在令人堪忧。流乞儿童权利保护缺失的原因概括起来主要有如下几方面。

1.现有立法不完善,可操作性不强

目前,我国关涉儿童权利保护的法律法规主要有《宪法》、《未成年人保护法》、《民法通则》、《婚姻法》、《刑法》、《预防未成年人犯罪法》、《义务教育法》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》以及《〈城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法〉实施细则》等,这些法律法规都明确规定了保护儿童权利的内容,规定了儿童在生命、健康、人格尊严、接受教育等各方面的权利。总体来说,我国基本形成了儿童权利保护的法律和政策的基本框架,这些法律法规为防止流浪乞讨儿童问题扩散以及进一步恶化提供了依据和准则。然而,现有法律对于流浪乞讨儿童的保护依然存在很大的局限性,这是流浪乞讨儿童权利保护工作中存在的突出问题。具体表现在:我国的《民法通则》、《婚姻法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等法律文件虽然都有父母和家庭对儿童监护责任的条文规定,但这些法律对监护人法定职责的规定过于宽泛,委托监护制度的法律法规也不够完善,基本上只作原则的规定,这些原则性规定在社会生活中难以具体实施和运用,现实可操作性不强。2003年国务院颁布的《法律援助条例》由于针对流浪儿童法律援助的受案范围过于狭窄、法律援助申请人缺位而无法真正惠及流乞儿童。民政部2003年颁布的《〈城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法〉实施细则》中,没有对流浪儿童做出专门性规定。《刑法修正案(六)》和《治安管理处罚法》都规定了对乞讨方面的处罚,但两个法律在乞讨行为的方式规定方面存在不一致之处,《刑法修正案(六)》规定的组织残疾人、儿童乞讨罪的行为方式过于狭窄,这使得《治安管理处罚法》不能与《刑法修正案(六)》衔接,导致一些严重的组织乞讨和乞讨行为只能按我国治安处罚法规定处理,即使有严重的危害社会的行为也不能利用刑法定罪处罚,致使犯罪嫌疑人轻易逃避法律的制裁。

2.家庭以及社会对儿童的监护缺位较为严重

随着经济的不断发展,传统的以父母为中心的监护体制以及监护管理法律制度的不完善,导致很多未成年人由于父母监护缺位而处于实际无人监护的状态。这样的缺位包括双亲外出打工、父母精神智力障碍、父母一方死亡或长期服刑而另一方怠于履行监护职责等情形。2006年修改后的《未成年人保护法》确立了监护权委托转移制度和监护权强制转移制度,规定县级以上人民政府及其民政部门应当根据需要设立救助场,对流浪乞讨等生活无着未成年人实施救助,承担临时监护责任;明确了民政部门所设立的儿童福利机构,能够合法取得孤儿、无法查明其父母或者其他监护人以及其他生活无着的未成年人这三类未成年人的监护权。但该法缺乏对儿童保护中心临时监护人的职责、权限和权利范围的规范,特别是中心与这些儿童的真正监护人之间的关系不明确,这使得各地流乞儿童救助保护中心没有统一的行动领域和工作范围,不利于流乞儿童保护工作的完善。

3.资金短缺,措施单一,救助保护力度不足

据统计,目前全国共有流浪未成年人救助保护中心118个,自2004年至2009年底,共救助流浪未成年人81.5万人次。但是,流浪儿童救助中心的经费、设施和人员欠缺问题严重。如西安救助站只能为8～16岁的流浪乞讨儿童提供一定期限的食宿等救助,对于8岁以下的幼儿只能尽快送往儿童福利院。很多救助场所空间狭小,设施简陋,保障能力和保障水平很低。流浪儿童在救助中心必需的衣、食、医疗和安置等均无专项经费[3]68-72。中心的救助保护工作基本上还是停留在劝导、告知和救助三个层次,没有针对儿童乞讨的不同原因进行区别对待,绝大多数保护中心都没有为流乞儿童提供心理咨询、行为偏差矫治等专业救助。对于进入救助站的儿童主要是问清家庭住址,并与监护人或地方民政部门沟通,遣送回家,确实无法核实来源地的儿童就送往福利院。这种单一化的救助保护方式导致的直接后果是一部分儿童遣送后又返回,甚至屡遣屡返。

三、流乞儿童权利保障的制度建构

(一)转变权利保护的制度理念

没有科学的理念为先导,制度的设计就会失去方向甚至完全脱离实际。因此,在着手进行流乞儿童权利保护的制度建构之前,有必要先思考制度设计的理念问题。根据国外流浪儿童救助保护模式从“控制为主”到“服务为本”的发展趋势,结合我国当下流乞儿童问题的现状,应该树立以儿童为本的制度理念,变“社会监控”为“社会关怀”,并将其作为工作理念。最大限度地保护流乞儿童的生存权、健康权、发展权和参与权,是儿童政策制定者需要始终坚持的根本理念。设计儿童的一切行为,必须优先考虑儿童的最大利益,充分尊重儿童表达自己利益诉求的能力与权利[4]。

(二)明确权利保护的模式选择

流乞儿童的权利保护不是一个简单的技术问题或一般的方法问题,它是一个综合系统工程,需要众多机构与部门的参与、协调和配合。根据我国流乞儿童的状况并借鉴国际社会通常的做法,应当确立“政府主导、社会参与、多方合作”的流乞儿童权利保护模式,在全社会建构一个流乞儿童保护教育的联通网络,共同促进其回归主流社会。

(三)探寻制度建构的路径

1.源头治理,健全社会保障制度

如前所述,流乞的儿童既可能是被拐来的,也可能是被租来的;既可能受到强制,遭到了虐待,也可能仅仅是某些底层贫困人群维持基本生存的方式。如果说拐卖儿童是法律监护的缺位,那么父母带着孩子乞讨所折射的却是儿童福利和社会保障的问题。也就是说,儿童乞讨现象及其背后的整个链条发生根源是底层的贫困。中国流乞儿童绝大部分来自农村。因此,要从根本上解决这一问题,就要完善我国现有的社会保障制度,改变以往那种社会保障覆盖面小、城乡“二元化”结构等问题,为全体人民提供全面的社会保障,尤其是为农村提供社会保障,扩大农村社会保障的覆盖面,建立保障农民基本生活需要的社会保障制度;拓宽农村社会保障资金来源渠道;严格执行耕地保护制度,加快征地制度改革,健全对失地农民的生活保障制度[5]。此外,缺乏适当的儿童福利服务是流乞儿童存在的制度原因。由于缺乏保护儿童权益的基本的制度环节,当孩子们离家出走或被抛弃时,他们不知道去哪儿寻求保护,除了漫无目的地流浪乞讨,别无选择。因此,建立完善的儿童社会福利服务制度是当务之急。

2.完善现有立法,增强法律的可操作性

要从根本上保护流乞儿童的权利,只能通过法律来实现。完善弱势群体权利的法律保护机制,对我国的经济发展和社会和谐有着基础性的意义。不少人主张,我国现有的法律法规不足以有效保护儿童权利,应该借鉴西方国家的做法,增设专门性的法律规范。事实上,言必称立法,可能会出现顾炎武先生所讲的“一法立而一弊生”,甚至导致法与法之间相互冲突,更不便于法的实施。所以在现行的法律环境下来解决问题,可能会更加行之有效。当下我国对儿童权利保护的法律和法规的基本框架已经形成,我们所需要考虑的是进一步完善现有法律制度中的不足之处,同时协调好各法律法规之间的相互衔接与补充:⑴规范《民法通则》和《婚姻法》中的监护制度,要对正确、完全履行监护职责的一般范围与标准进行明确,并建立父母责任制度;对不完全或不正确履行监护职责的父母,采取切实可行的措施进行引导、规范,对疏于履行乃至完全不履行监护职责的父母予以制裁,包括剥夺其监护权。⑵在《未成年人保护法》和《义务教育法》中明确规定流浪乞讨儿童的父母应当承担的法律责任。同时,缺少自我保护的未成年人保护是不完整的,只有不断提高儿童自身的自我保护能力,才能使其在复杂的社会环境中筑起保护的防线,更好地维护自身的权益。而由法律来做出明确的规定,将极大地促进儿童自我保护观念的形成与推广,这对儿童合法权益的保护具有重要意义。因此不妨在《未成年人保护法》中增加规定:未成年人具有自我保护的权利,包括安全的权利、保护自己身体的权利、在对抗暴徒时获得帮助的权利、讲真话的权利、拒绝触摸的权利、与陌生人不打交道的权利、紧急避险的权利、被相信的权利及不遵守诺言的权利等[6]。⑶完善《法律援助条例》的内容,明确规定对流乞儿童实行全面的司法救助。⑷《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》有必要针对流乞儿童这一特殊群体进一步具体明确儿童救助中心作为临时监护人的法定职责,明确界定救助中心的法律地位及其权限,严格规范救助中心的工作范围、工作人员的职责以及相关法律责任,以便于更好地开展工作,最大限度地保护流乞儿童的合法权益。⑸《刑法》应当把组织残疾人、儿童乞讨罪的行为方式进行扩大,把《治安管理处罚法》等法律规定的利用“欺骗”、“引诱”等方式都纳入到组织残疾人、儿童乞讨罪的行为方式中,这样有利于打击组织乞讨的组织者,并且“暴力”、“胁迫”、“欺骗”、“引诱”等行为方式之间是选择性的,只要符合其中一种方式就构成犯罪。只有这样,才能针对性地有效打击操纵、奴役弱势群体乞讨的不法分子,以法律的强制手段来控制乃至杜绝这种卑劣现象,使处于弱势地位的乞讨者包括流乞儿童的人身安全得到保障与维护。

3.建立以儿童为本的流乞儿童管理制度和遣返制度

我国目前多数儿童保护中心与救助站是一套机构、两块牌子,缺乏儿童保护专业人才和科学管理办法。对此,保护中心应该实施开放式的、分类施策的管理制度。本着以儿童为本的保护理念,根据儿童活泼好动的特性,保护中心应该改变传统的管制型管理办法,以一种开放的管理方式让流乞儿童在保护中心适当参加一些对其身心健康有益的活动。造成儿童流浪乞讨的原因主要包括其自身疾病以及父母死亡、离婚、教育不当或者贫困、自然灾害等。每个孩子可能都有一段鲜为人知的辛酸故事,会出现程度不同的心理创伤。鉴于这种情况,针对不同的孩子,设计不同的治疗方案,适时为流乞儿童提供心理辅导和早期干预是非常必要的。对受家庭虐待、屡遣屡返、街头生活经历复杂的儿童,不妨开展“类家庭”、“类学校”管理,在社区内设立类似家庭或学校的居所,让无法回归家庭但已能独立生活的大龄少年儿童在保护中心专业教师的指导下生活,接受思想品德、纪律法制教育和技能教育,帮助他们树立正确的世界观、人生观和价值观,提高他们的独立生活能力和自信心[3]68-72。

对于绝大部分流乞儿童来说,他们依旧期望得到家庭的关爱,回归家庭是他们的内在需要[7]。因此,全国各地的流浪儿童救助机构应与公安部门协作在各地互相建立联系,彼此形成网络,由公安部牵头在原有的DNA数据库和已报案失踪儿童数据基础上,建成疑似失联儿童的照片信息库,成立一个失联儿童数据库,以此作为失踪儿童官方信息发布平台,便于快速为流乞儿童找到原来的家庭。同时,基于流乞儿童多出自问题家庭,流浪儿童救助机构应该与家庭所在地的基层社会组织取得联系,调查了解家庭的具体问题,由后者会同民政部门负责落实解决,并采取社区联保监护的办法,促使家庭履行监护和养育子女的义务,确保儿童不至于重蹈覆辙。

4.加大政府投入,吸纳民间组织资金,完善流乞儿童救助保护设施

国家对流乞儿童的保护具有不可推卸的责任,政府宜加大财政拨款力度,支持儿童在保护中心的衣、食、医疗、安置建设以及教育培训所需费用。在政府救助中,流出地政府应侧重扶贫、资金援助与早期干预;流入地政府应制定全面而详细的救助计划,以防止流浪乞讨现象蔓延。从国外经验来看,对流乞儿童的救助保护,民间力量发挥着重要作用。根据《亚洲流浪儿童救助组织简介》介绍,17个国家的241个机构中,大部分都是非政府机构,其财政资助主要来自国际社会[8]。对此,国家可采取开放性政策,鼓励救助组织多样化、资金渠道多元化发展。提倡企业捐赠,鼓励企业吸纳能够自食其力的流乞儿童进厂工作,使他们重新回归社会成为社会的主人。

当然,任何救助保护制度的实施,都需要公众的接纳、善待,并提供适当的、理性的行动。公众的救助态度可直接或间接改变流浪乞讨儿童的生活,良好的救助价值观如生命关怀、真情抚慰、劝告引导等能唤起人的道德感。对于流乞儿童这一主体本身,需要改变以往纯粹的受保护、受救助的被动局面,变被动为主动,树立自我保护的观念。为此,社会应当帮助儿童提高自我保护意识和能力,对相关教育机构加以一定的强制要求,使得自我保护的权利能真正地为儿童所理解与掌握,这也是救助保护制度完善的表现。

四、结语

有人说,微博“打拐”只是一场盲目的群众娱乐运动,我们更需要将乞讨儿童作为一个群体进行研究,明确他们的规律及其产生原因,并从根本上建立一个行之有效的解救、救助机制和儿童福利制度。的确,网络运动不是系统的社会治疗,儿童乞讨问题是个错综复杂的社会问题,涉及到各种利益博弈和社会保障机制的完善,不是微博所能解决的。但是,网民掀起的这场运动,让“儿童权利保障”这个命题成为社会的焦点,在公众和舆论的聚光灯下,不但乞讨儿童的生存现状将得到重视,也许其他儿童的成长环境也可能得到改善。从纯粹的微博“打拐”,到关注流乞儿童的权利保障,甚至到对儿童成长环境的重视,实现了这样的制度转身,才是这场轰轰烈烈的微博“打拐”运动应该体现的社会价值。客观地说,微博“打拐”是打击犯罪、救助保护流乞儿童的一种新的尝试和探索,应该予以充分肯定。但同时我们也应该清醒地认识到,随手拍照解救乞讨儿童行动,缺乏专业性和规范性,只能解救少数个体,无法形成长效机制。作为一个综合系统工程,流乞儿童权利保护需要在政府、社会和个体相互之间形成一种良性互动的局面。只有这样,才能从根本上解决流乞儿童的权利保护问题,使流乞儿童的权益真正得到保障。

[1] 毕伟.国内流浪儿童状况研究综述[J].云南民族大学学报:哲学社会科学版,2008(6):53-59.

[2] 贺颖清.福利与权利——挪威儿童福利的法律保障[M].北京:中国人民公安大学出版社,2005:24.

[3] 李东方.构建新型流浪儿童救助体系研究[J].安徽农业大学学报:社会科学版,2009(3).

[4] 程福财.我国流浪儿童救助政策:反思与重构[J].华东理工大学学报:社会科学版,2009(3):7-12.

[5] 傅思明,李文鹏.弱势群体权益保障的立法思考[J].学习论坛,2008(7):73-77.

[6] 曹文嘉.儿童自我保护九大权利[N].新文化报,2007-05-14(3).

[7] 刘继同.郑州市流浪儿童救助保护中心的个案研究[J].青年研究,2002(1):30-39.

[8] 谢泽宪.亚洲流浪儿童及相应援救[J].社会,1997(7):40-41.