国际合作项目成功管理经验“移植”的具体做法及效果分析— 应用于省级艾滋病综合防治项目

王晓锋，王启林，段 勇，杨 霞，何庆节，肖 杰，邹 钰，闫云丽，张永光

（1.云南省医学信息研究所，云南 昆明 650118；2.云南省健康教育所，云南 昆明 650118）

近年来，云南省防治艾滋病工作不断发展，一些在国际上有影响力的机构和非政府组织先后到云南开展艾滋病防治工作。从上世纪90年代到2009年，先后有30余个国际组织或机构在云南省的16个州（市）开展艾滋病防治工作。据不完全统计，从20世纪90年代至今在云南省实施防艾国际合作项目、我国各级政府投入的国际合作项目配套经费、非政府组织投入资金累计达2亿多元人民币。

这些项目在云南的实施，既引入了防治艾滋病的资金，又为艾滋病防治引进了国际先进的项目管理经验和干预技术。云南经过近20年的实践把国际防艾项目经验转化成了适合云南的艾滋病综合防治策略，项目工作与政府的常规工作真正做到了相互补充。如2000年～2006年的中英性病艾滋病防治合作项目，在科学的指导原则下，采用以试点为基础的项目管理机制和“边实践、边总结”的做法，为国家艾滋病防治工作提供了很好的最佳实践经验[1]。但如何将艾滋病国际合作项目的成功经验推广应用到中国的艾滋病防治活动中是一个值得深思的问题，有的专家认为：中英项目取得的项目经验的可持续发展问题面临挑战[1]。

为了将既往实施的国际合作项目成功经验应用到云南省的日常防艾工作中，2007年云南省卫生厅利用政府资金，对疫情处于艾滋病中度流行与高度流行的临界点地区，实施了省级艾滋病综合防治项目（下简称省级综合防治项目），该项目是政府第一次大规模利用政府资金把各个国际合作项目的各种好的模式和经验在省内进行推广，探讨国际项目本土化和项目的可持续性的项目。该项目在未实施过艾滋病防治项目的15个州（市）、25个县（市）开展。该项目的成败将关系到今后防治艾滋病工作的资金流向及工作方向。2008年，该项目调整为13州19个县，到2009年项目实施已3年。

为全面总结国际项目成功经验在云南省省级综合防治项目县的推广情况，为今后的相关研究和项目的实施提供参考依据，在云南省防治艾滋病局CHARTS项目的支持下，选择云南省自2007年以来一直实施的19个艾滋病综合防治项目县为研究对象，对国际合作项目成功经验在19个县3年来（2007-2009年）的推广应用情况、存在的问题进行全面的分析，现将国际合作项目成功管理经验在省级艾滋病综合防治项目县中推广应用的具体做法及效果总结报道如下。

1 具体做法

以中英性病艾滋病防治合作项目（2000-2006年）、第四轮全球基金艾滋病项目等为代表的大型国际合作项目结合云南实际，实行以目标为导向的项目管理机制，管理涵盖组织结构、人事、经费、信息、项目计划的开发与实施、督导评估等领域[2～8]。这些国际合作项目的项目管理理念及具体方法在省级综合防治项目的管理中得到了较全面的应用。

1.1 组织管理

云南省省级综合防治项目在省级由云南省防治艾滋病局直接管理，在州/市由当地防艾办负责协调和管理，项目县均成立了由政府多部门组成项目领导小组，下设办公室。办公室多数设于防艾办，少数设于县疾病预防控制中心。要求各项目县有专人负责管理项目。中英性病艾滋病防治合作项目强调项目管理与行政管理有机结合，以形成“项目带动常规工作，常规工作促进项目”的良性循环与可持续发展[2～4]。省级综合防治项目的组织结构很好地体现了这一理念，通过“合署办公”，使行政管理和项目管理取长补短、相辅相成，能充分发挥行政管理部门对项目的支持、协调作用。

为达到项目目标，云南省防治艾滋病局在项目启动时就明确了各级项目办管理机构的分工：省防治艾滋病局负责全省项目工作方针的制定、省级各部门的协调、各项目县工作计划的指导及审定、全省项目工作人员的能力建设、全省项目的督导评估、项目经验的总结和推广等；州/市级防艾办负责本地区项目工作的督导和评估、本地区内项目经验的推广；县/区级项目办负责本级多部门的协调、各平台工作人员的能力建设、所有干预及关怀工作的现场工作及相关指标的完成、本级各项工作的督导与评估等。

1.2 目标管理

云南省省级综合防治项目建立和完善了以目标为导向的项目管理机制，确保了项目目标的实现与质量。项目计划管理主要采取从下到上→从上到下→从下到上的方式，对各级项目办提交的年度计划实行目标导向的管理。每年年底，省防治艾滋病局结合当年的工作重点，确定下一年项目重点和要点，制定标准化的、统一的项目计划框架表，由各县项目办根据当地实际情况和防艾工作的重点提交出年度计划的初稿，省防治艾滋病局在下一年年初召开项目计划审定和指导会，由技术支持专家分组审定，指导项目县计划并进行现场修改和完善。这种“从下到上”，再“从上到下”，再“从下到上”的计划制定方式，既给了各级项目办较大的自主空间、调动其主动性和责任感，又使各级项目的目标、方向与总目标一致，策略与活动具体可行。

以目标为导向的项目管理还体现在项目的具体过程指标，如干预人数和干预单价等方面。制定年度计划时，各项目县根据项目框架、年度总预算、指标核算标准等将总预算划分为年度目标（领域）预算，然后根据各目标（领域）下需要开展的具体活动，把预算细分在每一个具体活动中形成单个活动的预算，单个活动的预算强调可操作性、不出现预算高于实际需要或者预算内容不完整的情况。

1.3 经费管理及协议管理

以经费管理为核心，注重财务指标是国际合作项目管理的特点[5]。云南省省级综合防治项目将政府经费以项目管理的形式进行管理，把经费管理融入到项目计划编制、活动开展、监督评估等项目管理的全过程中，体现了以经费管理为导向的项目指标与活动的管理理念。在计划编制阶段，每一个具体活动都按指标单价形成单个活动的预算；在活动实施阶段，强调“活动跟着计划走，支出跟着活动走”，从预算与支出的匹配管理具体活动的实施；在项目督导阶段，采用财务督导与业务督导相结合的方式，以支出审核为切入点，督导年度计划活动开展情况。

云南省省级综合防治项目主要采取分级协议的方式进行管理。根据各项目县的年度项目计划，省防治艾滋病局与各项目县签订年度项目协议，明确双方的责、权、利。省防治艾滋病局以协议及实施方案为依据进行督导、检查和验收。各项目县将年度计划中的各项活动进行分解，分别与相应的协作单位协商并签订协议，协议明确了相应的子项目的实施方案，并约定了双方的责任及义务。子项目协议管理的基本原则是：①子项目活动内容、原则及执行机构符合项目要求；②子项目活动服务于项目总目标；③子项目的实施方案及经费支持以当地的项目年度计划及预算为依据；④子项目协议由当地县项目办公室和现场执行机构协商后签订，现场执行机构以协议及其实施方案作为开展活动、开支经费和总结的依据，县项目办公室以协议及其实施方案为依据进行督导、检查和验收。

1.4 督导评估管理

建立一个协调、高效、统一的综合性监督评估体系，从全局的视角上保障防治工作运行的质量以及合理分配、有效利用资源是督导评估的重要功能[6]。督导评估工作主要是为了及时了解项目活动是否正在按计划和实施方案进行，及时发现项目成功的经验和存在的问题，以便对计划和活动实时做出调整，将成功经验及时进行推广应用。督导与评估的核心理念主要是通过督导评估工作回答“是否做了该做的事”、“是否按规矩做事”、“结果或效果如何”3个方面的问题。云南省综合防治项目在设计之初就借鉴了国际合作项目的成功经验，包括项目管理的理念、综合干预的理念和督导评估的理念等，形成了省、州（市）、县三级督导工作网络。

省级：在省防艾局的协调和领导下，将督导评估和技术支持以日常防艾任务的形式分解到省 CDC、省药物依赖防治研究所、省健康教育所三家技术支持单位。在省防艾局的统一协调下，每年对各项目县进行2次（年中和年末）的督导评估工作和技术支持工作，每个技术支持单位定点支持相应项目县的工作。

州（市）级：在省防艾局与项目县签订项目协议时，均明确要求项目县所在州（市）对项目县的督导和技术支持任务，并将其纳入卫生厅与地州签订的责任目标之中，要求州（市）每年对项目县开展2次督导评估工作。

县级：项目县将督导评估工作任务和经费纳入当年项目工作计划中，项目县每季度对相关平台和协作单位开展1次督导工作，要求有督导记录和报告。项目县每季度向省级项目办上报季度指标进展报表、季度工作进展报告和季度财务进展报表。保证了“项目活动跟着计划走、经费跟着活动走”。

2 取得的效果

2.1 项目实施极大地推动了当地防艾工作的开展，项目工作与日常防艾工作得到有机整合

通过国际合作项目成功经验的推广实施后，极大地推动了云南省省级综合防治县艾滋病防治工作在各项目县的开展，促进了防艾项目工作与日常防艾工作进行了有机的整合。各级领导重视，项目体现了政府主导、多部门合作的项目策略，形成了多部门协作、相互配合的良好格局。通过规范的协议管理，使各县（区）组织部、公安、宣传、教育、劳动保障、计划生育、妇联、民政、建设局、交通局等多部门真正参与到项目中来。在项目领导层和执行机构之间、执行机构与相关部门之间形成了较好的协调合作机制，保证了项目在宣传教育、高危人群干预、感染者的监测检测、病人的治疗关怀等各项工作的顺利推进。

2.2 项目实施极大地提高了项目地区防艾工作的管理能力

国际合作项目成功管理经验在 19个项目县进行推广后，极大的提高了当地防艾工作人员的管理能力，主要包括防艾计划的制定、工作安排、日常督导、档案管理、数据利用等。通过项目协议分包的形式将项目工作分包给多部门，将实施项目前防艾工作由政府责任目标管理转变为协议管理，用项目协议和经费来进一步保证项目顺利实施，各县按计划书中的活动进度开展工作，基本形成了较好的项目管理和执行框架。通过项目实施保证了项目人员的落实和队伍的基本稳定，培养、锻炼了当地防艾人才，为艾滋病防治工作夯实了基础。

2.3 项目开展以来项目督导评估工作的方式、方法发生明显改变

云南省综合防治项目借鉴国际合作项目管理经验中督导评估的做法，形成了独特的督导评估模式，使项目督导评估工作的方式、方法与传统的日常防艾检查督导相比发生了明显改变。这种改变主要体现在：既往的检查督导大多是考核式的，主要是上级部门在年中、年末进行责任目标考核，考核条目针对性不强。综合项目借鉴了国际项目督导评估核心理念，现在的督导评估工作既保持了传统责任目标检查考核的优点，还增强了县级内部检查和督导的频次，督导评估更具有针对性；省级的督导除了检查当地项目进展情况，还对人员给予相应的技术支持和指导；随着统一要求季度报表、季度报告和财务报表的上报，一定程度上规范了项目的督导评估工作，也促进了项目县对协作单位的督导工作，保证了项目过程中“指标跟着计划走、经费跟着活动走”的工作理念得以落实。

[1]苏春艳.中英性病艾滋病防治合作项目的政策影响评估[J].中国艾滋病性病,2007,13(2):110-113.

[2]赵丽庆,鲁健波,凌剑波,等.玉溪市中英性病艾滋病防治合作项目管理模式探讨[J].卫生软科学,2006,20(3):168-171.

[3]云南省中英性病艾滋病防治合作项目办公室.承诺与见证[M].昆明:云南科技出版社，2006.

[4]云南省中英性病艾滋病防治合作项目办公室.探索与突破[M].昆明:云南科技出版社，2006.

[5]王晓锋,段 勇,张睿达,等.云南省第四轮全球基金/中英艾滋病项目进展与经验[J].卫生软科学,2007,21(6):523-526.

[6]中英性病艾滋病防治合作项目办公室.干预项目督导与评估信息收集工作手册[M].北京，2003.

[7]陈兴云,罗云学.文山州第四轮全球基金艾滋病项目管理模式探讨[J].卫生软科学,2007,21(6):520-522.

[8]王开晶,杨 标,方若平,等.个旧市艾滋病防治多部门、多项目合作协调管理项目效果分析[J].卫生软科学,2006,20(3):171-173.