我国“三农”问题的成因及对策研究

李俊俊

（广西师范大学 政治与行政学院， 广西 桂林 541006）

我国“三农”问题的成因及对策研究

李俊俊

（广西师范大学 政治与行政学院， 广西 桂林 541006）

“三农”问题的出现是一个国家或民族在追求工业化和实现城市化过程中所必有的一个暂时过渡性的现象。能否将农业剩余劳动力及时且有效地转出，提高城市化率，这不仅关系一个国家能否持续、健康、稳定的发展，而且还决定一个国家或民族未来的富强与贫弱。为此，就目前我国“三农”问题的演变、成因进行陈述和分析，在此基础上提出相应的对策与建议。

“三农”问题；贫困；权利；制度；弱势群体

“三农”问题是一个国家、民族在追求工业化和实现城市化过程中所必有的一个现象。“三农”问题，在我国古代便是核心，只不过当时国家与农户关系的核心是税赋，而这一关系便体现在土地上。古代国家与农户的关系是单一的、直线的，而今天的“三农”问题广为关注，与我国几十年的政策息息相关，特别是20世纪80年代资源配置的扩散趋势到 90年代的重新积聚趋势的转变[1]，使得这一问题更加的突出，其中农民是核心。

一、我国“三农”问题的演变

鸦片战争后，西方列强用炮火打开了我国的大门并迫使清政府割地赔款、开放通商，一方面使我国主权丧失，赔款加重了百姓的负担，也为列强进行了资本原始积累；另一方面东部和中部加入到了中国近代化大军当中，东部商品经济也繁荣起来，与此相应的是此地区的城镇也有所发展。虽然中国的民族工业“先天不足，后天畸形”，可正因此东部的产业结构也向以工商业为主的产业结构转向，与此相应的是人口就业结构从农业为主向工商业进军。因此“三农”问题主要是中西部问题[2,p56]。

四年内战，代表江浙财阀的国民党败于依靠中西部农民的共产党。新中国成立后，为了实现富国强兵，振兴中华，就要进行资本积累。纵观历史，看看其他国家实现现代化的过程便已知晓：美国南北战争后进行西部大开发，英国海外殖民，日本对外战争，目的都是为了积累资本。可是我国当时的发展环境不允许走这些发达国家当年的道路，为了实现现代化，我们进行了一项具有中国特色的“内殖民”道路，就是沿海“殖民”中西部，城市“殖民”乡村，也就是把广大的农村当作一种资源输入到城市，注入到沿海，其中包括土地上的产出，通过价格机制向城市转移财富[2,p38]。这一切都体现在土地制度的变迁中，也就是国家与农民在土地权利上的制度性安排。土地和农民工为中国的经济增长做出了巨大的贡献和牺牲。

在我国，土地不仅具有生产资料的功能，更具有社会保障的功能。改革开放三十余年，我国已形成了全方位、多层次、宽领域的开放局面，且加入WTO后，我国的市场经济体系在不断地完善。市场经济是相对于自然经济和计划经济而言的一种经济制度，在此制度中，依靠价格、供求、竞争等市场机制实现各类经济资源配置的一种社会经济运行方式[3]，它所要追求的就是通过多种资源的优化配置，以趋于成本最小化，效益最大化为目标。自然地它就要求各种生产要素的自由化，特别是劳动力的自由买卖、资本的自由流通、土地的自由流转。1997年以来伴随农民增收难，农业占GDP的比重逐渐下降，“三农”问题日益突出。规模狭小、雷同的承包制小农经济与今天大市场的接轨存在着问题，一是人均化土地，二是追求成本最小化，利益最大化，更别说像美国那样进行大规模的机械化种植。伴随“第二代农民工”(不像父母辈有过种田的经历，都是没有直接从事过农业的年青一代)大军的出现，土地资源的闲置与粗放在所难免。更为重要的是，我国1982年全面实行的土地家庭联产承包责任制这一农村的基本经营制度是按照人口（大多是以血缘、村社为界）来平均化土地的（这是人多地少国情制约下的低水平就业保障的制度性安排），也就是说所有权归集体，使用权归农户。我国《土地法》规定农村土地是不能买卖的，集体也无权买卖土地，土地产权残缺使得弱小的农民无法与强大的市场以及利益集团抗衡，导致其利益很容易受到侵害。在稳定压倒一切的思维模式下，政府暂时是不会深层次地改变分配格局的，目前政府重中之重就是增加就业机会。

随着城市化和工业化的推进，“三农”问题更加突出，广为关注，农民工只能参与工业化而无法完成城市化，只能游走于城乡之间[2,p7]。“三农”问题已是农民与国家、农民与市场的双重关系问题[2,p57]。

二、我国“三农”问题的成因分析

“三农”问题在我国的产生有其历史原因，但更多的是制度及其改革开放以后经济的运行系统的问题。农民的贫困是他们在追求和表达自己利益和渠道背后的权力的不均衡所致，而我国历经计划经济时期、计划经济和市场经济混合时期、市场经济时期的一系列制度性变化，这一切相互关联，因果双向流动，构成一个制度性贫困的域，使得农民深陷“制度性贫困的陷阱”中[4,p125]。

1945年4月，在延安召开的中共“七大”上，毛泽东提出了中国实现工业化的迫切性。“没有工业，便没有巩固的国防，便没有人民的福利，便没有国家的富强。”[5]在新中国成立初期，党和政府对于我们走什么样的工业化模式还处于摸索中，一方面强调优先发展重工业的重要性，另一方面强调优先恢复发展农业、轻工业的重要性。此时党和政府对经济发展战略尚未形成统一的看法。1950年刘少奇认为：“在完成国民经济恢复的任务以后，第一步，要以主要的力量来发展农业和轻工业，同时，建立一些必要的国防工业；第二步，要以更大的力量来建立重工业；最后，就要在已经建立和发展起来的重工业的基础上，大力发展轻工业。”[6]随后伴随朝鲜战争的爆发以及国际环境的恶化，为了巩固新生政权，新中国的国防建设问题被提到了日程。可是要尽快地建立起强大的国防工业，就必须优先发展重工业；要发展重工业就得进行资本的积累，我们别无选择，只能向占人口多数的、最贫困的农民索要[2,p53]。当时我们奉行“一边倒”的政策，只有社会主义老大哥——苏联模式可供选择。1953年底，中共中央宣传部编写了《为动员一切力量把我国建设成为伟大的社会主义国家而斗争——关于党在过渡时期总路线的学习和宣传提纲》，以此为标志，我们踏上了苏联二三十年代的工业化道路模式，优先发展重工业，由此，我国步入行政主导型的单一舞台，制度性安排从此拉开序幕。

行政主导时期（1949-1978年），我国治理了通货膨胀，统一了财经工作，完成了社会主义三大改造，并调整了产业结构，为工业化初步建立了基础。但是伴随美国出兵朝鲜，经历百年战争之苦的中国人民将发展模式转向以重工业为核心的发展战略，尽快地发展国防事业以巩固新生政权。可是当时我国的工业基础很薄弱，农业正处于恢复时期。我们打破以往的血缘、村社的界限，进行了自上而下的土改，实行集体化。对此政府对生产经营活动采取了一系列的政策规定，在重工业方面倾全国财力、物力、人力投入城市的国有企业，将工人的工资压到最低，甚至从农村输入几千万的年青劳动力，并不断向城市的公共设施、教育等投入；在农业方面，控制粮食购销，以低于市场价格强行收购（只留人民来年的种子及口粮，甚至曾有大批的人饿死的现象），再将生产的一些工业产品以高于市场价格卖给生产队（南方有些山区无法使用，以致一些农机根本没有使用过而生锈），而农村的公共设施、教育等财政包袱却留给人民，这种情况一直到2006年以来随着农业税和“三提五统”在全国范围内的取消为止。发展重工业并不能创造大量的就业机会，而且由于其自身低效率和内需严重滞后于工业化水平，为减轻城市的就业压力和阻止农村大量剩余人口涌入城市，户籍制度便成为自然的政策选择。户籍制度可以把农民束缚于土地上——以免农民逃避工业的剥夺，同时避免农村剩余劳动力到城市竞争就业岗位，加重城市就业压力[4,p128]。以国有企业为对象的重工业优先发展的核心经济战略下，其余制度安排都是为他服务的，这样就会形成一种路径依赖，不断的吸取农村和农业的血输入到城市和工业。

行政和市场混合时期（1978-1992年），此时的城市实行国有企业放权让利和价格双轨制改革，并逐步实现工业品价格市场化。由于我国的国有企业是在没有竞争压力和国家不断投入的环境下生存，不仅冗员过多而且管理低下，继续通过价格机制向城市转移财富，使得城乡二元结构更加突出。农村在人多地少和两权（所有权和承包经营权）分离的情况下推行家庭联产承包责任制，使得农民获得有限的土地权利，农民的收入有所增长，生活有所改善。但是随着发展，新的矛盾开始浮出水面，一方面由于产权缺失，使得农民的权利遭到弱化，长期投入积极性下降，更为重要的是以土地“搭便车”、“寻租”现象出现；另一方面使得土地细碎化，降低粮食生产的劳动生产率和加大土地生产成本。这样国家不断地通过“剪刀差”以农补工，吸取农村的血输入城市，加深了城乡二元结构，使得城乡差异更大。

市场主导时期（1992年至今），一方面国有企业进行改革，在GDP方面贡献突出（靠国家的政策支持），可是在就业方面甚微，总体运行效益低；另一方面非公有制经济迅速发展，虽然对GDP贡献不大，进入市场的门槛高，但是吸收和创造大量的就业岗位。1992年邓小平南方谈话以后，设立经济特区，给与南方更多的优惠政策，东南部迅速发展。由于各地区的政策和执行力度以及地区的差异，东、中、西部差异也由此拉开。此外，随着市场的放开，大量农村劳动力（大多是农村的精英分子）流向城市，推进了城市化的进程。可是对于农村来说：一边是农村资本的流失，一边是农村优质劳动力的流失，这样就造成农村劳动生产能力的进一步退化，土地闲置倾向更加严重，农村剩下孤老弱小的人群，甚至出现空村的现象。城乡和工农差距进一步拉大，致使“三农”问题进一步深化。

三、解决我国目前“三农”问题的对策与建议

“三农”问题在我国与制度和改革开放以后的经济运行系统息息相关。不是因为农民的谋生能力差（在城市做那些最脏、最累、最危险的事），他们参与工业化却无法完成城市化，只能游走于城乡之间（“春运”就是典型），被抛于社会结构之外，日益地边缘化。

1. 创造最大限度的就业机会，转移农村富余劳动力

就业是民生之本。我国在统计失业人口中，没有计入农业户籍人口。在人多地少，劳动力无限供给的条件下，农民工的经济报酬呈下降趋势，生活环境不断恶化，越来越多的农村青年——“第二代农民工”，为改善自己的生活环境，向往城市生活，不断地涌入城市。由于其自身没有什么优势，只能靠出卖劳动力求生，这样很容易代际传递，形成恶性循环。另一方面社会在转型，劳动密集型产业向技术型产业转变，出现了结构性失业，失业的庞大群体又是外出打工的农民兄弟。我国要实现中华民族的伟大复兴，就要最大限度地转移农村富余的劳动力，让更多的人参与和实现城市化，分享经济增长的成果，其前提是保持经济稳定、持续、健康的增长。对于国家规划的未来基础建设，尽量不要用大型机器，要尽可能多地使用劳动力，让尽可能多的农民就业。这样不仅可以转移富余的劳动力，还可以增加农民收入和为开阔农村市场打下基础，进一步地活跃农村市场和扩大内需。

2. 完善涉及全民的社会保障体系，确保农民能获得最低的生活保障

土地流转的前提是劳动力离开土地，有较为稳定的收入预期[2,p323]。由于农民个体面对的是强大的市场，自身力量薄弱，为了健康和安全的考虑，宁愿打工期间闲置土地以备市场冲击时能够返回家园，这样使得很大一部分人离乡不离土。究其原因是因为农民没有被纳入国家社会保障体系，自身又没有比较优势。所以要转移农村大量富余的劳动力的前提，就要完善涉及全民的社会保障体系，特别是确保农民能获得最低的生活保障。

3. 加大农村公共设施的财政投入，整合乡村资源

农村的资金和优秀的劳动力单项地流向城市，究其原因是农村的基础设施，如教育、医疗、住房、交通、通信等与城市相差甚远。为此，国家应加大力度进行乡村整合，以优化资源，特别是要加大农村公共设施的投入力度，为企业进入乡镇创业和贫困人口外出务工减少社会成本，对进入乡镇的企业给予更多的优惠政策。尤其加大农村的学前教育；如若不然，他们将无以立足，社会也将充斥不公，丧失发展的潜力[7]。

现代社会的竞争是人才的竞争，而人才的培养是要靠教育的。我们要实现人才强国战略，就必须大力发展教育，提高全民素质，特别是针对当前的发展困境，必须在贫困人口中下大力气培养大量技术人才以帮助其提升人力资本。社会是不断向前发展的，人们的知识也必须紧跟时代的发展而发展，为此我们要实现中华民族的伟大复兴，就必须实行全民教育，不断提高劳动者的素质，对其进行终生教育以提升人力资本的可持续循环，并尊重其创造精神。

4. 政府支持在弱势群体中建立协会，让其形成自己的话语权，增加其谈判的筹码

面对强大的市场，高度分散的农民是与其无法抗衡的。究其原因，是人民在追求和表达自己利益背后权利的不均衡。目前的“三农”问题，是人民内部矛盾，最主要的是基于利益分配上的矛盾，可以通过协调各个阶层和各个利益主体的物质利益的角度入手予以解决。当前我国不仅信访制度不完善，而且人们在追求和表达自己利益时，没有游行、示威等权利，这样不仅不利于矛盾的缓冲和化解，反而会进一步增长矛盾的对抗性和矛盾爆发的可能性。一个执政为民的党，一个为人民服务的政权，难道会反对农民组织起来解决自己的“三农”问题？如果不组织起来，光靠政府，光靠党，背不动[2,p232]。为更好地帮助处于弱势的人们和减少社会成本，应向弱势群体赋权，让其建立自己的协会，形成自己表达和追求利益的代表，形成自己表达和追求利益的话语体系，在与强大的市场发生冲突时，增加自己的谈判筹码。

5. 政府财政支持、社会支助和农民自救相结合

政府要发挥宏观调控功能，弥补市场经济在微观领域的不足，切实落实“以城带乡，以工返农”的政策，加大对农村基础薄弱环节的财政支出，加大农业补贴，加大农业保险的投入，放低甚至发放无息的农业贷款。允许成立相关支农的社会组织，鼓励高校、企业与农村相关产业的开发，形成自主的品牌，提升农业的附加值。政府要转向以服务为主的“超”政府。同时要清楚解决“三农”问题的主体并不完全是政府，而应该是农民自身[2,p230]。农民要抓住机遇，时刻掌握市场信息，进行与农业相关的技术、产业培训，成立自己的农社，形成具有一定规模的产品种植、加工、销售相关的产业链。

[1] 孙立平.失衡[M].北京：社会科学文献出版社,2004：3.

[2] 曹锦清.如何研究中国[M].上海：上海人民出版社,2010.

[3] 刘长龙,计保平.社会主义市场经济理论[M].北京：北京出版社,2005：18.

[4] 刘明宇.贫困的制度成因——产业分工与交换的经济学分析[M].北京：经济管理出版社,2007.

[5] 毛泽东.毛泽东选集(第3卷)[C].北京：人民出版社,1967：1080.

[6] 周恩来.周恩来选集(下卷)[C].北京：中共中央党校出版社, 1985：105.

[7] 增长与发展委员会.增长报告——可持续增长和包容性发展的战略[M].北京：中国金融出版社,世界银行,2008：33.

（责任编辑、校对：韩立娟）

The Causes of the Problem and Countermeasures Research of the“Three Rural” Issues of Our Country

LI Jun-jun

(School of Politics and Administration, Guangxi Normal University, Guilin 541006, China)

“The three-dimensional rural issues” concerning Chinese agriculture, countryside and farmers is a transient problem we must face to in our country which is trying to realize industrialization and urbanization. Whether or not to transfer the surplus rural labour to city timely and effectively related the development of a country in the future. This paper will analyze the cause and development of "the three-dimensional rural issues" according to the state in China, and then put forward some corresponding solutions.

the three-dimensional rural issues; poverty; right; institution; vulnerable groups

2011-06-06

李俊俊（1983-），男，陕西商洛人，广西师范大学政治与行政学院硕士研究生，研究方向为思想政治教育。

C912

A

1009-9115(2011)06-0130-04