中国农村公共产品供给的制约因素分析

刘顺吉，王 樵

（通化师范学院 政法系，吉林 通化 134002）

中国农村公共产品供给的制约因素分析

刘顺吉，王 樵

（通化师范学院 政法系，吉林 通化 134002）

农村公共产品供给事关农民收入的增加和生活环境的改善，也是党的十七大报告提出，要“着力保障和改善民生”，“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的重要内容。该文通过分析农村公共产品供给的制约因素，破解农村公共产品供给存在的主要问题，希望对将来更好地为农民提供公共产品，拉动内需，促进民生建设有所帮助。

农村；公共产品；供给

党的十七大报告提出，要 “着力保障和改善民生”，“加快推进以改善民生为重点的社会建设”。我国是一个农业大国，80%以上人口生活在农村，农村民生问题事关整个社会的和谐与稳定。农村公共产品的供给影响着农民收入和农民生活环境，是农村民生建设的重要内容。探寻农村公共产品供给的制约因素，解决农村公共产品供给存在的问题，为农民提供更多更好的公共产品，不仅有助于民生建设，而且有利于拉动内需，促进国民经济又好又快地发展。

一、农村公共产品供给机制不合理

建国后，由于受前苏联“优先发展重工业”等思想的影响，我国选择了工业化、城市化的经济发展模式，到了1958年更是开始了二元体制下的城市偏向型发展战略。政府通过农业税、工农产品剪刀差、农村储蓄外流等，集中农村的大部分财力来建设城市和工业。农业无偿支持了工业，农村无偿支援了城市。城市公共产品供给由政府一手“包办”，结果是城市居民生活质量显著提高，国家工业规模也急剧扩大。但农民通过税收和价格“剪刀差”等形式向国家缴纳资金后，享受的各种公共产品却仍要进行成本分摊，而不是由政府统一从财政支出中进行安排，农村公共产品主要通过乡、村两级组织自我积累、自我投资来解决。农业、农村、农民则因“失血”过多而削弱了自身的发展能力，致使农村社会事业发展滞后，公共产品供给严重不足，农民生活越来越贫困，城乡差距进一步拉大。虽然20世纪80年代我国重新把农业放到了一个新的高度来发展，国家财政支农资金的绝对值有所增加，但从相对量来看，占国家财政支出的比例还很低，2006年国家财政支农资金占国家财政支出的比例仅7.85%。由于初始选择的优先发展工业和城市这一制度本身提供了自我强化的刺激和惯性，使我国农村公共品供给制度的变革一直深受其影响，目前我国财政支农资金占财政支出的比例是一个很好的证明。城乡二元供给机制从历史上看也许是必要的、有效的，但这一制度实行时间过长，导致农村公共产品长期供给不足、欠账太多，使农业长期投资不足而失去发展的活力，农村公共设施十分落后，农民的收入增长缓慢，农民的生活水平难以得到提高。

二、农村公共产品供给权责混乱

提供公共产品、弥补市场缺陷是政府的主要职能。目前的农村公共产品可以分为两种：一种是在消费过程中具有完全的非竞争性、非排它性的纯公共产品，如农业发展技术，农村生态环境保护，农业发展规划及农业基础设施等；一种是具有不完全的非竞争性和非排他性的准公共产品，如农村义务教育，农村公共卫生，农民养老保险等。根据公共财政理论，纯公共产品应由政府供给，准公共产品的供给，市场机制可以发挥一定的作用。实际生活中，政府与市场、中央政府与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不合理，本来应该由政府提供的纯公共产品却由农民承担，本来应该由市级政府提供的公共产品却通过政府转移事权交由县级政府提供，县级政府又转移给乡镇，乡镇级政府财政有限，最终落到农民头上。例如，基础教育、农业技术是全国性的公共产品，是中央政府之事，中央财政之事，却下放给乡镇。这样做的必然后果是乡镇政府事权大于财权，乡政府在事权无法转移的前提下，向农民伸手，通过权力敛取不合理的收人以应对不合理的事权。

三、农村公共产品的制度内供给不足

从表面来看，农村居民消费能力差、消费水平低的原因在于农民收入低，但是从更深层次考虑，农村公共产品的制度内供给不足、制度外供给过多也是造成农民消费水平不高的重要原因。所谓“制度外供给”指的是一种筹资方式，理论界还称之为“预算外的收入”或“制度外财政”。它是指基层政府或农村集体经济组织采取的没有纳入到正规财政体制范畴的农村公共产品筹资方式。它既包括农村基层政府利用制度外财政的公共产品筹资，也包括农村集体经济组织为提供公共产品而采取的筹资方式。农村公共产品的制度外供给根源于人民公社制度，当时国家出于重工轻农的战略，优先发展工业，实行以农补工的策略，这在当时实现国家的政策目标起到了一定的作用。在“二元经济结构下”，我国公共产品的供给实行城市和农村不同的供给体制，城市主要是依靠国家“投资”提供道路、交通、水、电、通讯、医疗等公共产品的；农村公共产品主要由农民自筹资金或通过“投劳”的方式在国家的“支持”下解决的。近几年来，我国政府出台相关政策来改善农村的基础设施、生活环境，如全面取消农业税，都没有使农民实质性地摆脱农村公共产品供给主体的责任。无论是纯农村公共产品，还是准农村公共产品，政府在农村公共产品供给应付主要责任，特别是农业科技等一些能够增加农民收入的公共产品上承担起更多的责任，减轻农民负担。

四、农村公共产品供给决策机制不完善

按照公共选择理论，无论是由公共财政提供公共产品还是由农民自筹资金解决公共产品的供给，决定农村社区公共产品供给的决策权应该由农民掌握，即实行“自下而上”模式。现实情况是，在我国农村，由于缺乏对公共产品需求的有效表达机制和规范的公共选择机制，农民被排斥在公共项目的决策和运作之外，产品的供给通常实行“自上而下”的决策和强制性供给，受益主体、决策主体和负担主体完全割裂。农村公共产品大都是由政府和部门自上而下决策供给的，带有很强的行政指令性。这些公共产品并非是在经过实际调研，特别是征求农民意见基础上形成的。所提供的农村公共产品带有一定的政治色彩，是地方各级政府部门的决策者展示自己的“政绩”和“利益”而作出的。具体表现在以下几方面：一是地方政府热衷于 “看得见、看着好”的公共产品，而不愿意提供像农业科技等“看不见”的公共产品；二是地方政府热衷于投资新建公共项目，而不愿意投资建设存量公共项目；三是地方政府热衷于短期见效益的公共产品，而不愿意提供长期见效益的公共产品。这样的供给体制难以反映农村社区对公共产品的真正需求，导致农村有限的公共产品结构上的失衡，农村公共资源的配置效率低下，其最终结果是加重农民负担。

五、农村公共产品供给的资金使用与管理监督机制缺位

我国政府资金分为预算内资金、预算外资金和制度外资金三个部分。预算内资金严格纳入国家预算，统一分配，具有较高的规范性和可预见性。预算外资金和制度外资金由于信息不对称、纳税人监督权缺乏等原因，对其资金的使用和管理缺乏有效的监督机制。具体表为：首先，农村的预算外资金大部分分散在各行政事业单位，各单位作为被监督者对本单位的预算外资金的收支掌握完全信息，而审计部门和农民作为监督者只掌握有限信息，两者信息的不对称，增加监督的成本，而且事实上政府审计部门对这些领域也很少涉足。其次，预算外资金收支不向同级人民代表大会和村民报告，缺乏社会监督。因而，由于政府对农村公共产品资金的筹措、使用和管理缺乏规范的监督，没有专门的管理，乡、村财务管理混乱，资金使用的非透明化使得一些管理人员有机可乘，贪污腐败的现象屡见不鲜，造成公共产品资金使用效率的低下。再次，政府提供农村公共产品的中间环节过多，公共资金被一层一层的“过滤”，公共产品也被一层层的加价。有限的资金在暗箱的操作中“缩水”一大部分，剩余的资金提供的公共产品又“充水”，一些豆腐渣工程为农业发展埋下隐患，校舍安全质量危及学生。最后，农民作为纳税人，只能履行纳税的义务，却不享有纳税的权利，权利义务的脱节导致农村公共产品供给的低效率。这主要由于农民文化素质低、农民的权利意识淡薄以及千百年来已被广大农民接受的“为民做主”的政治传统造成的。这就使得农村公共产品的资金在使用、管理上，往往是政府自上而下的决定，甚至是某些领导人拍板决定，这就避免不了一些政府官员把公共资金转换成个人福利，纳税人对政府的监督也就得不到有效的发挥。

从以上的分析当中可以看出，造成农村公共产品短缺、效率低下有其深刻的体制机制因素。在当前改善民生、扩大农村内需的背景下，解决农村公共产品供给问题需要从多方面入手。一方面从宏观政策层面出发，改革农村公共产品的供给机制，增加农村公共产品的供给，另一方从教育、医疗等微观层面出发，重视农民话语权，为农民提供更有效的公共产品。

[1]赵丙奇.农民负担与农村公共产品供给[J].经济问题探索，2002（11）.

[2]陶 勇.农村公共产品与农民负担[M].上海：上海财经大学出版社，2005.

[3]张 军，何寒熙.中国农村的公共品供给——改革后的变迁[J].改革，1996（5）.

[4]黄志冲.农村公共产品供给机制创新研究[J].现代经济探讨，2000（10）.

Restraining Factors of Supply of China's Rural Public Product

LIU Shun-ji,WANG Qiao
(Department of Politics and Law,Tonghua Normal University,Tonghua,Jilin 134002,China)

Rural public product relates to the increase of farmers'income and improvement of living environment,also is an important content of the report of the 17th CPC National Congress.The report put forward to effort to protect and improve people's livelihood,accelerate social construction to improve people's livelihood.This paper analyzes the restraining factors of supply of rural public product and solves the main problems of supply of rural public product with helpful for better for farmers to provide public product,stimulating domestic demand,promoting livelihood development in the future.

rural area;public product;supply

F304.2

A

1008—7974(2011)07—0032—03

本文系吉林省教育厅“十一五”社会科学研究项目阶段性成果。项目编号：2009第190号

2011—03—20

刘顺吉（1966-），吉林临江人，通化师范学院政法系教授、法学硕士。

卞实）