关于征地补偿标准和方式的调查分析
——基于武汉市、鹤壁市的调查
2011-04-21孟俊华李俊
孟俊华，李俊
（华中师范大学政法学院，湖北武汉430079）
关于征地补偿标准和方式的调查分析
——基于武汉市、鹤壁市的调查
孟俊华，李俊
（华中师范大学政法学院，湖北武汉430079）
近几年来，因征地补偿而引起的纠纷已成为威胁农村稳定与发展的重要因素，纠纷的关键在于补偿标准过低，补偿方式不科学，根源在于农民因土地而失去原本生存的基础并因此产生极大的心理落差。通过对武汉市和鹤壁市部分村庄进行调查，发现征地补偿中存在着补偿标准偏低，且差异明显，而以货币补偿为主的多元化补偿方式尚在探索中。该文在对调查数据进行分析的基础上，结合相关的文献，探究问题的根源，并提出相关建议，以期解决征地补偿过程中存在的问题。
失地农民；征地补偿；补偿标准；补偿方式
土地是农民最基本的生产资料和安身立命之本。20世纪90年代以来，随着我国城市化和工业化水平不断推进，城市近郊农村集体土地被征收征用，导致大量失地农民的产生。据调查，我国目前失地农民总数在4000万人左右，并以每年200万人的速度增长［1］。然而，由于我国征地制度改革相对滞后，存在着征地安置标准过低且方式单一等问题，再加上失地农民数量多、情况复杂，法律意识比较薄弱，征地过程中产生的纠纷已成为集体性事件的一大动因。因此，解决好失地农民问题对于我国维护基层社会稳定、实现城市化的平稳快速发展乃至构建社会主义和谐社会具有重要意义。
鹤壁市是河南省新近崛起的城市，武汉市正进入城市化加速发展阶段，两地对建设用地的需求急剧扩张。在综合考虑区域的典型性、经济发展水平、征地时间、征地补偿安置、征地用途以及节省人财物原则的基础上，我们对武汉市四个区的六个村庄和鹤壁市一个区的四个村庄共49户村民及村委会开展了有关征地补偿的调查。调查按区、村、农户三个层面展开，在村民的选择上，我们采取随机抽样调查的方法，并且针对部分村民文化程度不高的实际情况，把发放调查问卷和访谈结合起来，从而保证调查的有效性。对村委会及其他相关利益组织采取的调查则采取直接访谈的形式。
一、调查问卷统计结果与分析
（一）失地农民对补偿的期望及收入、生活水平状况
从表1中可以看出，有91.49%的农民认为实际的补偿额低于自己的期望值。对于征地前后收入的变化，65.5%的被调查农户认为家庭总收入与征地前相比是增加的或基本持平。在调查中同时发现，不少农民抱怨物价上涨快，生活压力较大。由此看来，绝大部分失地农民对补偿的期望较实际偏高，同时尽管征地补偿使农民的收入增加，但其生活水平并未提高。
表1 实际补偿额与失地农民期望的对比情况及其收入变化情况
（二）补偿方式及补偿标准情况
如表2所示，在被调查的村庄中，鹤壁市四个村庄中全部采用货币补偿的方式，与此相比，武汉市的茅店、周店、红霞、园艺新村将要或正在兴办村级企业，使失地农民以入股形式参与每年的分红，同时武汉市的六个村在村改居之后都给居民购买社会保险。可见，货币补偿仍是主要的补偿方式，多样化的补偿方式仍在探索中。
同时我们所调查的地区大部分是采取包干的形式，政府将土地补偿款和安置补助费一并发给村集体（有些地方将青苗和地上附着物也包干），然后由村委会将补偿费部分提留，部分发放给农民。发给村民的部分，或者三者未加区分，只给一个总的补偿标准，或者区分为两个部分——青苗及地上附着物的费用以及部分土地补偿费（或是安置补助费）。对于提留部分，茅店村、周店村、园艺村和红霞村等用于为失地农民购买社会保险以及用于小区的环建，而其它被调查的村庄也大多将提留部分用于基础设施建设和村以后发展。
表2 补偿方式和补偿标准情况表
从表2中，我们还可以看出，同一个地区补偿标准因征地时间的不同而呈现出较大的差异，而同一时期，不同地区的补偿标准也存在着很大的差异。固然有表2中所显示的不同地区、不同时期的补偿费发放方式不同，使得村民得到的货币补偿标准也不同，但经过进一步调查，我们发现对于征地补偿标准，所调查的地区大部分是由政府单方分地类测定出年产值，然后根据年产值的倍数确定最低的补偿标准。这样将土地年产值作为制定补偿标准的唯一依据其合理性令人质疑，而补偿费的发放方式的不同则又增加了补偿标准的不确定性。
（三）失地农民的就业保障安置情况
在对村民的调查中，我们发现被调查的部分村庄如茅店村、周店村、园艺村和红霞村等把征地补偿的部分费用用于为失地农民购买社会保险，以避免其陷入困境，来保障失地农民的基本生活。但是进一步发现，失地农民所获得到的社会保险所包含的险种是十分有限的，且相同险种的标准也不及城市居民所获得的标准高。同时，有的村将安置补助费直接发给失地农民，由其自谋职业，有的村是在签订征地补偿协议时规定优先安置失地农民就业。此外，一些村级企业和环建社区后勤部也吸纳了少部分劳动力。值得一提的是佛祖岭社区还在社区中心及时搜集公布周边企业用工情况，为村民就业提供服务。但是，失地农民不论以何种方式就业，大部分人所从事的工作都是保洁、保安等低收入的职业,他们基本上处于城市的最底层。由此可见，失地农民的社会保障问题虽在一定程度上得到解决，但是其长远生计问题亟待解决。
二、调查结果产生原因探析
（一）失地农民对补偿的期望较实际偏高
虽然多数受访者对国家因发展的需要而征地表示理解和支持，但农民祖祖辈辈依土地而生，土地对农民具有就业、经济收益、社会保障等多重功能，一旦失去了土地，土地的各项功能随之消失，农民被迫卷入了充满风险的市场当中，而且随着产业结构的升级和知识经济的到来,对劳动力素质的要求越来越高，农民自身所具有的技能和人力资本很难适应社会发展的需要，同时能够对土地进行有效替代的社会保障制度尚不完善——表现在一方面涉及失地农民社会保障的规章效力较低，权威不足，另一方面这些规定中关于失地农民社会保险的险种十分有限，且同一险种保障程度低于城镇居民，因而农民失去了土地也就意味着失去了其农民的身份和土地的福利绩效，失去了安稳的生活，失去了一切，他们自然希望能获得较高的补偿。
（二）补偿标准存在的问题
虽说《土地管理法》中的土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均产值的30倍的规定，以及国家对各地区按区域分地类制定统一的年产值标准的要求，都具有其合理性，但是仅依据原土地用途，把产值作为唯一考虑因素而确定的补偿标准很难适应市场经济发展的需要，因为从理论上讲，土地补偿费应该是被征收土地的集体所有权向全民所有权转移的价格，而这种价格的确定不像土地年产值那样直观，需要通过建立特定的地价体系来评估，且农地的常年产量不能反映同一宗地在不同投入水平下出现产量差异的真实价值。［2］而倍数的确定应该是常年经验数值积累算出来的，不能用不超过“30倍”这样的主观的、政策性的标准来计量。［3］同时倍数浮动范围太大，实际工作中容易增加人为因素，使得失地农民很难获得公正的补偿。因而不合理的补偿标准也是失地农民没有获得应有的补偿的原因所在。
（三）失地农民收入增加，但生活水平并未提高
在征地后，失地农民的收入水平提高，究其原因，主要是因为他们获得了一次性的货币补偿，补偿款的发放使失地农民暂时富有，能够应付各种增加的生活支出。而生活水平并未提高，一方面是因为农民失去了土地，有些生活必需品比如粮食等不能像以往那样自给自足，只能从市场购买，受物价水平上涨的影响，收入增加的同时支出也增加了。另一方面由于农民自身的文化技能限制以及近年来由于国家机构的改革与现代企业制度的建立，大量企事业人员下岗分流，使得失地农民面临着巨大的就业压力，收入来源不持续不稳定，收入的增加赶不上物价的上涨。因此实行分期补偿等其他方式，考虑失地农民的长远生计问题实属必要。
三、完善征地补偿制度的相关建议
（一）建立完善的价值评估制度
我国传统的征地补偿采取政府定价的方式，而政府处于强势地位，因此很容易将政府的利益不恰当的渗入土地征用补偿中，造成政府与民争利。［4］因此，应当建立一个完善的价值评估制度，使征地补偿进一步市场化，具体来讲，该制度至少应该包括：中立的农地价格补偿评定机构以及规范的价格评估体系。
1.建立中立的农地价格评估机构。作为具有资质的独立于政府的农地价格补偿评定机构，由具有丰富土地专业知识和经验的土地评估师组成。他们通过科学合理的方法对土地价值进行评估，制定出客观正常的基准价格。这样一方面克服了由政府单方确定测量方法和征地补偿标准的弊端，另一方面也为征地双方进一步协商确定最终征地补偿标准提供了科学合理的依据。通过改变政府定价的模式，使处于被动、弱势地位的财产权益人从心理上获得平衡，使其正当权益得到平等体现，其合理要求从制度上得到有效保障。［4］
2.规范价格评估体系。规范价格评估体系，促进合理的补偿标准的制定。在价格评估体系中，一方面要运用科学合理的测算方法。可采用的方法很多，除产值倍数法以外，还包括农地价格因素价修正法、成本逆用法等多种方法，同时使用两种以上的方法测算，根据损失的不同性质遵循不同的原则，制定出征地的基准价格。另一方面，在对土地进行评估时，要做到多因素综合考虑。在确定征地的基础准价格时，不仅要结合城市的规划，考虑土地的地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系等因素，同时还要认识到土地对失地农民具有经济收益、就业、社会保障等多重社会功能，应当综合考虑因失地而丧失的各种实际收益、农地转用后的增值收益以及失地农民的择业成本等因素。征地补偿标准确定市场化，就是要求政府从标准的确定者转变为标准的协商者，与被征地者作为平等的法律主体共同协商补偿。［5］因此，逐步引入谈判机制，在评估机构制定出基准价格后，由征地双方进行协商，自由发表意见，最终确定征地补偿标准，既为征地双方提供了一个标准，有利于保证公平的实现，又具有一定的灵活性，充分尊重了失地农民的意愿。
（二）积极探索多元化补偿方式
1.采用一次性、分期和终身等多种货币补偿安置方式。采取货币补偿方式时，通过协商，让农民自由的选择采用一次性货币支付、以年为周期的分期支付和终身的货币支付方式支付补偿金，这样一方面可以解决其子女教育、医疗等当务之急，另一方面也可以使失地农民“失地不失收”，避免农民因失地而丧失生活保障，陷入困境，同时也可以避免一次性支付巨额补偿金而给政府财政带来巨大的压力。［6］
2．土地使用权入股或征地补偿费入股的方式。根据《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》对有长期稳定收益的项目用地,在农户自愿的前提下,被征地农村集体经济组织与用地单位协商,可以以征地补偿安置费用入股,或以经批准的建设用地土地使用权作价入股，农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。因此在有条件的地方，在征求农民意见的基础上，农村集体组织应尽量使农民接纳入股分红的安置方式，通过将土地资源进行股份化的方式,可以使农民作为股东享受经营利润，参与土地利益分配,实现土地权益。
3.社会保险和就业安置补偿方式。为失地农民购买社会保险有助于化解失地农民所遇到的风险，但是应该根据当地的经济发展水平，制定出合理的标准，同时对标准实行动态化管理，逐步提高失地农民的社会保险水平。同时，在对失地农民进行补偿时，应该将其与失地农民的就业相联系，才能解决失地农民的长远生计问题。因此一方面要制定城乡统一的劳动力就业政策，建立城乡统一的劳动力市场，消除对失地农民的就业歧视；另一方面要建立失地农民市场就业援助机制，如建立失地农民就业服务中心，为失地农民提供就业信息；根据失地农民的不同年龄阶段和文化水平，对其进行职业技术、岗位技能培训,提高其就业能力；制定相关政策鼓励和引导有能力吸纳本地失地农民的企业优先使用失地劳动力；积极引导失地农民自谋职业、自主创业，在税收、贷款等方面予以优惠政策。
（三）建立失地农民的社会保障制度
1.建立针对失地农民的社会保障制度
征收了农民的土地才支撑起中国经济和社会发展的大厦,让被征地农民在失去土地的同时又失去其生活保障,对他们来说决不公平,更何况向公民提供社会保障是国家应该承担的一种确保或维持性质的责任。［2］因此为失地农民提供社会保障理所当然。然而失地农民又是一个特殊群体，一方面赖以生存的土地的丧失，使其脱离了传统意义上的农民群体，另一方面旧有的生活习惯和风俗却在失地农民身上打上了深深的烙印，使其尚未完全融入城市并享有城市居民应有的一切权利。因此建立与城市现有的社会保障制度兼容、专门针对失地农民的社会保障制度实属必要。
笔者认为应该从以下几个方面着手：一是建立“社会保障安全网面积最大的最后保障”［7］的最低生活保障制度，在综合考虑当地的经济发展水平、地方财政承受能力、维持基本生活的物质需要的基础上，使失地农民的生活有最起码的保障。二是建立失地农民养老保险制度，此项制度应该坚持以基本生活需求为标准，以低标准缴费、低标准享受为基础，保持合理的弹性以满足不同群体的需要，采取“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”办法筹集失地农民养老资金，［8］促进“以家庭为单位、以血缘为纽带，由家庭成员对上一辈老人提供衣食住行直至死亡送葬等一系列社会服务行为的”［9］传统的家庭养老方式的转变。三是建立失地农民的医疗保障制度。考虑到经济发展水平的制约，将失地农民全部纳入社会医疗保险的条件尚不具备，因此应该建立多形式、多层次的医疗保障制度，并建立政府、集体和个人共同投入、风险共担的机制，使得失地农民能够病有所医。
2.促进城乡社会保障制度一体化
针对失地农民的社会保障制度虽然是必要的和可行的，但是我们也应该看到，长期以来，城乡分割的二元经济体制，使得社会保障制度的建立也充分体现了二元性的特点。而这种二元性的直接后果是人为拉大城乡差距，导致社会公正的丧失。因此建立独立的失地农民的社会保障制度只是一种权宜之计，只是一种过渡，从长远来看，我国的社会保障改革方向应该是建立统一的社会保障制度，因此将失地农民纳入城镇职工的社会保障体系之中是解决失地农民征地补偿问题的题中之义，逐步将失地农民纳入城镇基本养老保险、失业保险、医疗保险的范围，才能够使失地农民与其他城镇市民获得同等的待遇，使更多公民分享社会文明进步的成果。
总之，针对失地农民征地补偿标准和方式中存在的问题，我国政府相关部门一方面应当制定规范的征地补偿价格评估体系，扩大征地补偿范围，确定合理的土地补偿标准；另一方面可以探索多元化的补偿方式，变单一的、一次性的货币补偿为分周期的货币补偿与社会福利保障相结合的补偿方式，既解决农民失地后面临的紧迫的生活生产困难，又为失地农民的后续发展开辟新的道路。
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[4]窦衍瑞.论我国农村土地补偿制度的完善[J].山东省农业管理干部学院学报，2007(2).
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[7]姜长云．农村土地和农民的社会保障[J]．经济社会体制比较，2002(2)．
[8]王文强．失地农民利益保障机制探析[J]．三农中国，2009(13)．
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（责任编辑：吕增艳）
F301.2
A
1008—7974(2011)07—0038—04
2011—05—11
孟俊华(1989－)，女，河南郑州人，华中师范大学政法学院法学经济学专业学生；李俊(1989－)，湖南益阳人，华中师范大学政法学院法学经济学专业学生。
