府际治理视域下中国维稳问题探析

2011-03-18徐行,刘娟

天津行政学院学报 2011年4期

关键词：府际政府制度

徐行 ,刘娟

(南开大学,天津,300071)

府际治理视域下中国维稳问题探析

徐行 ,刘娟

(南开大学,天津,300071)

随着社会转型的加快,中国维稳问题日益影响政府效能与行政合力的发挥。府际间缺乏互动合作、政府预警能力和公信力下降,维稳思维的异化和领导方式的僵化构成了当前我国维稳工作的体制性困境。造成困境的主要原因在于保障制度和相关法律的不健全、服务职能的弱化和信访制度的局限,以及区域间行政信息的不完全公开和分配中的区域不公平。当前维护社会稳定、化解社会矛盾的最有效对策是加强府际治理、完善制度建设,其具体路径包括增强合作制度的容纳力,协调府际服务职能,加快政务公开和民众维权机制的建设,在多方治理的框架下优化资源配置、缩小地区间贫富差距。

维稳问题;府际治理;维稳机制重构

府际治理是指不同层级政府之间的治理网络,它是由府际关系与治理理念在行政改革的进程中相互融合而成的。20世纪60年代美国学者安德森首次提出“政府间关系”这一概念[1](pp.205-233)。20世纪80年代后随着政府管理实践的发展,府际关系理论越来越多地被引入到重大社会问题的治理中。可以说府际治理是行政改革和政府再造的产物,代表了一种复杂且互相依赖、协同合作的管理过程。府际治理理论强调联系、沟通以及网络发展的重要性;强调地方政府间在信息、共同分享、共同规划、一致经营等方面的协力合作;强调公私部门的混合治理模式,倡导社会力量积极参与地方政府合作。当今中国正处于社会转型的特殊历史时期,社会存在诸多不稳定因素。维稳工作正深刻地影响和重塑着当代中国政府形象,严峻考验着政府的管理水平和治理能力以及各级政府官员的行政能力。本文将在府际治理理论视域下分析当今中国维稳中存在的问题及其原因,进而探寻解决的路径。

一、当前维稳工作的困境与府际治理理论的引入

当前我国维稳工作面临着体制性困境,从府际治理理论来看,主要问题有三:

(一)维稳机制存在明显缺陷,府际缺乏互动合作。府际治理要求地方政府分权和自治,由各个区域、多个主体同时供给公共产品和公共服务以满足大众需求。目前我国地方政府合作的组织化、制度化程度相对较低。面对突发公共事件,没有一套及时有效的议事和决策机制,也没有建立功能性的组织机构,只是停留在采取集体磋商形式的会议制度与单项合作。导致地方政府在突发公共事件中缺乏整体建制力的运用,不能达到增权效果[2]。如2005年发生的松花江污染事件中,本应作为管理中心的地方政府不能突破自身行政层级的限制,却把中央政府当做应急核心,等待中央通过层级应急管理结构进行信息传递和各方沟通合作。不但错过在最短时间、以最大效率和最小损失解决突发事件的时机,也造成中央政府难以把握应急管理的适度原则和地方政府执行能力的萎缩,削弱了国家整体行政的执行能力,造成突发事件态势的蔓延与扩大。这说明维稳工作缺乏府际合作机制,没能建立起从中央到省地县乡各级政府的网状联系结构与合作框架。

(二)维稳思维保守落后,政府预警能力和公信力下降。一般情况下,公众最基本的利益诉求首选在制度框架内解决,只有缺乏正常的途径或堵塞了沟通渠道,公众才会以一种非制度化甚至是非理性化的方式来表达,使得结果不可预期甚至不可控制。面对群众的过激行为,某些地方政府会由于服务意识与公仆意识的缺失,保守于只把事件消灭在萌芽状态,即维稳思维上的防卫过当。如2008年云南孟连事件,当地政府越位于市场监管,不仅无视胶农的利益,甚至还违反国家法律规定使用警力对胶农进行压制。不仅造成了民众的利益表达与社会稳定的刚性对立,还使政府付出了作为生命线的“公信力的代价”。维稳思维应从重视解决转变为防患未然,如果不做好源头的预防和治理工作,就会造成一方面公共安全支出年年增加、投入人力物力不断增多,另一方面影响稳定的暴力事件、极端事件却屡见不鲜的情况。

(三)维稳模式的僵化与领导方式的异化。中国政府当前的维稳模式被形容为“运动式维稳”或“暴力型维稳”,这种维稳模式需要大量的人力、财力投入:各级政府设立专项“维稳基金”,采用“领导包干”、“属地管理”,只是从组织结构和资源安排上强化政府的维稳能力;面对形式较为激励的社会冲突,往往轻率地把警力推到第一线,造成警民对立、干群对立,使政府处于更加敏感脆弱的位置。如2008年的贵州省瓮安事件中,由于少数党政干部成为黑恶势力的“保护伞”,一些部门在化解当地水库移民搬迁、城镇改造拆迁、国企改制等矛盾久拖不决,使群众利益诉求难以得到满意答复,所以矛盾集中爆发。在解决过程中直接动用警力,也在一定程度上激化了矛盾。这种异化的领导方式使干部脱离了群众,漠视群众呼声,在阻断了民众表达意见通路的同时导致矛盾不断积累和强化。

当前中国维稳问题正日益影响着政府效能和行政合力的发挥,严峻考验着政府的管理水平。府际间缺乏互动合作、政府预警能力和公信力下降,维稳思维的异化和领导方式的僵化构成了我国维稳工作体制性困境。由于当今中国正处于社会转型的特殊时期,利益的差别化、贫富差距的拉大、贪腐之风的蔓延等现象必然诱发许多不稳定因素。在处理各类群体性事件中,涉及的不仅是当地政府,而且更多地是中央与地方纵向的政府合作或地方政府之间的横向互动,这就需要一种网状的政府组织通过相互沟通与协作实现共同治理,需要引入府际治理理论来探寻解决中国维稳困境的良策。

府际治理理论的核心是强调在扁平化的组织结构之上,中央与地方政府之间、各地方政府和不同职能部门之间通过分权与合作解决社会矛盾问题,以此提升行政效能、创建“服务规制型”政府。换言之,府际治理的实质就是促进中央与地方政府在利益关系、权力关系、财政关系和公共行政关系中进行协调与合作,达到政府效益的最大化。由于各级政府都存在着自利与利他的双重动因,因此在维稳工作中,首先要坚持分权,使地方政府有动力、有实力解决当地的矛盾与冲突;其次是要使纵向分权与横向分权有机结合,加强府际间的维稳合作;最后要逐步健全相关法律规范,加强社会力量的监督,通过调动中央与地方、政府与社会两个积极性从根源上化解维稳困境。

当前中国维护社会稳定、化解社会矛盾的最有效对策无疑是加强府际治理、完善制度建设。这就要求各级政府今后在协调府际服务职能过程中对现有的利益分配制度、公民权益制度、社会保障制度等做出调整。而单一的地方政府在社会环境维护、公共安全治理方面无法单独解决跨区域的维稳问题,必须完善中央与地方相互依赖和纵向合作体制以及地方政府之间的横向合作机制,在府际治理视域下重构中国的维稳体系。

二、从府际治理角度探寻维稳工作陷入困境的主要原因

(一)府际合作制度容纳能力不足与相关法律缺失。府际治理合作应包括良好的制度环境、合理的组织安排以及完善的合作规则。然而在我国单一制的国家结构下,府际关系模式以条块关系为基础,各级政府在条块基础上职责同构,使得各地区各部门在处理突发性群体事件中常常出现府际争议和相互推诿现象。相关府际合作法律的缺失也导致了行政程序缺少公正性、科学性和可操作性,在遇到紧急事件或利益冲突时,各地会按照惯性思维和自身利益去处置问题,协调和联动仅存于理念上。如2005年11月13日发生的松花江污染事件,事隔十天后才被国家环保总局通报,延误了灾情的最佳处理时间。暴露了环保部门上下级之间信息传递的断裂,省内不同部门间的业务屏蔽,省际信息沟通和合作的障碍,地方与中央政府应对突发公共事件中能力的失衡等府际协调问题。

目前我国涉及府际关系的法律规范有三部分:一是宪法的有关条款。如宪法中对国家机构设置原则的规定,对地方行政组织设置和权限的规定,对国务院与地方权限调整的规定等;二是国务院组织法与地方组织法;三是行政法规和国务院的决定。有学者认为这些法律规范并非是对府际关系的专门调整,而且许多规定过于笼统,缺乏可操作性和保障程序公正的机制,往往导致央地关系的混乱和政府资源的浪费[3]。特别是在中央宏观调控能力比较弱的情况下,地方保护主义就会影响整体发展,进而影响社会的稳定。在相关城市和地区间遇到紧急突发事件或利益冲突时,各地还会按照自己发展的内在逻辑出发,难以发挥联动作用,协调仅仅存在于理念上。由于传统行政文化遗留下来的等级观念,在不同行政级别、不同辖区的地方政府之间,在社会突发事件的解决上常常面临辖区不同、等级不对称的尴尬情况。缺乏法律规范的府际合作只能是流于形式和低效的。正由于当前我国的府际治理制度缺乏地域和层级的容纳性与合作性、相关法律法规不健全,才导致不稳定因素的滋生蔓延和维稳成本的非理性上升。

(二)信访工作不到位与政府服务职能弱化。信访制度作为维护社会稳定的一项重要措施通常被看做一种政府服务职能,具有解决社会矛盾、化解纠纷、协调监督、信息汇集等功用,在某种程度上会阻止或缓和民众用更激烈的手段和非制度化的方式对抗国家权力。目前我国占很大比例的社会冲突皆缘于最初的信访接待工作不尽责、不到位与政府服务职能弱化和公共服务的供给不足。如2008年11月17日甘肃陇南市30多名拆迁户集体到市委上访,由于信访干部未及时接访和处理,导致聚集群众不断增加、进而发生砸坏车辆与打伤武警的激烈冲突。又如重庆市和海南三亚市的出租车罢运事件,亦是由于当地政府缺乏市场监管、没能及时解决出租车公司垄断市场、租金过高和黑车太多等问题,导致群众大规模上访。群众上访的受阻,必然产生对政府的信任危机进而实施强制性的利益表达。当前不少地区的信访工作存在着无明确权限、流于形式、互相推诿等问题,这是一种政府服务职能弱化的表现,它造成了上下沟通渠道不畅和信访安全阀功用的降低。今后各级政府在强化政府服务职能中的主要任务应在完成第一轮政府职能的剥离工作(由行政部门向公共部门移交)后,加速进行第二轮(由公共部门向民间组织)的移交工作,使政府职能由注重管制发展到注重服务。这就要求进一步扩大公共服务范围,健全信访制度以发挥其化解社会矛盾的职能和功效,并积极促使服务型民间组织的良性构建与发展。但目前我国在公共服务职能弱化的同时,服务型民间组织大都缺乏政府支持而发育不良,二者力量的不平衡性使得政府在改善国计民生、市场服务和创造良好发展环境方面不能满足群众要求,遂出现了经济发展区域性失衡、社会冲突加剧等诸多社会不和谐状态。

(三)政务公开建设不完备与统合性的府际管理信息缺乏。政务公开和府际信息公开不但可提高各级政府工作的透明度、促进依法行政,还能使公民及时了解相关信息,适时调整维权活动、增进政府与民众的沟通。特别在自然灾害与社会群体性事件中,由于公共危机的突发性、紧急性以及不确定性,及时公布相关信息和政府决策对于稳定人心、化解危机、平息矛盾非常重要。虽然我国于2008年5月1日起正式施行了《中华人民共和国政府信息公开条例(草案)》,但相对于世界上大多数法治国家以法律的形式规范政府信息公开而言,仍存在以下缺陷:公民知情权缺少法律保证、行政运作程序缺少透明度;对免于公开的信息规定过于简单、责任追究制度难以落实等缺陷。且缺乏统合性的府际信息管理系统和资源共享,府际间尚未建起跨区域、跨部门的政府信息资料库、案例库和主管官员与专家联系网络,故不能及时收集和利用各部门、各地区、各种组织、新闻媒体的信息数据,这样就很难做到定期组织有关部门和专家就社会突发性事件和维稳工作进行综合分析、风险评估和趋势性预测,势必影响各级各地政府决策的科学性和公民维权的不充分性。这就造成了公民维权信息的不充分以及政府活动的免于监督。特别是在突发性群体事件中,信息及时有效的传导可以降低危害程度,争取民众支持。

(四)社会财富分配不合理与府际协调治理滞后。当前社会不稳定的主要根源之一在于公共资源和社会财富分配的不合理,贫富不均。近年来,由于我国不同社会阶层间收入差距拉大,导致了低收入群体对社会和政府的不满,偶然因素极易引发大规模群体冲突。当前我国利益流向出现两极态势,群体之间的收入差距不断扩大。城乡之间、区域之间以及不同群体之间的收入差距仍在持续拉大,收入分配结果上的不公平,实质上是分配制度的不公平。随着人们公平意识、权利意识的不断增强,对分配不公的感受也就更加强烈。对公平的诉求也就日益强烈。

然而,各级政府对以上问题的府际协调治理却相当滞后。一方面,府际间既没有通过调整国有资产配置等手段来打破行业垄断,缩小贫富差距,也没有通过立法来规范中央与地方的财税关系,以求府际间公共服务和各地公共资源配置的均等化;另一方面基层政府在面对突发性群体事件时往往采取简单、粗暴的手段,企图靠打压来遏制,从而激化了冲突。

三、府际治理视域下重构维稳机制的路径选择

(一)增强府际合作制度的容纳能力。根据新制度学派的定义,制度的关键作用是“增进秩序”,秩序鼓励着信赖并减少合作成本。府际维稳制度,即指在解决社会冲突矛盾的过程中不同级别、同一级别不同区域及同一级别同一区域不同管理层级与职能的政府应当共同遵守的办事规程和行动准则体系。社会维稳问题必须在一定的制度框架下才能有效解决,因而要增强制度的吸纳能力,扩大制度化参与。府际治理的实质是对中央与地方政府之间的利益关系、权力关系、财政关系和公共行政关系进行协调管理。在府际治理视域下重构中国维稳机制,首先要增强府际合作制度的容纳能力。这就要求中央向地方分权,使地方政府有动力、有实力解决当地的矛盾与冲突。同时要做到纵向分权与横向分权的有机结合,加强地方政府间的维稳。还要逐步做到相关法律规范的建立和健全,加强社会力量的监督,通过调动中央与地方、政府与社会两个积极性来从根源上解决维稳难题。社会维稳问题必须在一定的制度框架下才能有效解决,因而要增强制度的吸纳能力,扩大制度化参与。中央应当在宏观层面上积极进行制度创新:包括在社会保障与公共预警和灾害防治方面为府际合作创造良好的制度环境;重视民众利益表达机制、府际协商机制、社会保障机制和民主参与机制的建设[4],确保各级政府与民众联系的渠道畅通。同时健全权力监督体制,针对政府行为的越位、错位与失位,一方面加强人大、司法与检察监督的力度,另一方面要充分发挥媒体、网络、公民等社会监督的作用;建立健全行政问责法律体系,拓宽问责范围,关注民生问题,突出政府提供公共产品和公共服务的责任。将地方政府管理不善、行政不作为等纳入问责范围,在府际范围内建立起重大决策的执行跟踪制度以促进服务型政府的建设。

(二)协调府际服务职能。公共行政的府际关系最为突出的问题是在公共物品和服务的供给上地方政府之间的行为扭曲。公共物品分为纯公共物品,准公共物品和公共服务产品三类。当前府际竞争主要围绕着第三类产品,如电力、通讯等盈利较高的产业;而社会稳定则属于纯公共物品范畴,没有任何盈利空间。这导致了地方政府行为不可避免地发生扭曲。另外我国在处理第三类突发事件——自然灾害时①,采取的是中央政府强制性和规范性调整。但这一手段成本极高,而且会进一步强化公共权力上移,有悖于政治改革。笔者以为,可以借鉴美国地方政府间的行政协议形成的地方政府自行调整的机制,包括府际服务合作契约、订立共同服务协议、府际服务转移等,来处理诸如某些公共事务的“外溢”问题(如环境污染、食品安全、水资源保护等)。通过与其他地方行政机关签订行政协议,向私人机构或地方政府购买服务或共同分享资源和服务经费,实现跨行政区划的公共物品和产品的联合供给。当然,这一政府职能的转变并不意味着政府推卸和放弃维稳的职责,恰恰相反,这是从根源上解决稳定问题的一种可行选择。通过职能重构和建设高效能的服务型政府,把公共服务和社会管理放在更重要的位置,努力为社会提供方便、快捷、优质、高效的公共服务,使政府在职能明晰且强有力的责任体系保障下,能够坚持预防为主、调解为先,深入开展经常性的矛盾纠纷排查工作,把矛盾化解在基层,把隐患消除在萌芽状态,切实做到早发现、快化解、妥处置、防蔓延,提高依法行政能力,主动协调各方利益,维护社会公平与公正。

(三)探寻事前化解矛盾的机制。在矛盾冲突爆发之前,政府如能对有可能发生的问题超前介入,做到与利益相关方充分协商、及时听取反馈意见,不断纠正政策偏差,就能避免发生冲突。因此要加强府际信息公开制度的构建和信访维权作用的发挥。一方面应加大政务信息的公开范围,防止权力滥用。应尽快出台《政府信息公开法》,在明确各级政府部门的机构设置、职责权限、工作程序的同时及时公布社会突发事件的进展及政府相关的跟进情况。同时健全行政信息的公开监督和评价体系,明确规定公开主体的法律责任追究制度和完善《国家赔偿法》,形成府际行政信息公开的约束机制和压力机制;通过推行“电子政务”、建立“新闻发言人制度”使公民充分行使监督权,进行意见表达[5]。另一方面,要明确党的信访机构、政府信访机构、人大信访机构、司法信访机构各自的职责范围,避免在公民上访中出现相互推诿责任和效率低下的情况。这就需要成立专门的信访机构统一受理[6],进一步畅通信访举报渠道。各级政府可以利用信息网络建设来完成跨地区信访工作的网上交流与互动,既降低民众上访的成本,又可以减轻政府解放的压力[7]。同时要建立符合程序的“信访举报人法律保障体系”,确保举报人的人身安全与上访权利,确立司法救济在权利救济体系中的核心地位,完善法律救济方法。对有可能发生的问题要超前介入,防止简单问题复杂化、个体问题全体化。

(四)建立统一开放市场,缩小地区间贫富差距。消除当前社会不稳定因素的根源在于提高人民生活水平,缩小贫富差距。从府际治理角度看,首先,应该从制度设计上着手。社会制度的公正对贫富差距产生全方位的影响,包括机会公正的制度、分配公正的制度、社会调剂公正的制度和程序公正的制度等。应同时体现精英阶层和弱势群体的意志,从制度上为弱势群体创造一个公正的社会环境。这就需要打破地方割据状态,建立统一开放的全国市场,在此基础上建立开放互动、相互信任的府际经济合作机制。其次,可以通过进一步改革中央与地方间关系来建立府际合作的利益分享与补偿机制,运用宏观经济职能进行直接投资、财政转移支付、政策优惠倾斜和社会保障救助制度来缩小贫富差距。第三,政府在全国整体投资和发展规划中对发展条件和基础薄弱、经济相对滞后的地区继续给以各方面的扶助,以逐渐改变落后地区的经济和劳动力产业结构,特别要坚持实行一系列惠农政策和有利于中西部地区发展的措施,加大西部开发的力度,建立全国性的劳动市场,实现劳动力的自由流动以缩小东西部差距。第四,在城市中继续完善失业保险和最低生活保障机制,建立起多层次的社会保障体系。最终城乡之间借助高度分工和互相依赖的经济关联,使社会结构呈橄榄形状,保证社会安定。

(五)转变思维模式,树立公仆意识。当今,“稳定压倒一切”已被某些地方政府和官员异化成一项政治任务。由于刻意强调和片面理解,维稳工作已上升为各级政府第一责任,导致了一种刚性需求的存在。在各项工作都要满足和让步于应急式治理的情况下,不稳定的因素并没有被真正化解,很大程度上只是采取了治标不治本的权宜之策。要想真正解决维稳问题,需要树立科学的思维模式,变被动“维稳”为主动“创稳”,突破过去“稳定压倒一切”的思维定式,改变不计成本和后果、一切都为稳定让路的做法。要努力提高公务人员的素质,培养公仆意识,树立以人为本的理念。摒弃刚性维稳的旧有思维模式,变静态为动态、变堵为疏,从源头上减少矛盾纠纷和不稳定因素,积极主动地构建和谐稳定的社会环境。

有矛盾和冲突并不可怕,关键是怎样对待这些矛盾和冲突。2010年9月29日,胡锦涛总书记在中央政治局召开的“正确处理新时期人民内部矛盾问题”研究会上强调:“要正确处理新时期人民内部矛盾,就要以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,强化责任、创新机制,统筹兼顾,落实措施,认真解决影响社会稳定的源头、根本性、基础性问题,加快推进以改善民生为重点的社会建设,依法保障人民权益。”②在新时期提高正确处理人民内部矛盾的能力和水平,是加强中国共产党的执政能力建设的重要任务。在府际治理视域下,今后各级政府欲妥善处理维稳问题,首先要注重从源头上减少矛盾,强化政府社会管理和公共服务职能,推进决策科学化和民主化;其次要注重维护好群众权益,正确反映和兼顾不同方面群众的利益,注重维护社会公平;再次要做好群众工作,加强社会主义核心价值体系建设,推行领导干部接待群众制度,健全信访工作制,及时了解群众心声和实际需求;第四,要加强和创新社会管理制度,提高基层群众自治组织自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力,提高社会管理水平。

在当前和未来一段时间内,维稳将成为中国地方政府治理的常态,更多地涉及社会各方利益的协调,包括国家、集体、个人,维稳者自身、不稳定群体、社会其他群体,等等。在协调中必然要求对现有的利益分配制度、公民权益制度、社会保障制度等做出调整。而单一地方政府在社会环境维护、公共安全治理方面无法单独解决跨区域的维稳问题,这就需要建立和完善中央与地方相互依赖和纵向合作体制,以及地方政府之间的横向合作机制。届时维稳解决的不仅仅是社会安定问题,而是新的社会秩序和高效行政机制的构建,应在完善府际治理结构、优化政府职能的过程中建设服务型政府和构建社会主义和谐社会。

注释:

①除自然灾害因素外,导致社会动荡不安的事件和因素主要有两类:第一类是群体性突发事件,主要是由社会矛盾积聚造成的,如瓮安事件、孟连事件、石首事件等;第二类是社会公共事件,主要是因行政不作为而导致,如矿难的发生、食品药品的安全问题等。

②参见中国共产党新闻网:http://cpc.peop le.com.cn/GB/64093/64103/12863018.htm l.

[1]乔治·安德森.联邦制导论[M].北京:中国法制出版社,2009.

[2]张欢.突发公共事件下的中央和地方府际关系审视[J].清华大学学报,2006,(4).

[3]薛凌刚.论府际关系的法律调整[J].中国法学,2005,(5).

[4]郎友兴.制度化才是解决维稳难题的上策[J].山东人大工作,2010,(11).

[5]赵君.公民知情权与行政信息公开制度构建[J].法制与社会,2010,(7).

[6]李红勃.走向国家人权机构:信访制度改革的一种可能思路[J].人权,2010,(5).

[7]卿红.法治中国信访制度之价值取向[J].法制与社会,2010,(2.下).

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1008-7168(2011)04-0023-05