公共文化服务的回归

●肖 群，郭君立

（1.宁夏图书馆，银川 750011；2.华南师范大学 增城学院图书馆，广州 511363）

2011年春，文化部、财政部出台《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》 （简称《意见》），全国各级公共图书馆正式进入了全面的“免费时代”。??按照《意见》要求，到2011年底，全国所有的公共图书馆、文化馆（站）实现无障碍、零门槛进入，公共空间设施场地全部免费开放，所提供的基本服务项目全部免费。[1]这一重大文化惠民措施的推出，不仅得到社会、民众的欢呼与称赞，也使公共图书馆回归了原本具有的公共性、公益性根本属性。此次发布的《意见》，无论从指导思想、工作原则、总体目标，还是基本内容、实施步骤、具体举措等方面都明确地传达出这样一个原则、一种理念：公共图书馆是政府兴办的公益性文化事业单位，应为群众提供免费的基本公共文化服务，切实保障群众的基本文化权益。这一方面体现出“十二五”开局之年，我国政府在公共文化服务体系建设中更加着力于保障和改善民生，更好地落实文化惠民政策；另一方面，这也是“我国公共文化服务史上具有划时代意义的大事情”，[2]对于我国公共图书馆事业的发展是一个巨大的历史性的推动，由此，公共图书馆的公共文化服务将掀开崭新的一页。

1 公共图书馆的核心是“公共”

公共图书馆是由政府提供的全民可以共同享用的公共文化机构，其核心在于“公共”二字。即公共图书馆的服务资源（场所、设施、设备等）应该为社会全体成员共同拥有。其“公共性”表现在公共图书馆服务的拥有主体是公共部门而非私人机构，其“公益性”是公共图书馆的根本属性。即保障社会信息公平和方便公众获取信息。因此，从它诞生那天起，就与“公共”“公益”“公平”紧密相连，它的职能就是为大众提供各种社会信息服务，并努力保障公民享有的基本权益，当然也包括免费服务。为什么是免费而不是收费，只因为公共图书馆的所有资产与正常运行的费用均由政府买单，而这些“真金白银”全部来自于全社会纳税人的辛勤劳动。既然源于社会，则理应用于社会，为公众所共有。所以，开放、平等、免费、无障碍地供百姓共同享用的文化信息资源机构不仅是公共图书馆的基本定位，而且也是公共图书馆事业的道德基准。

事实上，自2008年开始，在国家财政的支持下，国家图书馆已率先在全国实现基本服务项目全部免费，国家图书馆服务工作的公益性得到突出体现。之后，我国经济较发达地区的一些公共图书馆如首都图书馆、上海图书馆、杭州图书馆等也先后免费向社会开放，降低门槛，方便读者。[3]即便是在地处西北，经济欠发达地区的宁夏图书馆，也逐步实行了多项免费服务。“收费”与“免费”，仅一字之差却相距万里。图书馆到底应该是公益性的，还是营利性的；是坚持免费开放，还是实行有偿服务，在我国计划经济体制向市场经济体制过渡的大背景之下，曾引起过一段激烈的争论，甚至公共图书馆误入有偿服务的迷途。

《公共图书馆宣言》很明确地提出，公共、免费和无障碍是公共图书馆应该具有的属性。“公共图书馆应该在人人享有平等利用权利的基础上，不分年龄、种族、性别、宗教信仰、国籍、语言或社会地位，向所有的人提供服务”，“公共图书馆原则上应该免费服务。”[4]其核心内容无疑是倡导图书馆应以平民化的姿态出现，惠泽大众，为每一位社会公民提供无差别的服务，以追求社会效益为最高原则。《意见》中明确提出的“所提供的基本服务项目全部免费”，就是要让公共图书馆的这些“天性”得以回归。

2 图书馆公共文化服务理念的回归

文化的发展是一个社会文明进步的重要标志，直接关系着民生的改善与幸福。党的十六大以来，国家明确了发展文化事业和文化产业的重要性，特别提出“要加强政府对文化公益事业扶持的力度，为人民群众提供良好的公共文化服务”。2006年9月，国家颁布了《“十一五”时期文化发展规划纲要》，将加强“公共文化服务”作为下一步文化建设的重要组成部分，这是国家首次明确提出“公共文化服务”的概念。把公共文化服务看做是一种民生。此后，公共文化服务体系越来越频繁地出现在从中央到地方有关部门的文件和领导讲话中，成为当前文化建设的“流行语言”和核心理念。[5]

在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，政府进一步提出了要“繁荣发展文化事业和文化产业”。“……继续实施文化惠民工程”。“提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”[6]等加强和谐社会建设的大政方针，公共文化服务体系建设步入了一个快速发展的新时期。这说明，在经过30多年的经济改革之后，我国政府已经深刻认识到，随着经济发展的繁荣与兴旺，文化的价值和作用比以往任何时候都更加突出，文化与经济的联系越来越密切，我国迫切需要有一个与经济发展相配套的公共文化服务体系，[5]使这个社会变得更加公正和谐，人民的基本权益得到有效保障，百姓能够共享文化发展成果，精神文化需求得的更好满足。

在这样的背景之下，作为公共文化服务体系重要组成部分的公共图书馆，其发展变化十分巨大，体现在为公众服务方面，最突出的就是由收费服务变为免费服务。

当我们庆幸图书馆回归公益性时代的同时，也会面对一系列新问题。比如说，图书馆现有馆藏是否能满足大众阅读的需求，馆藏品种是否达到了多元化；图书馆的地理位置是否方便居民前去阅读；馆内的各种服务措施及阅读环境能否留住大众去细细品味书香；由于读者成倍增加而带来的管理问题如何解决；各种设备、设施配备是否合理到位；工作人员的专业技能与职业素质能否给读者提供高质量的服务；等等。甚至还会出现一些不曾预料的问题，这一切都是我们所必须面对的，也是要必须解决的，我们任重道远。

3 免费了，怎么服务好

有赖于我国经济的较快增长，奠定了公共文化发展的基础，政府能够对公益性服务给予强有力的支持及持续有效的投入，促进其可持续发展。近些年来，我们已经切切实实地感受到了公共文化服务体系在我国逐步完善并不断发展进步。

如果说，2008年以来各地公共图书馆实行免费服务是图书馆公共文化服务意识的复苏，体现的是图书馆人自身的觉醒，那么今天《意见》中所推行的免费服务，建立基本服务项目经费保障机制就是一种国家的制度安排，它将保障全体公民平等、自由地获取信息，享受应有的文化权利。

免费服务既然属于基本的公共文化服务，那就应该是保障性的服务，就必须要解决两个关键问题：一是服务效益问题，二是持续发展问题。因为这是公共文化服务的本质要求。

3.1 服务要坚持社会效益与经济效益并重

效益是有效产出与投入之间的一种比例关系。服务效益的高低直接影响着图书馆事业的生存和发展，因此，必须要讲求效益,以效益标准来衡量图书馆事业的发展与进步。效益包括了社会效益与经济效益，如果只强调其中之一项，显然有失偏颇。

“社会效益是指从社会角度来考察图书馆事业活动所具有的效益,是图书馆在消耗一定的活劳动和物质以后,实现社会目标的程度”。[7]比如，衡量图书馆的社会效益，就是要看通过图书馆的各类服务，吸引了多少读者，是否能够满足他们的需求，或在多大程度上满足这种需求；文献资源的流通率、利用率有多高，远程访问率怎么样；图书馆的社会形象是否得到提升，其社会影响力有多大；是否提高了公民的素养和能力。图书馆的社会效益主要体现在给人以知识与文化的教育、熏陶，对于人格的塑造以及精神培养，使他们成为有益于社会的人,进而为社会作出贡献，并促进整个社会的和谐发展。因此，社会效益的体现不仅仅只是吸引读者走进图书馆，更重要的在于通过各种优质服务形成良好的阅读氛围和尊重知识的风气，从而提高全体民众的素质，并充分体现出图书馆作为公共文化服务机构的重要功能。

经济效益则是指在图书馆活动中劳动投入与劳动产出之比，即在图书馆管理活动中，必须要讲求经济效益。以前，人们一提社会效益往往会抵触经济效益，也许是没有认识到图书馆的经济效益在哪里，或许理解为经济效益是指读者或企业利用文献信息资源后产生的经济收益，以及图书馆搞有偿服务与文化产业创收所得。其实这是一个认识与理解上的误区。固然，读者利用文献信息资源后所产生的经济效益也是经济效益，但图书馆毕竟不是生产单位，不会直接产生经济效益，而图书馆通过创收谋求不合理收入更不能算作是经济效益。笔者所说的经济效益主要是指在图书馆活动中资金投入、劳动投入与文化产出以及社会效益的比较。因此，讲求经济效益就是要算经济账，珍惜政府投入的每一分钱。国家现在不仅拿出这么多的经费来支持图书馆事业的发展，保障公民的基本文化权益，而且建立起提供基本公共文化服务的经费保障机制，图书馆就要用好这些经费去做事，做实事，做使图书馆发挥更大作用的事。这既是对国家负责，也是对事业负责，更是对公民负责。因此，对于图书馆的各项经费要进行严格管理，有效使用。通过科学管理，达到减少投入，提高效率。即在相同的条件下,以尽量少的资金和劳动投入，为社会提供更多的有效服务，使经济效益达到最大化，最终获得更大的社会效益。这就需要对经济效益进行绩效评估，比如在文献信息资源建设中，信息资源的配置比例是否合理，其开发利用的情况怎样；各类设备使用、维护的情况，公共空间设施及场地是得到了充分利用，还是闲置浪费；各项经费（包括各类专项经费）使用的情况；读者对服务的满意度度；等等。对于图书馆来说，没有效益，就失去了存在的理由，也失去了持续发展的内在动力。[8]

上述分析可以看出,经济效益与社会效益有着紧密的联系。经济效益里体现了社会效益，而社会效益则验证了经济效益；经济效益是讲求社会效益的基础,讲求社会效益又是促进经济效益提高的重要条件。两者相辅相承，缺一不可。社会效益和经济效益的和谐统一及其效益最大化是图书馆在市场经济中生存和发展的需要。

3.2 服务要能够可持续发展

“可持续发展”一词最早出现于1980年国际自然保护同盟的《世界自然资源保护大纲》：“必须研究自然的、社会的、生态的、经济的以及利用自然资源过程中的基本关系，以确保全球的可持续发展。”1987年，世界环境与发展委员会出版《我们共同的未来》报告，将可持续发展定义为：“既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”[8]这个定义系统阐述了可持续发展的思想。

可持续发展的核心是发展。发展就要有活力、生命力，只有可持续的、长久的发展才是真正的发展。

笔者认为，图书馆的可持续发展除了要有国家政策支持，政府经费保障，公共图书馆自身要解决以下三个问题：

（1）做好基本的公共文化服务

《意见》中明确提出“免费开放作为政府的重要民生文化项目，免费提供的是与美术馆、公共图书馆、文化馆（站）职能相适应的基本公共文化服务……”[1]因此图书馆必须首先做好基本公共文化服务。因为基本文化服务是直接面向公众的普及性知识信息服务，也是大众最需要的服务，直接关系着公民公平利用信息权利的实现以及基本权益得到保障。它看似简单，但却是图书馆对外宣传、服务的重要窗口和主要阵地，最能代表一个图书馆的服务水平和服务质量，也是最能吸引读者的地方，它应成为图书馆服务的重中之重。同时要认识到：“图书馆基本公共文化服务项目将随着社会的不断发展、政府财力的增长和人民群众精神文化需求不断增长而发展变化。”[1]所以，图书馆要时时关注社会发展与变化，调整基本服务项目。只有搞好了基本公共文化服务，才能进一步拓展服务领域、创新服务方式、增加服务项目、提高服务质量，进而达到服务效益与效率的全面提升。

明确了服务的目标和方向，还必须要有有效的制度和科学化的管理来保障其顺利实施，为此，图书馆应认真研究免费服务所带来的一系列变化，建立与之配套的行之有效的内部管理运行机制和各项相关制度，确保基本公共文化服务有质有量，落到实处。比如要仔细研究确定基本公共文化服务项目，出台保障免费服务的相关措施；在服务中要注重细节问题的解决，因为服务工作往往是以小见大，一件不起眼的事，一句不经意的话都可能因为处理的方式不同而产生截然不同的效果。同时，图书馆工作人员还要认识到读者服务工作是一项协作协调性很强的工作，需要各个部门相互配合、相互支持，服务流程科学、高效，各个环节衔接有序。尽管最终面对读者的是第一线的服务人员，但图书馆内部制度建设、信息资源建设、人员素质提高、服务系统设计等各项工作息息相关，密不可分。只有大家齐心协力，为一个目标共同去奋斗，才能最终达到我们的目的。

基本公共文化服务只是公共文化服务的部分内容，还远没有涵盖公共图书馆公共服务的全部，所以仅仅做好基本服务是不够的。只有将公共文化服务与时代进步和民众需求结合起来，才能最终构建起符合大众需求的公共文化服务体系，而要达到这一目的，公共图书馆必须承担更多的社会责任。

（2）突破县级图书馆发展的瓶颈

基本的公共文化服务应该是普及性的、面对全体公民进行的，其覆盖面应该达到最大化。但是“由于制度的种种缺陷，致使我国公共图书馆公共性先天匮乏，而县级图书馆发展明显滞后的现状与其将要承荷的构建公共文化服务体系重要职责之间形成巨大反差，因而对中国的图书馆事业乃至公共文化服务体系的顺畅运行形成阻滞，成为瓶颈”。[9]这一结论源自于2005年以北京大学信息传播研究所的图书馆学界专家与以湖南图书馆、衡阳市图书馆的一些图书馆人集聚衡阳开展的基层调研，并与同年11月中国图书馆学会主办的首届“百县馆长论坛”（来自全国20余个省、直辖市、自治区的100余位县级图书馆馆长参加了会议）经过广泛讨论，提出的制约我国公共图书馆事业进一步发展的瓶颈是县级图书馆的基本判断相吻合。时隔5年，2010年4月，李国新教授会同湖南图书馆、衡阳市图书馆及湘潭大学的同志再次来到衡阳进行了为期一周的回访，经过对衡阳地区公共图书馆的考察分析，调研组认为，制约我国公共图书馆事业进一步发展的瓶颈是县级图书馆这一基本判断仍未过时，但县级公共图书馆面临的主要矛盾发生了变化，由5年前的“求生存”转变为今天的“谋发展”，即生存的问题基本解决，制约发展的问题凸显出来。这一总体判断，得到了2010年5月召开的“第三届百县馆长论坛”与会代表的认可。[9]县级图书馆处于我国图书馆体系的中间层，上面有省、市级图书馆，下面与乡镇图书馆发生联系，所以它处于一个非常关键的位置，而且它服务的对象是数量十分庞大的基层民众。试想，如果大多数民众享受不到基本的、平等的公共文化服务，那就远谈不上实现了基本的文化权利保障；如果县级图书馆成为图书馆事业发展的瓶颈，将直接阻碍图书馆公共文化服务体系的构建，不能形成有效的图书馆公共文化服务网络，广大基层民众的信息需求将无法满足。所以，只有突破这一瓶颈，才能最大程度实现公共文化服务体系在我国的全面覆盖，让千万百姓共享文明、文化发展的成果。《意见》的出台，使县级公共图书馆发展中最受困扰的经费问题得以解决，在经费的基本保障下，县级图书馆应该认真研究、努力解决一些自身发展中存在的问题，比如：服务观念问题，管理体制、机制问题，人才匮乏问题，资源不足问题，等等。只有县级图书馆很好地解决了上述问题，自身强壮起来，建立起服务体系，形成区域性服务体系中心馆的领导力、影响力、辐射力，其公共文化服务能力才能得到进一步提升；也只有县级图书馆得到快速发展、并长久不衰，图书馆整体性的公共文化服务也才能够获得可持续发展。普遍均等的图书馆服务依赖于全覆盖的公共图书馆服务体系，完善的公共图书馆服务体系必须以一个强大的总馆/中心馆为核心，因此，在未来的发展进程中，首先要做强县级图书馆，在此基础上构筑以县级图书馆为中心的区域服务体系，这是必须着力解决的问题。[8]

（3）认真接受社会监督

图书馆是政府兴办的公共文化服务机构，为公众提供高质量的公共文化服务是其职责所在，保障读者各种权利得到落实是其应尽的义务。所以图书馆服务就要以公众的需求是否得到满足，其满意度怎么样为标准来加以衡量。因此，这就要求图书馆必须自觉接受社会的监督，倾听读者的心声，遵守其职业道德，树立良好形象。比如，对于图书馆所要提供的基本公共文化服务项目（项目内容、项目标准、服务要求）应进行公示，使公众充分了解自己享有何种服务，其服务标准是什么。还应该建立读者监督机制，提供公开通畅的意见、建议反映渠道，让读者充分行使他们的合法权利，认真履行自已的社会义务。另外，要及时处理读者投诉并作出反馈。只有这样，才能促使图书馆端正服务思想，改进工作作风，提高工作效率，增强服务效益。

图书馆的服务效益与可持续发展看似是两个问题，实则为一个问题。只有有了服务效益，图书馆事业才会可持续发展；也只有图书馆事业的可持续发展，才将产生更大的服务效益。

[1]关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放工作的意见 （文财务发 [2011]5号）[EB/OL].[2011－03－16].ttp://wenku.baidu.com/view/7e140bc79ec3d5bbfd0a7416.html.

[2]公共图书馆免费开放：不能限制任何阅读者（2011－02－19）[2011－03－15].http://news.163.com/11/0219/07/6T84VN2100014AED.html.

[3]国家图书馆免费开放后，到馆读者增六成[EB/OL].（2011－02－16）[2011－03－17].http://www.xj.chinanews.com/html/V65/2011/02/16/435175631928.htm.

[4]联合国教科文组织公共图书馆宣言（1994年）[EB/OL].（2006－06－05）[2011－03－16].http://www.douban.com/group/topic/1113710/.

[5]国家有关加强公共文化服务体系，出台的相关政策和文件 [EB/OL].（2009－03－21）[2011－03－06].http://zhidao.baidu.com/question/90213743.html.

[6]中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[EB/OL].[2011－03－15.]http://wenku.baidu.com/view/fcdf391755270722192ef7de.html.

[7]办馆效益是图书馆事业发展的基础（2011－02－20）[2011－03－18].http://www.ceiea.com/html/200904/200904201755412br.shtml.

[8]李国新执笔.“湖南省衡阳市公共图书馆回访”调研报告 [J]. 图书馆，2010（3）：1－5，12.

[9]卓连营.用进废退：县级图书馆公共性的历史抉择——“湖南省衡阳市公共图书馆回访调研”引发的思考 [J].图书馆，2010（4）：1－3.