欧盟电子采购的测评研究

●李章程（湖州师范学院 社会发展学院, 浙江 湖州 313000）

2001—2009年，欧洲委员会连续8次对欧盟成员国的电子政府公共服务进行了测评，公布了系列报告（EU： Web-based Survey on Electronic Public Services），分析了现状，肯定了这10年来的成就。就历次测评体系和标准来说，2009年的测评，在指标体系上进行了大幅调整和改进，突出点之一是增加了“电子采购”标准，从而提升了测评的客观性和准确性，有利于更全面、系统、客观地衡量欧盟电子政府的公共服务水准。

1 欧盟电子采购及测评概况

早在2002年，欧盟就将电子采购作为具有较高影响力的服务领域，能够为公民、企业和政府带来明显的利益。2004年的电子采购方案开始了促进电子采购法律框架的修订。2005年11月24日，曼彻斯特部长宣言最终确定了特定的电子采购目标，这在2010年电子政府行动计划中得以确认和细化，即到2010年欧洲所有的公共部门将有能力开展100%电子采购（法律允许范围内）；欧洲所有的公共部门将明确EC起点之上至少50%的公共采购通过电子化方式进行。[1]

毫无疑问，这一法律框架已在欧盟范围内为从传统到电子采购的转变创造了条件。2004年，仅6个成员国开展一项电子采购系统。2009年，基准测评表明，受调查的31个国家中，有29个国家已拥有一个全国电子采购平台或门户网。另外，新成员国的电子采购的进展也是明显的。

第8次（2009年）欧盟电子政府公共服务测平调查形成了一个综合的欧洲电子采购的蓝图，包括134个电子采购平台：网站提供一套诸如电子投标、电子拍卖、电子市场之类的电子采购服务；更多的网站提供支持电子采购服务、以各种方式出版投标信息以更好地通知供应商，或将采购进程专一化。此次测评中，欧盟成员国电子采购平均可获得性得分为56%，抽取的样本是746个国家、地区公共机构的电子采购实施情况。尽管离100%的目标相差甚远，但揭示了所有各级政府部门电子采购的迅速增长。此次测评评估了电子采购主要阶段的发展，包括：合同前奖励（3个主要阶段和14个程序步骤）和交易后奖励（5个程序步骤）。欧盟此次测评合同前奖励程序得分为59%，合同交易后奖励的数据很难收集，因它与后台业务操作规程相关并通常不被报道。合同前奖励的3个主要阶段得分为：电子通知68%、电子提交56%、电子奖励48%。国家级平台通常得分较高，主要不足是：互动水平以及整个过程中潜在供应商的个性化交易亟需提升。

2 欧盟电子采购的发展模式和测评的标准体系

2.1 发展模式

欧洲电子采购蓝图的特征是由不同的模式组成，取决于不同国家的制度和政府管理结构。主要的差别因素在于是否有强制性的国家采购平台。所测评的欧盟27+国电子采购的发展模式分为四个大类：

第一大类：强制性的国家电子采购平台。电子采购政策是集中管理，强制所有合同主管部门使用国家采购平台（卢森堡、立陶宛、马耳他、斯洛文尼亚、瑞士），或只强制中央合同管理部门（奥地利、法国、意大利、葡萄牙）。这样一个集中指导的方法鼓励集中、合作，但不排斥独立的地方或私人平台的发展。

第二大类：强制性国家电子采购门户网。在单一的国家门户网上公布投标信息（爱沙尼亚、保加利亚、塞浦路斯、捷克、克罗地亚、芬兰和罗马尼亚）是强制性要求。这一义务可绑定到特定的标准：欧洲的投标或超越一个国家门槛的投标，或在一个特定的部门如ICT、国家门户网站的投标通常不提供超越出版的电子采购方面的服务。在这一组里的国家可拥有一个国家的电子采购平台，在这个平台上，当局基于自愿的基础上可进行使用。

第三大类：非强制性国家电子采购平台/门户网站。有一个全国性电子采购基础设施，推荐使用，但不强制签约当局（爱尔兰、丹麦、德国、英国、波兰、瑞典、挪威、匈牙利、荷兰、比利时、拉脱维亚、斯洛伐克、西班牙）。在这一组国家里，有一些细微差别：比利时和荷兰都强烈鼓励在中央门户网站上公布投标注意事项和提供大范围的服务；爱尔兰指令只为ICT产品和服务使用国家平台；西班牙的全国电子采购平台是由中央政府强制使用；德国和英国电子采购基础设施是非常分散的；在斯堪的纳维亚国家，荷兰和英国公共服务提供商与私人服务提供商在电子采购服务方面展开竞争。例如，英国全国电子采购门户网“购买解决方案”提供咨询支持服务和链接到超过600个服务提供商。

第四大类：仍然没有全国性电子采购平台/门户网站的仅有希腊和冰岛。

在所有分组的排名靠前的国家中，主要的成功因素是具有良好的经营管理政策的存在。

2.2 标准体系

电子采购基准是基于2007年为欧洲委员会进行的导航研究之上的。与成员国和欧洲委员会代表紧密相关的网络调查方法已得到进一步发展，并席卷所有31个国家。

样品是由746个采购机构和134个电子采购平台组成。746个采购机构被分为352个国家采购机构和394个地区/地方/联邦机构。对每一个国家，样品的规模在国家人口基础上有所不同，分为人口数量最大国家的50个机构和最小国家的10个机构。电子采购平台的样品依国家人口数也有所不同，从较小成员国的仅仅1个平台到较大国家的10多个平台。

电子采购包括终端——终端的公共采购的数字化，从采购阶段（前奖励阶段——在供应商被选择之前）到购买阶段（后奖励阶段——供应商被选择之后）。电子采购标准体系基准又分为6个子阶段：[2]

●前奖励阶段——电子通知，网络上公布投标和采购注意事项；电子呈递，在线呈递建议；电子奖励，供应商的最终抉择（包括电子拍卖）。

●后奖励阶段——电子订购，在线自动化订购（包括电子登记编目）；电子发票，电子发票传递；电子支付，合同在线支付。

所提供的这些服务或多或少是成熟的、互动的和个性化的。例如，电子通知能发出邮件警报给潜在的提供商，且不是作为一般的警报邮件。

在电子采购进程中，有两个主要的行为主体：合同授权方（如各部、地区或当地政府的公共管理部门）和服务提供商提供及管理的电子采购门户网或平台。合同授权方根据这些电子采购门户网或平台所提供的专业服务来电子化处理采购进程或接受支持。在后一阶段里，专业的服务提供方作为代理人向授权方提供建议，绘制电子采购的蓝图。电子采购基准由两个要素组成：[3]

第一，合同授权方的电子采购可获得性基准。在这个基准中，通过访问授权方网站来证实是否电子采购对潜在的提供商是在线可见和可获得的；

第二，电子采购平台的电子采购进程基准。通过访问电子采购平台来测量上述所列主要程序阶段即前奖励阶段和后奖励阶段的可获得性。

有时，合同授权方直接提供电子采购服务。然而，出于一致性原因，并不是测量授权方网站电子采购的发展水平，而仅仅是测量平台样本。两个要素评估的范围为0—100%，100%意味着完全在线可获得。[3]

3 欧盟电子采购基准测评

3.1 电子采购可获得性基准测评

此次测评中，电子采购可获得性基准在基于746个合同主管部门的一个可比较的模式之上进行了首次测量，这些合同主管部门来自所有政府部门：国家的、联邦的、地方的。新的基准与自2001年以来作为20项服务基准部分的传统在线成熟度测量指标处于相对的立场上，因为后者的指标只通过国家平台来进行测量。

当前，来自欧盟27+国的新的、深入的可获得性基准指标得分为56%；从352个国家样品采购部门的得分为58%；而来自394个联邦、地区的样品采购主管部门的得分则略低，为52%。[3]这表明，超过一半的受调查的欧洲政府主管部门允许潜在的供应商可登陆其网站实现电子采购服务的完全在线可获得性。

尽管离100%完全在线可获得性目标遥远，但此次基准测评实际反映了一个充满活力的场景：电子采购的完全可获得性正在快速增长。首先，欧盟27+国平均覆盖着一个大范围的数值，从得分为100%的爱尔兰、爱沙尼亚到得分为15%的冰岛。4个领先国家的所有得分都在90%以上，有8个国家得分在60%以上。另外一个大群体的国家得分紧挨欧盟27+国平均水平，仅8个国家得分低于40%。换句话说，在受调查的国家中，约一半国家正朝曼彻斯特会议可获得性目标而努力。其次，在本次基准测评中，国家的主管部门和地方的主管部门显示了积极的互动。可获得性基准测评：中央政府主管部门（58%），联邦／地方／地区政府主管部门（52%）。这表明，电子采购的发展，最初由国家政府的倡议已波及地方工程。推动主要是由那些担负得起投资和能获得规模和适度经济利益的大政府部门。[3]

可获得性基准测评表现最好的是爱沙尼亚、爱尔兰、马耳他和卢森堡。在这些国家里，为电子采购所提供的一个强大的积极的政策已为大多的合同主管部门积极响应。其他的，诸如斯洛文尼亚、保加利亚和塞浦路斯等亦达到相同的效果。就爱尔兰来说，2008年，据估计，超过95%的国家投标公告通过国家门户网站公布，估计达11亿欧元。毫无疑问，在一个国家的人口规模和可获得性基准之间是有关联的，因为在更小更集中的经济系统中更容易实现电子采购系统的广泛传播。

此次基准测评证明，尽管新加入的欧盟成员国已自觉并强烈地接受了电子采购政策，但仍与其相对的新的投资相关。

3.2 电子采购进程基准测评

3.2.1 电子采购前奖励进程基准测评

电子采购前奖励进程基准测评了14个明显不同的、由基本步骤组成的采购进程，从投标的公布到供应商合同授予的提交。

EU27+国前奖励阶段进程基准的平均得分为59%，稍高于可获得性基准测评得分。这一成就反映了欧洲范围内电子采购的鼓励性层次的发展。

进程的因素在受调查国家也表现了很大范围的区别，从得分最低为29%的冰岛到得分为93%的塞浦路斯和爱沙尼亚。尤为显著的是，前5名国家——塞浦路斯、爱沙尼亚、爱尔兰、立陶宛和罗马尼亚仅有一个国家电子采购平台。而拥有许多电子采购平台的国家（英国有29个，法国有21个，德国有14个，意大利有11个，波兰有9个）得分接近EU27+国平均水平，却不是置身前列。这再次表明，仅有单一整合的处于积极战略核心的全国电子采购平台的小国家更容易获得电子采购发展的高水平。但在某些案例中，单一的平台也会意味着低发展或迟滞电子采购的实施，冰岛就是这样的例子，目前处于基准测评的最末位，全国电子采购平台尚在建设中。

排名前4位的前奖励阶段进程基准测评没有100%的国家，因为缺少可获得性基准的相同的基本步骤。爱尔兰和立陶宛远未拥有一个正常工作的电子拍卖系统，或者说并未启动和运行。即使在爱尔兰全国电子采购平台上的服务在技术是可行的，但至今爱尔兰当局对它并无需求。

排名前10位的其他国家——比利时、马耳他、瑞典、丹麦和奥地利的得分介于79%（比利时）和67%（奥地利）之间。一些政府并不愿提供电子拍卖服务，而其他政府认为促进供应商之间的竞争则是非常有用的。

前奖励进程基准分为三个子部分，分为电子通知（68%），紧随其后的是电子提交（56%）和电子奖励（48%）。

电子通知：在线发布简单的投标信息（至今是所有国家的标准政府实践）和一些双向互动功能的针对潜在供应商的个性化联系。如，提供给供应商机会去确认自身感兴趣的领域，并要求个性化的邮件警报。后者两大功能体系由更先进的提供商提供。使用SMS警报来提醒潜在供应商关于合同事项在欧洲是最基本的服务，也是最低可获得性服务。

电子提交：关注在线寻找和呈递补投标事项的7个基本步骤和平台与投标人之间的互动。可获得性在更先进的服务方面是更低的，诸如供应商编辑个性化的数据图表的可能性，或在线甄别工具的存在以对某些要求投标的供应商进行资格预审。完成这些活动很明显需要走很长一段路，但这就是电子投标进程的核心。

电子奖励：包括所奖励合同和电子拍卖可获得性的公布。第2项服务的可获得性比第1项服务要低。因此，明显降低了EU27+国在进行指标方面的平均水平。根据最近的DG市场评估，2006—2008年间，欧洲有1707项有组织的电子拍卖行为。

3.2.2 电子采购后奖励进程基准测评

电子采购后奖励进程基准测评3个明显不同的、被称为“基本”的步骤，它组成了合同奖励后的采购进程，包括电子订购（和电子分类）、电子发票和电子支付。后奖励基准在这次报告中并未列出，因为仅仅部分数据被搜集起来，由于通过网络调查测评后台流程比较困难。尽管如此，还是得出一些重要的结论。

电子订购细化了一些子阶段，意味着取代在线购买。例如，通过电子分类，要比其他两种后奖励阶段在电子采购平台上要频繁得多。这一服务通常由大的国家（西班牙、法国和意大利等）和某些小国家（塞浦路斯、立陶宛）的平台提供。作为电子市场的一个关键因素，电子分类的存在正受到政府当局和小供应商日常采购的欢迎。后奖励阶段趋向于由合同当局自身来实施。这是这些子阶段中可获得性方面特别的一个例子，根据网络基准调查，得分显得非常低。这一结果或低估可获得性，但毫无疑问，后奖励阶段的可获得性因素低于前奖励阶段。

4 结论

电子采购是改善公共采购管理的重要推动力，尤其是考虑到预算压力时，这种重要性更加突出。电子采购是一个服务领域，有明显的国家和地区通过共同的平台获得了较大比例的公共采购，并有大量的正从始终如一的、综合的电子采购做法中获益的国家。通常这是通过中央政府的命令或劝导进行的。所有的政府进程，在过去几年里出现了一个面向采购进程的集成和合理化的趋势，以实现规模和适度经济。这已导致在国家和区域层次上（地区或联邦，如德国、意大利、西班牙）采购的集中化。或采购部门专一于一个特定的部门（主要是医疗护理、社会服务、公共交通和公共）。这带来了欧洲范围内的供应商在公共采购方面的竞争更加透明化，也使得行政方面的公共支出更透明化。这对于供应商而言，同政府做生意比以往更容易，它使政府做出更好的采购决策，更有效地管理交易。因此，第一次基准报告提供了一个有活力的欧洲电子采购平台及其与政府主管部门互动的蓝图。

首先，几个国家正在接近于实施新的、更强有力的国家采购平台（如奥地利、芬兰和荷兰）；其次，许多地方和联邦采购部门引入电子采购作为一种集中资源和地方机构采购活动的机会。在平行的、地方的和中央的部门正接管更多电子采购战略功能，如需求分析和供应商管理，这些战略功能也日益受到ICT的驱动。再次，超过270个电子采购服务提供商为政府提供支持服务，发布招标公告，或专业于采购进程的选择阶段。第四，在许多国家，电子采购的基础设施已进化成为完全成熟的门户网站，并应政府主管部门的需求来引导其选择采购工具或服务（如比利时、西班牙、英国）。第五，合同主管方正学会使用不只是一个电子采购平台或服务的提供方式，这清晰地表明，电子采购正朝一个网络化进程迈进。第六，电子采购平台的一个关键的成功因素是专业技能的补充。合同主管部门不能担负起用于采购所需的竞争变化的发展和保持专业人力资源的财力。最后，电子市场正开始受到常规、低价值采购的欢迎，包括中小企业的供应商，也包含少于10名雇员的小型企业。

[1]Ministerial“manchester Declaration”，24th November 2005[EB/QL].[2010－08－10].http://www.eparctice.en/Node/282708.

[2]eProcuremenineurope[EB/QL].[2010－08－10].documentengineeringservices.com/events/hongKong/eProcu rement%20in%20Europe%20-%20Hong%20Kong.pdf.

[3]European Commission.EU：eGovernment Benchmark Survey2009[2009－11－19].http://www.epractice.eu/en/library/299159.