公共伦理:概念辨析、价值取向、时代精神

谢治菊

公共伦理:概念辨析、价值取向、时代精神

谢治菊

公共伦理是服务型公共管理模式下的伦理形态,是社会公共领域中的基本伦理维度,是规范公共领域中所有公共行为的价值准则,具有公共性、开放性、平等性、服务性等特征。公共伦理的价值取向是公共利益,并拥有公益至上的公平正义、道德责任、合作与信任的时代精神。

公共利益;公平正义;道德责任;合作

公共伦理是服务型公共管理模式下的必然选择,是社会治理模式变革的极度渴求。从历史上看,行政从政治中的分离正是韦伯式官僚制理论的重要成果,它秉承行政价值中立的观念,注重行政人员的专业化和技术化,从而促成行政活动的效率。但是,庞大的官僚制机器所建立的一套自上而下的权威与严密的等级秩序,严重阻碍了个人伦理道德的自主性,剥夺了个人的内心情感,使进入其中的人只能有效率地执行别人的意志,丧失了伦理考验。库珀甚至指出,“进入官僚制以后,人们的良知就消失了”。〔1〕从 20世纪 70年代起,人们在反思官僚制这个“庞大的机器怪物”的过程中,开始提出了行政伦理的问题。上世纪90年代以后,随着社会治理观念的兴起,各种非政府组织形成的第三部门,力图打破政府、市场的二元结构,重新审视社会福利、公共负担、公民待遇、公共安全等诸多公共问题。公共事务不再局限于曾为唯一治理主体的政府的控制,而是受到政府与社会多元主体之间的互动所形成的“多元话语”的影响,获得了全民性、普遍性的关注,成为与每个人相关、每个人都可以从各自立场出发做出呼吁的对象,强调公民与官员互动的公共行政伦理逐渐取代了以官员为本位的行政伦理。进入 21世纪以后,面对现代化、市场化中人们的价值迷失与人格裂变,面对科学性原则下公共行政标准的统一化与社会价值、社会文化的多元化之间的冲突,以及理性官僚制下公共组织片面追求效率而对公平导向的价值理性的背离和贬损,人们在市场化与全球化中发出了“我是谁”、“我找谁”、“我信谁”的绝望呐喊。这说明,历史发展的客观必然性正在把一种力量施加于公共管理体系,要求他朝着道德化的方向发展,并把这种道德化内化为自身的内在动力,公共伦理由此产生。

一、公共伦理概念之辨析

关于公共伦理的概念,学界的分歧较大,甚至有人对“公共伦理”概念是否成立也持怀疑态度,因为他们认为伦理本来就是公共的,难道还有私人的吗?〔2〕纵观现有研究成果,人们常常把公共管理伦理、政治伦理视同或混同为公共伦理,由此构成了以下两种常见的观点。

1.把公共伦理视同为公共管理伦理。持这类观点的人较多,是国内学界研究公共伦理的主流向度。如陈振明认为,公共伦理是“以公共管理系统为主体或以公共管理者为主体,针对公共管理行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范”〔3〕;王家峰认为,“公共伦理是公共管理行为应遵循的准则与规范体系,其功能在于有效调节、规范和引导公共管理行为,促进公共管理目标的实现”〔4〕。高力认为,“公共伦理就是用以规范公共管理主体的行为,以保证公共事业的公正性,合理有效地实现公益事业目标的价值准则体系”。〔5〕这些学者们之所以把公共伦理等同于公共管理伦理,原因有两点:一是认为公共伦理学的研究对象是公共组织及其工作人员,研究的是公共管理主体与客体

2.将公共伦理与政治伦理混同。另有一部分学者将公共伦理混同为政治伦理。如何怀宏认为,“从范围来说,公共伦理是一种公共领域里处理公共事务的伦理,而尤其是一种社会政治领域里的伦理”;〔10〕谭德礼认为,“公共伦理不仅包含了社会政治伦理,还包含处理公共生活伦理和含义非常广泛的制度规范伦理,实际上,公共伦理关涉到社会政治生活和经济发展等方方面面。”〔11〕甚至还有人认为,公共伦理学首先是、也必然是一种政治伦理学。〔12〕在某种程度上说,这种将政治伦理作为公共伦理的组成部分,甚至将其与公共伦理概念混同的做法有一定的道理。因为现代社会的公共事务主要由国家和政府来管理和承担,这就容易使人们认为社会公共行为就是单纯的国家政治行为或政府行为,由此,人们很可能将公共伦理视为一种特殊的政治伦理,而模糊公共伦理这一范畴。但是,政治伦理与公共伦理的区别至少可以在以下三方面显现出来:第一,二者的概念范畴不同。虽然政治伦理在国家基本政治制度、政治组织、政治文化、市民社会等方面的伦理维度同样是公共伦理研究的范围,但政治伦理关于政治艺术的伦理评价以及社会或国家意识形态问题的道德考量,却不是公共伦理所能承诺和所应完成的。〔13〕第二,现代政治领域与伦理道德存在着某种内在冲突,如果把伦理仅仅建立在政治国家的基础上,其结果将是公共伦理的彻底异化和萎缩。第三,二者所关注的权力向度不同。政治伦理关注的是权力运行的合法性,它对公共性概念质疑、批判所谓公共利益和公共领域的真实性,在意识形态上具有相当敏感性;而公共伦理则主要关注权力运作的合理性,其重心是参与公共生活的社会成员的道德修养。

经过以上的分析,笔者认为,公共伦理既不是公共管理伦理,也不等同于政治伦理,它是服务型公共管理模式下的一种新型伦理形态,是社会公共领域中的基本伦理维度与社会公共行为的基本道德规范,是在个性发展和道德约束间保持合理张力、规范公共领域中所有公共行为的价值准则。它包括以下四层内涵:第一,公共伦理的主体是所有参与公共生活的组织与人员,既包括公共部门及人员,也包括参与公共事务的非政府组织,还包括其他所有参与社会公共事务的社会公民。与公共管理伦理对公共行政伦理的进步一样,公共伦理扩大了公共管理伦理的空间与时间范畴,把所有参与公共生活的组织与人员都纳入了其中。第二,公共伦理规范的是公共生活中的所有公共行为,既包括公共组织与人员的公共行为,也包括私人组织、非政府组织的公共行为;既包括公共领域中的公共行为,也包括私人领域中的公共行为。第三,公共伦理的核心要义在于对公共利益的维护,它直接决定着公共领域的道德走向与精神建构,因此,公益至上的公平正义、公共责任与合作是公共伦理的基本价值准则。第四,公共伦理具有公共性、开放性、平等性、服务性等特征。公共性是公共伦理的本质特性,意指公共伦理是参与公共生活的所有成员,而不仅仅是公共管理部门与人员所共同参与、共同享有的空间与准则。平等性是公共伦理的关键特性,指在公共伦理规范下人们的交往方式不再考虑社会地位与等级,每个人都“单纯作为人”享有平等权利。开放性是指公共伦理有可进入性和可分享性的特征。服务性则根植于服务型政府的服务精神,意指公共伦理是为公共领域以及参与公共生活的所有成员提供精神服务的价值体系。

二、公共伦理的价值取向:公共利益

在了解公共利益为什么是公共伦理的价值取向之前,笔者认为完全有必要对公共利益的概念进行梳理与界定。作为一个与私人利益相对立的概念,一般认为,直到 17世纪末,公共利益 (public interest)才开始取代公益 (common good),成为政坛上屡屡出现的重要词汇。尽管当时对公共利益的定义还不十分明确,但关于它的思潮与看法还是引起了不少的争议,这些争议为后人对公共利益的理解留下了许多重要遗产。A.O.Hirschman认为,公共利益应理解为:第一,如果不考虑子民百姓的私有利益,就谈不上什么公共利益;第二,公共利益的存在是主观臆造的产物,是作为一件工具而发明出来的;第三,政府的主要目的是恰当地划分统治者与被统治者之间利益,政府无需积极地培植其子民的才智与伦理的美德;第四,利益并不是政府的基础,但利益是政府的最佳可能基础。〔14〕罗伯特·登哈特将众多学者对于公共利益的不同理解归纳为四种模式:公共利益的规范模式、公共利益的废止论模式、公共利益的政治过程模式、公共利益的共同利益模式。〔15〕在这四种模式中,公共利益或被认为是一种价值观念,或被认为是个人利益和集团利益的聚合物。马国泉从公共利益的形成与影响因素的角度,阐释了公共利益的特质。他认为,抑制个人利益有助于公共利益的发展;发展社区精神,致力于社区福利,是对公共利益的有益贡献。以多数人的意见为主导,为多数人服务,也是公共利益;以科学管理的态度来处理公共行政,防止资源的浪费与管理的混乱,能达到维护公共利益的目的;尽力鼓励行政官员发挥有道德的领导作用,挖掘组织每一位成员的潜能,也是为达成公共利益服务的。〔16〕张庆东则认为,作为共同体利益和公众利益,公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。在这一意义上,公共利益往往被当成一种价值取向、当成一个抽象的或虚幻的概念,具有客观性与社会共享性。〔17〕这说明,公共利益首先是一种价值、一种价值理念,是一种社会中的信仰、追求与动力,是衡量一个政体是否具有合法性的价值标准。它既具有客观存在的实体形式,也是精神的抽象物。其实,早在 2300多年前,亚里士多德就已经认识到了这一点。他指出,依绝对公正的原则来判断,凡照顾到公共利益的公众政体就都是正当或正宗的政体;而那些只照顾统治者们利益的政体就都是错误的政体或正宗政体的变态 (偏离)。〔18〕

作为衡量政体合法性与公共行为正当性与否的价值标准,公共利益直接体现了公共伦理的价值取向。其原因在于,一方面,公共利益是公共管理的伦理本质。亚里士多德在《政治学》中指出,城邦是实现善业的最高团体,城邦的目的是为了实现人类生活最高的善。一般认为,亚里士多德心目中的善或善业主要指公共利益。虽然早在 2300多年前,我们的政治学家就把把城邦 (即现在的国家)存在的目的归为公共利益的实现,然而,发轫于 100多年的传统公共行政却把价值排除之外,认为行政仅限于“执行”范围,推崇“价值中立”,片面追求经济与效率。传统公共行政这种缺乏“规范反思”的能力,受到了很多的批判,其内在的偏颇缺陷也预示着它将要遇到诸多的价值悖论和伦理冲突。有鉴于传统公共行政专注于效率、规则、技术的倾向,新公共行政举起了价值与规范研究的大旗,认为公共行政不能回避对价值的判断,应致力于实现公平、正义的公共价值。在对传统公共行政模式的批判与超越中,公共利益对于公共管理的伦理价值突显了出来。〔19〕正如张康之教授所指出的,作为具体履行公共管理职能的公共管理者,必须时时处处坚持道德化的价值取向,最为根本的就是要公正地处理个人利益与公共利益之间的关系,必须维护公共利益,以公共利益为价值取向,并将这种价值观念贯彻在公共管理的日常实践中。〔20〕这让我们清醒地意识到,无论从公共管理的整体导向还是从公共管理的主体特征来看,公共管理的伦理价值都离不开公共利益,“即使社会大众对于公共利益的具体内容迭有争议,但是,其作为公共管理者的职责所在和其行为的指南,却是毋庸置疑的”。〔21〕

另一方面,公共伦理有强烈的公共利益取向。伦理学离不开利益问题,正确理解利益是道德的基础。公共伦理是以公共理性为核心的社会精神价值取向,它直接决定着公共领域的道德走向与精神建构,从性质来看,公益至上的价值追求与公共伦理公共性的核心要义有很大的契合性。在现代社会,调节公共管理主体、公共权力和公共利益之间的关系,规范公共权力使之按照公共意志的命令行事,就成为公共伦理规范的主要内容,公共伦理在规范与调节公共组织、公共人员和公共行为时,也必须使之导向实现公共利益的途径。之所以认为公共伦理有强烈的公共利益取向,是因为用公共伦理对一定行为进行评判时,往往以其是否有益于公共利益的实现作为其正当性的依据。这种对行为结果的强烈关注,使得公共管理主体的行为集中于公共利益之实现,从而使公共管理活动不偏离其最终的目标。

三、公共伦理的时代精神

前面提到,公共伦理是服务型公共管理模式下的必然选择,是社会治理方式变革的极度渴求。按照社会历史发展逻辑,服务型公共管理是后工业社会下的治理形态。这种治理形态既不同于农业社会“权制”下的统治型形态,也不同于工业社会“法制”下的管理型形态,而是以“德制”为基础,德治与法治的有机统一的新型治理形态。这种形态是对高度不确定性、高度复杂性的后工业社会的有效回应。因此,该治理形态下的公共伦理,除应具有宽容、仁爱、诚信、勇气、乐观、忠诚、公平等传统伦理精神以外,还应具有公益至上的公平正义、公共责任、合作与信任等时代精神。

1.公益至上的公平正义。公平曾被作为古希腊的四大基本美德之一,同时也是伦理学研究的经典话题。亚里士多德认为,公平不是德性的一部分,而是德性的全部。〔22〕亚当·斯密也曾认为,正义犹如支撑大厦的主要支柱,如果这根柱子松动的话,那么,人类社会这个雄伟而巨大的建筑必然会顷刻之间土崩瓦解。〔23〕普雷斯顿 (Preston)则更为具体的指出,伦理学问题就是关注什么是公正、公平、正义与善。〔24〕。这说明,一方面,人的伦理精神从根本上维护着社会公平正义实现的程度,脱离了人的伦理精神,一切社会正义只能是理想或虚幻的。另一方面,正义精神有利于促进社会公共利益的增长,正义精神的贯彻落实关键在于尊重公共规则。尽管公平正义一直是人类的经典伦理话题,但后工业社会的公平正义应有新的时代内涵。张康之教授在《行政伦理的观念与视野》中指出,后工业社会的合作治理需要把视线放在公正和公平之上,而且这种公正与公平与传统意义上的追求是不一样的,它所强调的是公共利益至上性前提下的公正和公平。他认为,“公共行政以及新出现的公共管理体系的核心价值应当体现在公共利益上,是关于公共利益的信念、公共利益至上性的理念以及促进公共利益实现的道德意志的总和。只有在公共利益至上的理念下,公共行政才能成为维护平等和提供公正的行为体系。”〔25〕库珀也指出,在后工业社会中,面对价值的相对性、社会的多元化、工作与私人生活分离的模糊性的冲击,政府管理的标准化程序、服务、规则等面临严峻挑战,人们要“重新审视那种认为同等对待就是公平对待的假说。如果公民成员事实上并不一样,而且品性、需求、喜好和背景都迥异,那么,仍然要求同等对待他们就是不公平的了……尽管他 (指后现代公共行政中的公平,笔者注)也注重以更加令人满意的方式提供公共服务,但更为根本的是,它公平地对待公民”。〔26〕显然,库珀所提出的“平等而不是等同地对待公民才是公平”的公正观与罗尔斯“作为公平的正义”观是不谋而合的。罗尔斯认为,人们对新时代公平正义的理解要实现从一般正义观“符合每一个人的利益”到两个正义原则 (即平等自由原则,机会的公正平等原则和差别原则)最后所陈述的“合乎最少受惠者的最大利益”的转换,这种转换正是以通过维护弱势群体的利益来实现公益至上的社会公平。因此,在某种意义上可以认为,在服务型治理模式下,公益至上的公平正义观正取代着柏拉图、亚里士多德、阿奎那、奥古斯丁、马基雅维里等的差等正义观,体现了公共伦理的价值精髓与时代精神。

2.道德责任。库珀曾说:“责任是建构行政伦理学的关键……在公共行政和私人部门行政的所有词汇中,责任一词是最为重要的。”〔27〕既然责任是建构公共伦理的关键,那么,公共行政人员要承担哪些责任呢?张康之教授指出,公共责任是一个由行政责任、法律责任与道德责任组成的责任体系。行政责任反映了公共管理体系中的权力关系要求,法律责任体现了法律关系的基本内容,道德责任则建立与来源于公共管理伦理关系的基础之上。〔28〕由于道德责任的确立,行政责任与法律责任才有效地统合在了一起,才有充分实现的可能性。因此,道德责任在该责任体系中处于核心地位。库珀把这种责任归属为主观责任与客观责任。主观责任包括对上级和下级负责,通过法律对民选官员负责以及对公民负责;主观责任则指根植于我们自己对忠诚、良知与认同的信仰。库珀认为,在公共行政人员的所有责任中,对公民负责是最重要的,因为,“无论是按照正式的就职宣誓、政府伦理法规,还是法令,最终,所有的公共行政人员的行为都要以是否符合公众的利益为标准来衡量是否是负责任的行为”。〔29〕库珀还指出,根植于忠诚、良知的主观责任才是达成公共利益的主要责任形式,“客观责任对你的另一个要求就是为公共利益服务。然而,公共利益是一个如此抽象与虚幻的概念,以至于无法对它提供服务,要不是有一种强烈的主观责任,甚至连拓展决策者的视野与目的也无法实现”。〔30〕由此看来,库珀所强调的行政人员应承担的责任中,无论是主观责任还是客观责任中对公民的责任,其实都是承担道德责任的表现。因为,主观责任与客观责任往往不是在法律与制度框架下发生冲突的,而是根植于人们良心道德的价值徘徊。维克菲尔德也 (Wakefield)认为,愿意做一个负责的人,以及客观上对法律与公民负责,这些都是公共伦理学的最后防线。〔31〕可见,对公共利益负责是公共伦理的重要责任,这种责任主要表现为道德责任。现实生活中,许多政府官员不违法、不违规,但常常不为民办事、为民谋利、为民服务,这是道德责任缺失的严重表现。还是库珀说得好:“无论如何,当发现所供职的机构疏于为公民的利益着想,更没有为公民的最大利益着想时,所有的公共行政人员,实际是所有的公共雇员都有责任去维护他们的公民利益。做不到这一点,就违背了受托责任,也是对公民权利的否定。这是最基本的伦理关怀问题。”〔32〕可见,道德责任才是与公共伦理相匹配的责任形态。

3.合作与信任。合作与信任是后工业社会的典型特征。根据张康之教授的判断,人类社会正在走向后工业社会,20世纪后期以来的各种各样的社会异动都只是人类从工业社会向后工业社会转型中必然要出现的振荡。他认为,后工业社会及其网络结构决定了人们之间既是合作的又是信任的。合作与信任是一对孪生兄弟:合作是交往行为和交往关系的正向价值得到充分实现的过程,是人们之间的信任充分发挥作用的过程,而且,合作又是促进信任和增强信任的基本途径。而信任之特殊意义在于化解后工业社会密集的不确定性,单单依靠官僚制政府的努力或许无济于事,更重要的是发动和整合全社会的治理力量,群策群力,惟其如此,才可能取得治理绩效的最佳化。〔33〕在张康之教授看来,建立一种可以接纳政府部门、私营部门以及第三部门,乃至公民个人的,具有充分包容性、开放性的合作治理结构,对于不确定性丛生的后工业社会将是非常重要的。也正是在这里,信任与合作这一道德指标的积极意义昭然若显:与市场的价格机制以及等级体制的行政命令机制相映照,唯有建立于信任基础上的合作机制,才可以作为与治理最相匹配的核心机制。〔34〕历史坐标中信任从习俗型向契约型再向合作型的转变表明,后工业社会的公共组织是信任与合作的同构。或者说,由于组织成员的信任而产生了合作行为的普遍化,进而形成了拥有合作制度及其机制的组织形态。处于这种组织形态中的公共伦理显然被赋予了合作与信任的内涵,进而提升了公共利益至上的公共伦理的价值精髓。〔35〕反之亦然,公共伦理对公共利益的维护与增进必将进一步拓宽与加深不同主体间更为广泛与深入的合作与信任。故此,只有建立起广泛的社会信任,才可能有牢固的社会合作,也才足以去抵抗和消解后工业社会的不确定性,进而实现公共利益。由此可见,合作与信任是公共伦理的另一时代精神。

〔1〕〔26〕〔27〕〔29〕〔30〕〔31〕〔32〕[美]特里·L·库珀.行政伦理学:实现行政责任的途径 〔M〕.张秀琴译.中国人民大学出版社,2001.195,52-53,65,71,74,203,79.

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(本文责任编辑 谢莲碧)

D035-0

A

1004—0633(2011)03—094—05

本文是贵州省教育厅项目的阶段性研究成果之一。(项目编号:10GH14)

2011—03—11

谢治菊,南京大学政府管理学院行政管理专业博士研究生,贵州民族学院管理学院副教授,主要从事公共管理理论与实践研究。 江苏南京 210093之间的伦理关系及伦理规范问题,管理伦理学、行政伦理学的诞生为公共伦理学的研究提供了相应的思维视野,探讨公共管理主体与客体之间的道德关系,是公共伦理学的主要任务。〔6〕另一种认为,公共管理伦理本质上是后工业社会的产物,它体现了国家治理与社会治理范式的根本转换,它不仅是一种职业道德,更是一种与后工业社会相适应的新型道德形态。〔7〕诚然,公共管理是人类在公共领域中的一种极为重要的活动,公共管理伦理无疑也是公共伦理的最重要的组成部分,但是,公共伦理不等于公共管理伦理。他们的区别表现在以下三个方面:第一,二者学科归属有差异。公共管理伦理学的基础是管理学,而公共伦理学的基础是哲学、伦理学。第二,二者的研究范围和目的存在差异。公共管理伦理学作为一种职业伦理学,必然是为公共管理这一职业的实现服务的,其重心在“管理”而不是“伦理”;而公共伦理学的重心恰恰在“伦理”本身,关注“公共伦理”本身的基本内涵及其合理性,并为各种具体的公共活动提供伦理规范和评价标准。〔8〕第三,二者的外延不同,把公共伦理学等同于公共管理伦理学,就把那些非公共管理领域的公共伦理问题如公共安全伦理、公共技术伦理、市场交易伦、舆论媒体中的公共理性、市民社会的伦理问题等排除在视野之外了。显然,公共伦理的研究范围要大于公共管理伦理。因此,詹世友教授认为,如果公共伦理就是公共管理伦理,那就没有必要使用两个概念,而人们之所以感到必须使用 “公共伦理”这一概念,正表明这一概念的研究对象有其特殊性,是不可替代的。〔9〕。