“胡佛报告”与战后美国对德复兴政策的开端

【内容摘要】  二战结束后，美国占领当局依据JCS1607号文件，对德实行严厉的管制政策。美英占领区出现严重的食品危机。1947年2月，美国前总统胡佛率领调查团先后访问德国和奥地利，提交了“胡佛报告”系列文件，建议美国转变对德政策立场。随着冷战的兴起，1947年7月美国军方发布新的对德占领指令JCS1779号文件，开始复兴西占区经济，成为美国对德复兴政策的开端。

【关 键 词】  “胡佛报告”；二战；德国；冷战。

【作者简介】  孙山亦，暨南大学华侨华人研究院2006级博士研究生，研究方向：中外关系史、国际关系史。

二战结束后，美英法苏对德国实行分区占领统治。然而，美国在短期内转变了同德国西占区的关系，推动西德建国并与之形成盟国关系。在这一过程中，美国前总统胡佛在1947年2月率领调查团访问德国和奥地利之后完成的“胡佛报告”，是促成美国政府立场转变的重要文件。正是在“胡佛报告”的建议基础上，美国政府在冷战兴起的背景下，出台了新的对德占领指令文件，首先从经济上开始复兴德国西占区。因此，在回顾美国对德政策转变的过程中，有必要对“胡佛报告”予以一定的重视。

一、JCS1607号文件与战后美国对德占领政策

德国在两次世界大战中的角色，给欧洲乃至整个世界留下了痛苦的回忆。二战结束之后，美国携手盟国对德奉行强硬的占领政策，以防德国发起第三次世界大战。尽管“摩根索计划”为代表的肢解德国、将德国转变为农业国的政策最终未能施行，但美国对德政策总体上是以消除德国未来战争能力为主，基本上不考虑德国未来的国家发展前景。美国军方的JCS 1607号文件，是战后初期美国对德政策的核心文件，其立场是冷酷的，内容是严厉的。根据这一文件，美国政府赋予盟国远征军最高司令“占领和管理”两大职能，并指明：“占领德国不是出于解放的目的，而是将其作为一个战败的敌国对待。必须使德国各阶层民众认识到这些是德国军事战败和侵略的现实必然后果。德国民众应当知道，所有今后要采取的措施都是为了使他们不再试图第三次征服世界。”JCS1607号文件明文规定，盟军最高指挥官在执行对德占领和管理职能时，应奉行“公正、坚定而保持距离”的路线，“强烈反对盟国军队同德国官民建立兄弟般的友谊”，驻德军政府“不得采取重建德国经济或意图维持和振兴德国经济的措施”，占领区的经济生产被限制在以不发生饥荒、不发生传染病或严重疾病和严重叛乱为准的水平[1]。

在战争创伤和占领军政府严厉的赔偿和管制政策的影响下，战后德国民生凋敝，出现了严重的食品危机。这一局面从道义、经济和政治多方面给美国对德占领当局带来压力。从道义上来讲，根据1906年海牙陆战公约，占领国有义务对无条件投降的战败国承担人道主义责任[2]；从经济上来看，在占领区经济无法自给的情况下，美英当局不得不动用本国资金支付进口物资，加重了两国的经济负担；从政治上考虑，若占领区内食品危机无法解决，势必造成社会动荡、共产党势力的扩大。而在美英向占领区提供食品的同时，苏联却不顾占领区民生问题、大量攫取原料物资和工业产品。在屡次警告无效的情况下，美国决定停止从美占区交付赔偿。美英当局迫切希望建立全德统一进出口机构，限制苏联单方面物资转移，维持德国进出口平衡，但却因苏联的不合作未能取得进展[3]。1946年9月6日，美国国务卿贝尔纳斯在斯图加特发表演说，强调欧洲复兴需要德国经济自给自足[4]。在此背景下，1947年1月1日美英占领区合并。

二、“胡佛报告”的出台与美国对德政策立场的转向

在美国对德政策立场转变过程中，“胡佛报告”的出台是一个重要环节。1947年2月，杜鲁门政府委派前总统胡佛率领美国“赴德国和奥地利总统经济代表团”前往欧洲考察。根据美国爱荷华大学图书馆所藏胡佛文件目录显示，胡佛先后于2月28日、3月11日和3月18日公布了同一系列的三份考察报告[5]。其中一号报告《德国的农业和食品需求》和三号报告《为减轻美国纳税人的赈济负担和经济复兴而促进德国出口的步骤》目前在杜鲁门图书馆网站上都已可以自由查阅[6]。

一号报告的内容首先是一些基本的信息统计，包括“人口和劳动力变化”“住房”“煤炭”“农业生产”“食品分发”和“民众的营养状况”等项。在当时世界粮食普遍短缺的情况下，美英当局只能向占领区居民提供每日1550卡热量的食物，而这无法满足儿童和成年劳动者的实际所需。为改变营养不良的局面，胡佛提出一项新的计划，主要包括两项措施：（1）对于六岁以上的儿童和青少年，在英占区的一些学校实行小额的配给；美占区没有系统的学校配餐，但会在美英占领区情势最遭的地区，通过“小厨房”（Soup Kitchen）体系向儿童强制性地每日提供一餐350卡热量的营养热饭（含肉、脂肪和奶）。（2）对于那些接受常规配给的人士，一部分将被划归重体力劳动增加配额；同时会通过德国福利机构向有需要的家庭和“小厨房”提供紧急补助；老年人和有医疗证明者可以在学校上课的日子凭票每日去“小厨房”领取350卡热量的一餐。胡佛还在报告中评估了1947年上半年及下一年度德国必要的进口物资和财政上的考虑，并提及一些减轻美英纳税人负担的可能性。胡佛建议美英政府宣布一项政策，对于这些用于民众救济的开支，应由德国经济优先负担，在未来通过德国的净出口额偿付。在报告的结论部分，胡佛指出：“在赢得对德战争之后，我们却要在数年面临救济德国人的巨额开支，对于美国纳税人而言，这是沉重的打击。事实上，这也是人类历史上未有过的征服者的新举动。我们现在所面临的，是要制定政策以避免这些费用支出。直到德国工业充分复兴可以支付其所需食物之前，都将如此。有足够的食物以维持工作生产活力，是实现复兴的先决条件……如果西方文明要在欧洲存活，就必先使德国存活。必须同这一文明建成合作伙伴关系。这是维系持久和平的希望。毕竟，我们的旗帜在这些民众上方飘扬着。而这些旗帜，并不单只是意味着军事力量。”[7]

三号报告是“胡佛报告”系列中的核心部分，胡佛后来在其著作中予以全文引用。该报告中首先指出：“无论美国过去的政策是什么，现在都要面对已经变化了的现实。”胡佛描述了德国的严峻形势，并热切地提出了“必要的”建议。胡佛从世界发展前景和维护持续和平的角度，表达了他对德国造成的负担可能引发历史上最严重的世界性经济危机的担心。当时，美英两国纳税人仅为防止美英占领区的饥荒，一年就要负担6亿美元，而在占领政策不改变的情况下，这一数字可能继续加大。胡佛认为，恢复德国的生产力，通过产品出口以购买德国所需的食品，以降低对美国财政的消耗，应当是美国对德政策的重中之重。此外，这还涉及到欧洲整体复兴对美国利益的影响。对美国而言，欧洲复兴首先是出于维护和平的需要而非经济上的原因。当时美国在两年间通过贷款、租借、剩余产品、救济等方式向海外国家提供或承诺提供了超过150亿美元的援助，按照这种程度，美国难以继续负担。胡佛指出：“复兴欧洲只有一条道路，那就是生产。整个欧洲经济和德国经济通过原材料和制品的交换而交织在一起。没有德国生产力恢复所做出的贡献，欧洲生产力就不可能得到恢复。”为减轻美国纳税人的负担，促进欧洲经济复兴，胡佛提出了一系列的建议。作为保证经济发展的基础，胡佛提出了一些政治领域的建议，组建一个包括美英法苏占领区在内的统一的联邦制国家，实行经济一体化和自由贸易，将其称为“新德国”。胡佛建议继续实行去纳粹化和非武装化，在德国民众中复兴个人自由和自由选举，使德国作为一个热爱和平的国家参与到欧洲文明的复兴当中。在经济领域，胡佛从德国经济长期发展的前景考虑，建议美国在“新德国”的基础上，立即对德国采取一种新的经济概念，具体包括：（1）在有限管制的前提下使德国工业自由化；（2）停止工厂拆迁；（3）由德国人运作德国工业以防苏联势力渗透；（4）鲁尔和莱茵河地区政权应同新德国一致。胡佛提出，在实现这一新政策的过渡时期，美国所面对的问题是要养活英美占领区的民众，使之免于饥饿，直至德国能够通过出口满足其食品所需为止。胡佛估计美英纳税人一年要负担6亿美元用于对德救济。胡佛建议从当年4月开始，由美国占领军当局开始实施面向德国儿童的食品配给计划[8]。在美国政府安排下，美国占领当局从本土和其他地区向德国占领区输送食品，其中包括7400万磅干奶制品和7.2万吨外国食品，总计达40万吨。美国战争部长罗伯特·帕特森（Robert P. Patterson）为此而感慨道：“如此规模的由征服者来供养战败的敌人，据我所知是史无前例的。事实上也就是因着美国的巨大生产力和美国政府的努力，以及英国的协助，德国才不会有饥荒。”[9]

三、JCS1779号文件与美国对德复兴政策的开端

“胡佛报告”中关于修订德国赔偿政策及美国对德政策的建议，得到国务卿马歇尔支持。国务卿赔偿问题特别顾问埃德温·鲍雷（Edwin W. Pauley）随即受命开始考虑修订美国对德政策，目标包括：（1）停止让美国纳税人来支持德国经济；（2）满足欧洲的食品和商品需求；（3）增强松散的和平架构；（4）确保德国不具备再次对美战争能力[10]。在随后4月18日莫斯科外长会议美苏分歧扩大化的背景下，美国国务卿马歇尔与英国外长贝文在会上达成一致，认为美英两国官员应当制定新的德国工业水平计划，以利用德国境内的主要设备并可获取可得的赔偿[11]。马歇尔在回国途经柏林时指示克莱加强美英占领区的组织，提高工业水准，确保占领区经济自给[12]。正是在上述背景下，6月5日马歇尔公开发表了援助促进欧洲经济复兴计划的演说。同期，美国政府开始在对德政策中纳入一些建设性的因素，力求减轻西占区带来的负担，并推动欧洲整体的复兴。

美国最初没有直接将西战区纳入欧洲复兴计划。美国的德国经济复兴计划是通过发布新的对德占领指令文件开始的。7月11日，美国军方发布了JCS1779号文件。这一新的美国对德政策文件的基调同JCS1067号文件截然不同。在关于“美国对德政策”立场的表述中，文件肯定了德国对欧洲乃至世界的建设性价值。文件指出：“美国在世界范围的根本利益是正义和持久的和平。这一和平只有在欧洲作为一整体创立起公共秩序和共同繁荣的条件下才能实现。一个秩序化和繁荣的欧洲要求一个稳定而富产的德国做出经济贡献，同时做出必要性限制确保德国毁灭性的军国主义不会复燃。”除了坚持继续去武装化、去军事化政策外，这一份新的对德政策文件还特别强调：“作为一项积极的计划，要求美国政府紧急行动，寻求在德国创建政治、经济和士气条件，使之能最有效地为一个稳定而繁荣的欧洲而贡献。”[13] 正是在此背景下，8月28日，美英法三国共同签署了修改后的德国工业水平计划，大大减少了德国用于拆迁赔偿的工厂。此后美英法三国又不断修订德国工业水平计划，最终将1946年3月规定的1683家用于拆迁赔偿的工厂，减少到700家，至1949年基本停止[14]。这样，美国首先在经济领域转变了对德政策。

四、结语

“胡佛报告”与杜鲁门主义几乎是在同一时间出现，并非偶然。在冷战兴起的历史背景下，美国对德政策不再只是一个仅针对德国自身未来的政策，而是与美国在欧洲乃至整个世界的战略利益密切相关。欧洲是人类的文明的重镇，冷战两极抗衡的胜败某种程度上取决于冷战欧洲分裂局势的走向。许多欧洲国家是传统的基督教文明国家，也是美国在自由世界中的盟友。因此，美国有必要通过向欧洲盟国和友好国家输血帮助欧洲复兴，使其尽快从战争损耗中恢复国家实力，维护自由主义市场经济，巩固宪政民主制度，从而形成对共产党势力扩张的内在抵抗力，保证他们作为自由世界的战略资源。德国虽然是二战战败国，但却是欧洲的大国，更因地处中部而具有影响欧洲整体的地缘政治优势。此外，德国近代以来的工业能力也是为人瞩目的。在冷战初期，凯南就将以德国为代表的中欧被划定为世界五大工业能力中心之一。可以认为，德国的归属及兴衰直接影响到欧洲的实力和东西方集团力量彼此的消长。在冷战集团对峙的情况下，德国本身是属于稀缺的战略资源。美国不仅要考虑怎样在对德占领问题上止损扭亏，而且要进一步考虑根据美国的国家利益充分配置德国这一巨大潜力资源。这样，美国对德政策的目标不再仅仅是要防止德国再次发动世界大战，同时还要充分考虑如何对抗苏联集团对自由世界的挑战。若以防止德国再次发动世界大战为目标，美国只能接受德国有限的复兴；但从对抗苏联集团对自由世界挑战这一目标，美国又需要一个强大的德国作为资源。两者取其交集，可以明确美国为对德政策中的方向和最终目标：美国对德政策的调整方向就是复兴德国，最终目标显然是需要一个自由民主的强大的德国，即一个既不会发动世界大战，又将作为自由世界的重要力量对抗苏联威胁的德国。

战后美国对德政策的转变，是意识形态和国家利益因素共同影响的产物。1947年春，美国首先从经济领域开始转变对德政策。几乎是在同一时间，世界冷战也拉开序幕。在此后的美国对西德政策当中，意识形态和国家利益的影响始终交织在一起。

注释：

[1]“Directive to the Commander in Chief of United States Forces of Occupation”， Department of State Bulletin VIII， no. 330 （1945）： pp.596-607.

[2]W.R. Smyser， From Yalta to Berlin：The Cold War Struggle over Germany （New York： St. Martins Press，1999）， pp.49-50.

[3][12][14] Lucius D. Clay， Decision in Germany （Garden City， N.Y.： Doubleday， 1950）.p.120-31， p.174， p.324.

[4] Beate Ruhm von Oppen， Documents on Germany under Occupation，1945-1954 （London， New York，： Oxford University Press，1955）， pp.152-60.

[5]据http：//www.lib.uiowa.edu/spec-coll/MSC/ToMsC650/MsC627/herberthoover.html，2011年1月1日。

[6]据http：//www.trumanlibrary.org/whistlestop/study_collections/marshall/large/index.php ，2011年1月1日。

[7] Report， “German Agricultural and Food Requirements”， February 26， 1947. 据http：//www.trumanlibrary.org/whistlestop/study_collections/marshall/large/documents/pdfs/5166.pdf#zoom=100， 2011年1月1日。

[8] Herbert Hoover， An American Epic： The Guns Cease Killing and the Saving of Life from Famine Begins 1939-1963， vol. iv （Chicago， Henry Regnery Company， 1964）， pp.244-261.

[9][10][11] United States. Dept. of State. Historical Office.， Council of Foreign Ministers; Germany and Austria， II vols.， Foreign Relations of the United States， Diplomatic Papers， 1947. （Washington： U.S. G.P.O.， 1972）， p.1148， p.1106， p.977.

[13] “Text of Directive to Commander-in-Chief of U.S. Forces of Occupation， Regarding the Military Goverment of Germany”， Department of State Bulletin XVII， no. 421 （1947）： pp.186-87.