行政事业单位改革性补贴与奖励性补贴存在的问题与对策

林 胜

(福建师范大学经济学院,福建 福州 350108)

近几年全国经济平稳较快发展,各地经济和财政收入稳步增长,行政事业单位员工的个人收入水平逐步提高,除了国家规定的工资项目外,各地区纷纷出台了改革性补贴和奖励性补贴,作为国家工资项目的补充,构成了个人收入的重要内容。但是改革性补贴和奖励性补贴占个人收入总量的相对数和绝对数逐步提高,这种状态不仅加剧了工资收入项目之间的不平衡,扩大了收入差距,同时也搅乱了收入分配秩序。因此,如何规范改革性补贴和奖励性补贴成为收入分配领域中亟待解决的突出问题和矛盾。

1 改革性补贴和奖励性补贴的内涵

改革性补贴是指将单位原来用于干部职工职务消费和福利待遇的实物补贴,改为向个人直接发放货币补贴。其组成部分如下:住房分配货币化改革补贴,如住房公积金、住房补贴、提租补贴等;交通补贴,如班车补贴、公务用车补贴等;除上述2项之外的其他改革性补贴。从改革性补贴的内涵可以看出,改革性补贴实际上是将福利政策货币化,“改革部分福利补贴的发放办法,实现实物补贴货币化。取消班车补贴。改革职务消费制度,将职务消费方式由隐性化向显性化转变,结算方式由实报实销向货币化转变[1]”。是地方政府在实施改革过程中,为了不降低行政事业单位员工的实际生活水平,对个人的货币补偿。本文的改革性补贴是指按月发放给个人的依据干部职务消费和福利待遇所转化的货币补贴,对于一次性发放和以非货币形式的改革性补贴不在本文探讨的范围。

奖励性补贴是指我国各级政府、各单位通过发放货币奖励的形式,对单位内部个人和集体的某种行为给予肯定与表扬而发放的补贴。其内容主要由2部分组成:①对个人和集体工作突出的嘉奖。主要包括政府和部门给予先进个人和先进集体的奖励。②通过对个人和团体考核,与其考核结果挂钩而取得的定量或变量的货币形式的奖励。主要包括年终一次性奖励、绩效奖励、奖励性工资等。实际上,政府奖励的形式是多样的,有精神奖励和物质奖励。本文所指的奖励性补贴专指对个人的物质奖励中的货币奖励。

在国家规定的工资项目中没有改革性补贴和奖励性补贴项目,改革性补贴和奖励性补贴实际上是地方政府出台的收入项目,有的地方列入工资管理,有的地方没有列入工资管理,但是这2个项目已经成为行政事业单位员工实际收入的重要部分。

2 改革性补贴和奖励性补贴存在的主要问题

改革性补贴和奖励性补贴作为地方政府根据国家的改革要求和各地的实际情况出台的项目,从工资管理上不作为管理项目,对个人收入水平实际列入了工资总收入。在国家对行政事业单位个人收入分配进行规范之际,许多地方用提高改革性补贴和奖励性补贴水平,增加补贴项目的办法逃避国家对收入的监管,改革性补贴和奖励性补贴正逐步失去原有的内涵。

2.1 实施过程中相关规范性工作滞后

当前,随着收入分配制度改革的推进,基本工资制度和津贴补贴的规范性改革的工作已经展开,但是作为工资总收入重要组成部分的改革性补贴和奖励性补贴却尚未纳入规范性改革的范畴之中。这就导致了当前在有的地方和单位中,改革性补贴和奖励性补贴成为个人取得额外收入的主要来源,两者已成为在规定的收入水平和标准之外提高个人收入的最好途径,也导致了补贴变相发放的现象的不断发生。宁夏在2007年提高了 “行政事业单位工资制度改革后冬季取暖费发放标准,……调整后的取暖费与去年相比有所提高。[2]”

其中,奖励性补贴的本质已经从其奖励作用逐渐转化为单纯的补贴作用,随着与上缴收入挂钩的奖励返还、与业绩挂钩的收入提成、将工作经费转为个人奖金、借鉴企业绩效奖励的办法额外发放领导奖励等奖励形式的不断出现,已经使奖励性补贴失去了补贴的本质,但在另外一个方面却起到了提高个人收入,规避监管的非正常性作用。

因此,针对改革性补贴和奖励性补贴的规范性改革工作的滞后,使得由于这两者的规范不合理而导致的收入分配秩序混乱问题尚未得到有效的解决。

2.2 清理和规范不合规定的工作阻力加大

在规范收入分配制度的工作在全国逐步的展开之后,各地区的收入水平情况已基本实现公开,而地区之间的收入水平的差距使得各级政府为顶住各种社会压力,使之前暂缓出台或者已兑现但尚未实施的改革性补贴政策纷纷出炉。另外,由于我国国有资产管理和收支2条线管理的不够完善,行政经费支出预算和执行的不够公开、完整、透明,而使得有少数地方、少数单位通过对资源的垄断、行政权利的乱用等非劳动因素,采用改革性补贴和奖励性补贴的形式,来捞取不合理、不公平的收益,从而形成了既得利益。

要彻底地清理和规范改革性补贴和奖励性补贴,则必然要面临打破当前既得利益的形势。但在既得利益已经形成之后,清理和规范改革性补贴和奖励性补贴工作的难度也就进一步加大,从而导致了当前各级政府和主管部门针对改革性补贴和奖励性补贴的清理和规范工作的积极性不大,相关行政、人事、财务、预算、审计、监督制度不够完善,不能相互配合,无法达到应有的目的等一系列现象的产生。

2.3 地区和部门之间收入差距的不断扩大

各地区在规范收入分配后,地区之间的收入差距虽然存在,但是已经从暗转明;部门之间的收入差距则不断的缩小或是消失了。规范工作的重点似乎可以从规范部门之间的收入差距转为逐步缩小地区间的收入差距,以及规范单位内部收入分配2个方面。

但是,由于改革性补贴和奖励性补贴尚且处于规范的收入分配制度之外,加上当前对于个人工资收入内涵和外延比较混乱的界定,在对各地区个人收入总额的比较过程中可以发现:津贴、补贴较高的地区并不一定就是收入水平较高的地区。原因主要在于,在国家规定的基本工资和规范津贴补贴之外,各地区还出台了改革性补贴和奖励性补贴,这2个补贴现在已经逐步成为工资收入的重要组成部分,进而调节着各地的收入水平。从一个地区和一个部门的整体收入水平来说,改革性补贴和奖励性补贴只会加大地区之间和部门之间收入的差距,例如:住房公积金,按照 《住房公积金管理条例》住房公积金的缴存比例 “不得低于职工上一年度月平均工资的5%;有条件的城市,可以适当提高缴存比例[3]”。各地按工资总额的3%～20%提取比例不等,加上单位配套,总计最高的可以高达40%;有的地区出台提租补贴、住房补贴、车改补贴等各类形式的补贴,而有的地方则没有出台任何形式的改革性补贴或者是奖励性补贴;有的部门有各种名目的奖励,而有的单位则除工资外没有任何其他补贴……

通过以上所表现的各类形式,改革性补贴和奖励性补贴已然变成某些地区和部门提高自身收入水平,拉开收入差距,逃避上级政府调控的最佳途径。

2.4 某些单位内部收入分配不规范

从各单位的个人实际收入来看,基本工资差,津贴补贴和绩效工资差距均不大,于是改革性补贴和奖励性补贴便成为调控个人实际收入水平的最重要工具。有些行政事业单位或主管部门借鉴企业高管薪酬制度,以改革为名,通过改革职务消费和福利待遇,或者采取业绩奖励等办法,使用财政资金变相提高主要领导干部的收入,甚至美其名曰:“奖励工作业绩突出的领导班子,规范职务消费和福利待遇”,其实是用所谓的 “正当途径”来谋取私利,进一步拉大单位内部人员的收入差距,造成单位内部收入分配格局的失衡,加剧了分配不公平的矛盾。更有甚者,有些事业单位借搞活内部收入分配制度为名,提高主要领导的收入,使此项问题显得尤为突出。

2.5 规范工作与相配套的政策缺乏

改革性补贴和奖励性补贴的规范性工作不仅涉及到收入分配制度的规范和改革,也涉及到相关单位中干部人事制度、财政管理体制等方方面面的领域。

规范改革性补贴和奖励性补贴用意良好,但是由于地区之间收入分配制度改革进程不一,收入分配的管理水平不一,财力水平不一;对于亟待规范的改革性补贴和奖励性补贴,某些地区管理规范,但某些地区却做得十分不到位,如若不分情况的由全国统一制定相关的清理规范政策,反而达不到好的效应。

在具体展开工作时 ,又必须要面临收入分配宣传工作的滞后,人们思想观念的尚未转变,干部人事制度改革的尚未全面推开,各地个人总体收入水平的尚未得到有效调控,财政管理体制的尚未实现根本性转变等问题,都使得针对改革性补贴和奖励性补贴的规范工作缺乏与之相互衔接和配合的政策,从而使其难以实现预期目标。

2.6 相关的管理体制和监督体制不够完善

改革性补贴和奖励性补贴缺乏统一的管理,其根本原因是权限划分不明;另外,改革性补贴和奖励性补贴政出多门,范围混淆,管理体制和监督体制的不够顺畅也是导致其缺乏统一管理的主要原因所在。例如,在一些单位中新实行的一项改革性补贴,由于改革的事项不同,就会导致其负责的部门不同,从而导致了各自为政的局面;而奖励性补贴不仅由政府发放,而且各级主管部门也均有发放,甚至连各单位内部也采取各种方式加以发放,从而难以分清哪些是真正意义上的奖励,哪些是变相发放的补贴。

从现有的政策来说,改革性补贴和奖励性补贴制度本身就已经脱离了收入分配制度改革的整体框架;上下级之间、同级政府职能部门之间没有明确的权限划分和职责分工,导致重复管理和缺位管理的现象严重;监督管理不到位,使得政策的严肃性,政令的畅通遇到了严重的问题。上述的几个方面均严重的影响到了对改革性补贴以及奖励性补贴的规范工作的实际展开。

3 进一步规范改革性补贴和奖励性补贴的对策

行政事业单位收入分配制度改革要通过不断的清理和规范工作,建立起符合各地实际,并且与当地物价水平、财力状况等相关因素相适应,并且能够满足广大人民群众对不断增长的物质文化生活所需要的和谐的收入分配制度。

而改革性补贴和奖励性补贴作为收入分配中不可缺少的收入项目,在规范中要更加注意加强其与其他各项收入项目的规范工作之间的相互衔接,并将其置于收入分配制度改革的总体政策之中,并且要充分考虑到改革性补贴和奖励性补贴长期性、复杂性和现实性的特点,从而实行有针对性的对策。

3.1 加强宏观调控

当前,国家正将各地行政事业单位个人收入总水平列入宏观的调控范围之中。而要真正实现对各地行政事业单位个人收入总水平的有效调控,解决好收入分配秩序混乱的现况,那么就必须要加快对改革性补贴和奖励性补贴进行规范化的步伐,加强对行政事业单位个人工资总收入组成部分特别是收入项目的监管力度。

改革性补贴和奖励性补贴作为个人工资收入的重要组成项目,有其存在的必要性和必然性,在规范中不可能进行人为的归并和取消;地区间收入水平的差距主要根源在于地区间财力的差距,表现形式是各种各样的收入项目;部门间收入分配的混乱,也是财力的差距和收入名目的多样化。只有将行政事业单位个人所有的收入项目纳入到个人总收入的组成范围,才能达到对区域间个人总收入水平的调控,平衡地区间行政事业单位个人收入差距。因此规范收入分配制度改革,需要注意以下2个方面:①积极推进财税分配制度,健全财力与事权相匹配的财政体制,实现地区间财力均衡,缩小地区间个人收入差距;②加强对各地行政事业单位个人收入总水平的调控,规范改革性补贴和奖励性补贴等所有收入项目,尽快将所有的收入项目纳入行政事业单位个人总收入水平调控范围。

3.2 实行分级管理

厘清中央政府和地方各级政府在改革性补贴和奖励性补贴政策上的责任和权限,只有职责清晰才能实施有效的管理,避免出现管理空挡,以及收入分配秩序的紊乱。在对收入总水平进行有效的宏观调控的基础上,对改革性和奖励性补贴可以分为分3类进行管理:①对于重大、影响全局的分配政策由国家制定,中央集中管理,通过法律规章直接规范,减少中央的直接审批项目,缩减行政成本。②对于需要中央平衡调控的,在中央总原则下实施分配的,下放权限,赋予地方政府一定的权限。③对于完全影响当地不与其他地方可比的分配政策下放给各地。

3.3 做好职责划分

分级管理的基础是有效的划分中央政府、各级地方政府、相关职能部门和单位的职责和权限。首先,解决改革性补贴和奖励性补贴政出多门的问题,清理规范各级政府和部门出台的改革性补贴和奖励性补贴文件,明确改革性补贴和奖励性补贴统一归口管理。其次,明确改革性补贴和奖励性补贴的具体工作职能分工。中央负责制定改革性和奖励性补贴政策的指导建议,加强对各地收入总水平的监管;地方政府在上级政府对总收入水平控制的基础上,负责按照指导意见制定具体的政策;单位负责执行本级政府批准的改革性补贴,对于奖励性补贴要经过本级政府同意并且按照本级政府的规定发放奖励性补贴,没有规定单位不得擅自出台或发放这2项补贴。

3.4 实施分类指导

我国国土幅员辽阔,各地区在政治、经济、社会、地理、文化等方面发展情况迥异,各地的经济社会改革进展程度不一。行政事业单位个人收入分配改革状况、以及相关的总收入水平、改革性补贴和奖励性补贴项目等的改革进程差别也比较大。在这种状态下,如果在全国实行高度集中统一政策势必会产生新的矛盾,应该根据不同的情况进行具体的分类指导。根据各地的收入总水平、经济发展状况、财力状况、地理位置、文化习惯,按照总体目标一致,控制收入差距,规范收入分配。对于改革性补贴和奖励性补贴的规范要本着建立廉洁政府,节约行政开支的原则来具体的指导,各地在总原则控制的基础上,规范各级政府的行政行为。

3.5 完善配套管理

规范改革性补贴和奖励性补贴,在完善配套管理方面主要注意以下4个方面:①加强财政管理,规范财政资金。建立财政体制与收入分配的反向联系,规范转移支付制度,将收入分配制度的相关因素列入转移支付的增减系数,通过财政体制逐步缩小区域间个人收入差距,加大对个人收入总水平的调控。②实现科学精细化管理,规范单位的收入分配。强化预算编制管理,细化预算,建立财政支出标准体系,核定人员经费支出标准,明确各项资金的使用用途,加强预算执行和预算监督,建立健全配套制度,落实支出责任,发挥行政事业单位的主动性和积极性。③加快干部人事制度改革。将资金管理、人员管理和干部管理有机结合起来,对各种违规违法行动及时予以纠正,加大处罚力度,保持政令的严肃性。④重视收入分配制度的宣传。推动思想观念的改变,加大社会大众对新的收入分配制度的认知和认同度,减少改革的阻力。

3.6 转变管理方式

由于规范改革性补贴和奖励性补贴的工作涉及面广,政策复杂,关系每个人的切身利益,各级政府和部门要充分认识到规范改革性补贴和奖励性补贴等收入分配工作不能仅靠一次性的清理工作就能够解决多年积累下来的收入分配问题。各级政府和部门要充分认识改革的长期性、复杂性,做好打持久战的思想准备。在实际工作中不仅要坚定信念,进行长期不间断深入的调查研究,针对不同问题,采取措施妥善解决;而且,还要不断地转变管理思路,通过法律法规的制定来规范各级政府和部门的具体行为,从而将收入分配问题纳入法制化的轨道,实行依法行政,加强行政管理和监督,在各级政府之间和内部分别建立起法规明晰、职责分明,分工合作的良好工作机制。

[1]王军.效与公-深化我国收入分配制度改革的思考与建议(下)[J].经济研究参考,2008(64):9.

[2]陈郁.行政事业单位职工今冬取暖费略增 [N].新消息报.2007-07-10(4).

[3]住房公积金管理条例[EB/OL].(2005-10-06)[2011-03-31].http://news.xinhuanet.com/house/2005-10-06/content-3586796.htm.