世界银行贷款用于中国铁路项目招标采购的实践与思考

张艳芳

(铁道部 利用外资和引进技术中心，北京 100844)

世界银行是向全世界发展中国家提供金融和技术援助的重要机构，向发展中国家提供低息贷款和赠款，用于公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，通过提供资源、共享知识、建立能力促进欠发达地区经济和社会发展。1984年世界银行贷款第一次用于中国铁路，主要投资于中西部及东北地区的新线建设和电气化改造。近年来，浙赣线电气化改造、六沾线增建二线、石武客运专线、新建南广铁路等项目使用了世界银行贷款。世界银行贷款利率为6个月伦敦同业银行拆借利率 (LIBOR) 与可变利差之和，贷款期限为 20～25 年左右，对促进中国铁路的发展发挥了重要作用。

1 世界银行贷款项目的管理

世界银行贷款项目管理的法律文件包括：世界银行社会保障政策以及采购指南；我国的项目法律文件包括：《中华人民共和国招标投标法》、《关于国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》（国家发展和改革委员会[2005] 28号令）、《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》（财政部[2006]第38 号令）、《机电产品国际招标投标实施办法》（商务部令[2004]第13 号），以及铁路行业的规章和规定。

（1）项目选择 (立项)。铁道部每年2月底前向国家有关部门报送世界银行下一个财政年度的贷款备选项目 (世界银行的财政年度为每年的7月1日至次年的6月 30 日)，国家有关部门5月份左右与世界银行进行项目规划磋商，并于8月份报国务院审批。国务院批复后，世界银行开展项目前期工作。铁路项目的选取是以《中长期铁路网规划》(2008年调整) 为依据，符合世界银行和国家有关政策的规定，具体以东北和西部地区铁路线路建设以及引进铁路的技术装备为主。对纳入贷款规划的项目，世界银行要开展项目评估，包括经济预测、社会保障评估，编制移民安置行动计划、环境管理计划、少数民族发展计划等保障计划，这些计划需要在新建铁路所经过的地方政府网站披露，项目评估文件在世界银行网站上进行信息披露。

（2）贷款协定签订。世界银行评估完成并通过董事会决策，对国内项目可行性研究审批通过后，财政部组织与世界银行进行贷款协议的谈判，主要内容包括：贷款额度、利率、还款计划、项目执行单位、借款人、生效日期。另外，还有项目说明、项目执行、分期还款时间表3个附件。世界银行项目官员组织谈判，协议主要内容由世界银行法律部门主导。国内财政部作为借款人组织谈判，项目执行单位参加。

（3）货物的招标采购。世界银行贷款项目的采购主要依据世界银行贷款采购指南，并提供招标文件范本。在商务部 13 号令中规定：机电产品的采购，国际金融组织有规定的从其规定，没有规定的按照国内法律法规执行。铁路项目一般都是国际竞争性招标，采购过程包括标书编制、标书审查、招标评标、合同签订。世界银行需要对采购程序、招标文件、评标、授标建议以及合同进行审查，按照标的大小分级审批，北京办事处、东亚太平洋地区局、华盛顿总部对不同的标的额审查以上内容，每一步都需要世界银行对上一步骤持不反对意见方可开展工作。世界银行全程监督审查采购过程，中标条件是投标人要实质性响应招标文件的要求，同时评标价格最低。在基建项目设备采购标书的编制过程中，委托国际招标代理公司完成商务部分，委托铁路勘察设计院完成技术部分。铁道部有关部门对标书进行审查后，将标书文件报商务部审查。商务部审查通过后再报世界银行审查，在商务部网站公示评标结果，接受投标人的质疑，同时世界银行也同样接受投标人对招标结果的质疑。由此可见，使用世界银行贷款采购的铁路设备受到国内有关部门和世界银行的双重审查监督，以保证采购过程公正、公平、公开。近年来，世界银行贷款的铁路项目采购绝大部分都是国内企业中标，这符合世界银行对促进借款国制造业发展的政策。

（4）项目执行。在项目建设期间每半年向世界银行提交一份项目进展报告，其中要对项目进行监测和评价。世界银行铁路项目组每年对正在实施的项目选择性地进行现场检查，依据世界银行支付指南规定直接向供货商支付合同款项。同时，世界银行委托国家审计署每年对贷款项目进行跟踪审计。

（5）绩效评价。从投资项目管理角度，绩效评价是项目管理的发展方向。世界银行对投入运营的项目运用绩效理论开展绩效评价，目前已经对浙赣线电气化改造项目进行了绩效评价，根据客货列车开行对数及运量数据，将运营效益与投资初期的预测目标进行对比，运用科学的评价方法和评价标准进行投资效益评价。

2 世界银行贷款项目采购与国内资金项目采购分析

世界银行贷款项目资金来源于世界银行，国内项目资金 (以下简称内资) 主要来源于铁路建设基金、国内银行贷款。随着我国经济社会的不断发展，招标采购成为经济社会活动中最主要的采购方式，招标的特点是公平、公正、公开，将采购活动置于透明的环境之中，通过市场竞争，以最低或较低的价格获得最优的货物。

世界银行贷款及内资项目采购遵循一定的采购原则，通过邀约方式进行采购。世界银行贷款的工程、货物招标遵循世界银行的各项规定，与内资国际招标的理念和程序存在不同方面，主要分析如下。

（1）适用法律法规。内资国际招标适用的法律法规是《中华人民共和国招标投标法》、商务部13号令。世界银行贷款项目国际招标既要适用以上法律法规，也要符合世界银行的采购指南。在两者有冲突的情况下，根据商务部 13 号令规定：如果贷款方、资金提供方对招标投标的具体条件和程序有不同规定的，可以适用其规定，但违背中华人民共和国的国家安全和社会公共利益的除外。即只要不违背中华人民共和国的国家安全和社会公共利益，所有招标活动都要服从世界银行采购指南的规定。

（2）招标监管机构。内资国际招标的监管部门是国家行政主管部门商务部；世界银行贷款项目的国际招标受商务部和世界银行的双重监管，所有招标活动须先获得商务部的批准后方可报世界银行审查。

（3）项目采购公示。内资国际招标通常需要在中国国际招标网上完成招标项目建档、招标文件备案、招标公告发布、评审专家抽取、评标结果公示、质疑处理等程序；世界银行贷款项目国际招标时，除完成以上程序外，招标公告及中标结果均需在线刊登在联合国发展商业报和发展门户网站上，同时还需在英文报纸《中国日报》上刊登。从发布招标文件到开标内资不得少于 20 天，世界银行不得少于 42 天。

（4）废标的规定。商务部 13 号令中要求招标文件中的重要商务和技术条款要加注星号，并注明若不满足任何一条带星号的条款将导致废标；如果投标文件未按照要求逐页签字将导致废标。世界银行没有以上两方面的规定，招标文件不设置星号条款，不逐页小签不构成废标理由。

另外，在投标人少于3人、价格评审时出现缺漏项、评标结果公示和质疑等方面，世界银行贷款项目采购与内资项目采购也有不同的规定。

3 世界银行贷款项目采购管理

（1）管理规范化和制度化。世界银行内部有一套工作流程，对外有很详细的政策指南，包括采购指南、招标文件范本、支付手册、审计指南、移民决策评估指南、非自愿移民政策、生物多样性与环境评价工具箱、世界银行贷款工具等。这些政策指南非常具体，可操作性强。在项目管理中必须遵循这些政策。

（2）实施有效监督。过程控制结果，真正做到有效监管。世界银行贷款项目招标管理从项目的立项决策开始就纳入项目管理，通过对项目进程中每个环节的审查，把项目的每一阶段控制在世界银行的监督之下，很好地执行有关规定和制度。项目管理部门、采购部门、财务部门、法律部门、反腐败部门各司其职、相互牵制、职权明确。项目管理人员 5～7 年轮岗一次。反腐败部门开展独立调查，对围标串标嫌疑开展调查。世界银行还委托国家审计署每年对正在实施的项目审计一次，保证项目管理规范和资金安全。

（3）合同支付方式。世界银行采取将合同款项直接汇至供货商账户的支付方式，或者通过国内银行开立的周转金专户进行支付。铁路项目合同大部分采取直接支付方式。直接支付是最简单和最可靠的支付方式，只要符合合同付款条件，合同款项从世界银行账户直接转到供货商的银行账户中，不产生银行手续费用，也不存在拖欠货款问题。这样，既降低资金成本又保证资金安全。

4 进一步做好世界银行贷款项目采购的建议

（1）创新合作方式。随着我国经济实力的强大，经济社会的不断发展，世界银行贷款在我国铁路项目的实施管理方面应该转向“以我为主，为我所用”的方向，并与其他国家共享发展经验和成果。

（2）提高参与度。随着我国在世界银行投票权增加，应争取在国际组织中的话语权，参与制定世界银行有关方面的政策，维护我国的利益。另外，国家有关部门要积极推荐中国专家参与项目管理。

（3）提高工作效率。世界银行要进一步提高工作效率，适应中国铁路的快速发展。应简化项目前期评估程序，提高效率，降低成本，建议直接使用国内的评估资料。对铁路项目采购应组成固定的审批小组，缩短标书、评标报告的审查时间，保证铁路建设需要。

（4）提高采购代理公司能力。采购代理公司的能力要不断提高，要加强人才队伍建设，项目人员不得随意变更，有些项目世界银行审批较慢的原因之一是代理公司的工作质量不高。要熟悉世界银行和国内的招标采购规定，对招标采购过程中出现的问题要提出妥善的处理意见，提高对外谈判水平，维护铁路利益。

（5）专家管理。世界银行贷款采购评标专家是从国内的专家库抽取的，目前面临着专家年龄老化，以及责任难以明确的问题。因此，对专家要建立选取淘汰机制，定期更新专家库名单，保证评标专家的独立性和评标结果的公平性。

（6）质疑处理。按照有关规定，投标人对评标结果有异议，可以提出质疑。在实践中，有的投标人能正确使用这一权力，而有的投标人却是恶意质疑，影响了供货时间。有关部门对质疑不成立的投标人应建立档案并进行公示，法律上对恶意质疑的投标人应有所处罚，以规范投标人质疑行为。

5 结束语

世界银行贷款项目采购依照经济性、效率性、竞争性、透明性的原则，加强与世界银行、国家主管部门、铁道部有关部门沟通协调，认真编制标书文件，坚持程序管理。只有这样才能很好地完成采购计划，保证采购的廉洁高效，为铁路建设提供价格合理、质量良好的设备。