我国公民参与的形式与秩序*

董 韦

(贵州省委党校 行管教研部，贵州 贵阳 550028)

当把公民参与问题放在我国民主政治改革和民主政治建设框架中来思考时，公民参与应以什么形式实现？参与的秩序如何进行才不至于失范和无序？尤其是我国正处于社会转型时期，我们不可避免地面临新旧矛盾冲突，公民的民主意识不断增强、利益诉求日益增多，要求改革政治存在的意识也越来越强烈。因此，从理论和实践层面研究公民参与的若干问题，对维护政治合法性，有着重要的理论价值和现实意义。

一、公民政治参与的实现形式

过去我国公民参与形式主要有：国家机构的正式参政活动，主要是选举人民代表，参加群众运动、政治学习和讨论，参与基层单位的内部事务管理。然而，现在公民参与的形式和政治空间开放度与过去相比已大为扩展，参与形式发生变化，诸如对话、磋商、讨论、听证、交流、商议、电视辩论，以及网络论坛、网络组织、手机短信参与等。根据参与的领域和运行机制，公民参与的形式大致分为以下几种。

(一) 政治领域中的间接参与

政治领域中的间接参与，即公民通过自己选举出来的代表进行公共决策。我国的社会主义民主政治在实践中建立了人民代表大会制度和政治协商制度，较好地把选举民主与协商民主结合起来，成为既是民主又是协商的制度化形式。但是，这种参与的形式也还有待完善，以人大制度为例。(1)长期以来，“我国按照不同阶层和比例选举人大代表、组建各级人民代表大会，实践中造成了代表结构不尽合理，特别是官多民少等现象。”[1](2)人大代表称谓的政治意义掩盖了其本来的法律意义，对人大代表应具备的条件和应承担的职责缺乏正确的、充分的认识。(3)近年来，“随着少数黑恶势力性质组织被捣毁，他们中的一些人头顶上人大代表、政协委员的政治光环随之退去的同时，人们对人大代表、政协委员这些崇高的政治职务竟然与社会黑恶势力相联系，也引起了广泛的关注、警惕和不安。”[2]

这些问题的出现，把谁参与(如何产生代表和委员)？如何参与(参与能力)？即把选举中的问题提到前台上来。代表的义务就是按照人民的利益行事，因此不仅要考虑扩大代表直选的层级，而且政协委员的产生方式除了保留过去的推荐和协商，也可以引入竞争机制，甚至部分也可以采取选举的方式。选举应全面展示候选人的政治道德、人格魅力和参政议政的能力，并规范候选人提名制度，设置和限定某些关键环节的程序，以防少数人操纵，此外，还应形成一种协商背景。“这种程序必须超越简单的记录选票而要考虑交流与互动。而且，这种背景必须使这种互动趋向于争论，并远离这种基于威胁的讨价还价。”[3]因为存在有力反对赤裸裸地诉诸利益或偏见的规范，发言者必须根据公共利益来证明建议的正当性。争论的结果通过民主投票形成决议，能够使既是民主(票决民主)的又是协商的制度机制得以充分完善。

(二)政治领域中的直接参与

直接参与最普遍的形式是公民参加国家政治生活中的选举活动。公民通过这一基本政治权利的实现保护所有其他权利。但是，正如杨光斌所言：“选举政治并不是中国政治过程中最为常见的政治活动，间接选举制度让一般公民不能参与其中、上层的人事安排，县及县以下的直接选举制度还有很多需要完善的地方，因此一般公民较难通过选举来表达自己的利益诉求。”[4]尽管《选举法》修改了城市与农村人口产生人大代表的比例，由4∶1改为1∶1，实现了城乡同权，但仍然属于间接民主的范畴，所以仅改变代表比例还是不够的，基层代表的选举才是重要的。

直接参与还表现为公共权力的制度化运行中允许公民参与与介入，如就某项政策或措施广泛征求意见，包括在前面提到过的对话、磋商、讨论、听证、交流、商议、辩论、争论等参与和协商的渠道。首先要扩大协商的主体，使参与制度化协商的人不再局限于政治、经济、文化的社会精英，而是扩大到公众；其次是拓宽协商渠道，除政治协商会议外还应该有更多的表达和参与的平台，并且增加协商的内容和领域，体现社会形态的民主；再次是明确协商的法律地位，使协商成为决策必不可少的法律程序，作为整个社会主义民主政治运行的原则而存在。

(三)公共领域的民主参与

哈贝马斯把政治公共领域描绘为那些必须由政治系统来解决的问题的“共振板”，是一个预警系统。他认为公共领域最好被描述为一个关于内容、观点，也就是意见的交往网络。在那里，交往之流被以一种特定的方式加以过滤和综合，从而成为根据特定议题集束而成的公共意见或舆论，起的作用是简单互动的贮水池。[5]因此要理解公共领域的优点和认识公民参与为公共讨论、公共价值和公共语言的发展，以及公共自我(公民)的形成提供的空间。实际上，今天的网络、报纸、杂志、广播、电视就是这样一种公共领域的媒介。尤其是我国正处于一个转型和发展的敏感时期，我们不可避免地面临新旧矛盾的冲突，公共领域作为公众发泄个人情绪的社会空间而存在，可防止小问题不断向大问题演变。承认这些利益表达方式的合法性，激励公民去学习、选择和参与，并促进民间组织的发育，形成化解社会矛盾和社会冲突的社会性机制才更有利于社会和谐。

(四)公民的自治性参与

公民的自治性参与，即公民社会中公民个体或集体对公民社会事务的参与与自主管理。其主要内容包括参与经济活动的自治管理，参与非官方的社会组织和公共事业组织的自主管理。自治原则主张所有公民有参与公共事务的权利，是一个具有“公共精神”的，能够平衡政府权力，参与公共治理的自主领域，由多样性的正式或非正式的群体和组织构成的多重复合体，它们为实现多种目的——政治的、文化的、经济的共同体而存在。

值得注意的是以上各种参与形式，以及它们在不同的社会环境和政治条件下的应用，在中国现实语境中需要非常细致深入的审视，但不是非此不彼，有时甚至可以相互交叠，重要的是理解和识别出划分给每一个领域的那些行动，以便我们能够认清，在这种形式被打破之后，那些行动是如何转变的，从而使公众参与秩序能够有序进行。

二、公民有序参与的秩序问题

我国公民有序政治参与是指“公民认同现有政治制度的前提下，为促进国家与社会关系良性互动、为提高政府治理公共事务的能力与绩效而进行的各种有秩序的活动，它包括各种利益表达、利益维护的行动。这种活动是依法的、理性的、自主的、适度的对公共事务或政府决策进行个人或集体意愿表达的行为”[6]。换言之，公民政治参与必须是合法的、有组织的和有秩序的，并尽可能地将公民自发的、零散的、无组织的政治参与纳入现有的政治框架之内。通过公民有序参与对公共事务的共同讨论、共同协商、共同行动，使与社会、国家有关的重大问题达成人民共识，应保证所有人都能参与社会公共事务的管理，以谋求政治稳定、民间强盛的平衡与统一。

当前，公民诉求大多是涉及经济利益和公民权利的诉求，国际经验显示，如果参与渠道不畅，经济性诉求和权利性诉求不能有效表达，则容易转化为政治性诉求和社会抗争。如何防止前者向后者转化，并使诉求性参与向拥护性参与(即支持性参与)转变，从而减少冲突，这是值得我们认真思考的。

(一)制度化环境延展不足，导致“溢出现象”

尽管我国公民参与的“战略制度环境”鼓励公民在政府的引导下有序参与，而且法律、法规和规范性文件构成的“一般制度环境”对公民的各项权利也有原则规定，但是，由于权利思想缺乏相应的依托，从权利要求转化为权利现实仍然缺乏相关制度规定，具体制度环境延展不足，导致产生“溢出现象”。

从1990年初以来，“社会抗争”成几何级数增长，“社会抗争”在不同的历史时期有着不同的原因。(1)1990年代中期有30%是因为企业改制过程职工工资、退休金、养老金、医疗保险等不到位引发的。(2)21世纪初，则是“经营城市”产生农村土地征用高潮，失地农民上访被列入地方政府的重大“问题”议程之一，2003年到2005年，“社会抗争”事件急剧增加，60%是土地征用和房屋拆迁引起的，失地农民多达4 000多万。[7](3)一些重要的制度设计，忽视了提高弱势群体的集体行动的合法性与能力。“如在一些地方，中国工人既缺乏司法的救济，也少社会的襄助。在司法地方化局面尚待扭转，地方政府的GDP政绩冲动下，资方处于强势地位，资本市场的并购重组，更强化了资方的力量。”[8]公众参与缺乏法律上的刚性规定和法律程序作保障，有序参与遭遇程序和技术匮乏的低制度化。(4)还有的以一种“积极公民性”的自我认知方式和自觉行动，作为自治主体履行参与公共事务的践约。例如2007年，厦门市民以“散步”的方式促成了PX项目的搬迁，同年，上海市民网上发表意见，成功阻止了磁悬浮铁路线延长计划。

(二)尊重公民权利，社会利益才能发展

今天，愈来愈多的群体要求体现自己的利益，这些行动给政府冲突管理带来挑战。行动者如何参与才恰当、理性而不是非理性？这不仅需要法律对此划分边界，也有待于称之为政治道德的思维方式的转变。

现实中，个人权利的内容是什么，常常是政府具有最后的决定权。如果有人自认为认真对待权利，并且称赞政府对于权利的尊重，就必须理解尊严或者平等的重要价值。也只有把侵犯尊严和不平等看成是最大的社会不公平，而且永远不允许用我们关于社会利益的观点来证明侵犯尊严和不平等，社会利益才能够发展。认真对待宪法赋予的公民权利，“法律告诉人们哪些事实是他们所可以依赖的，并据此扩展他们能够预见其行动的后果范围。与此同时，法律也告诉人们哪些后果是他们采取行动所必须考虑的，或者什么是他们为此要承担的责任”[9]。行动者应意识到每一个行为都应该有自己的特殊法令来规定维持一定的秩序。“如果政府不给予法律获得尊重的权利，它就不能重建人们对于法律的尊重。如果政府忽视法律同野蛮的命令区别，它也不能够重建人们对于法律的尊重。如果政府不认真地对待权利，那么它也不能够认真地对待法律。”[10]

(三)共同合作，构建有序参与的环境

秩序并非一种从外部强加给社会的压力，而是一种从内部建立起来的平衡。但是，秩序问题不是某一方面的原因造成的，参与主体各方都会影响秩序的构建，问题不在于哪一方是主要的，而在于阻止它们在相互影响中使问题严重化，因此，在涉及环境污染、土地征用、房屋拆迁、林权改革、资源开采、劳工权益等问题时，相关法律和政策的制定要充分考虑利益相关者的权益。一个受到平等关心和尊重的权利才不会提出什么反对意见，才不会与任何假定的与之抗争的平等权利相互冲突。

公民与其政府之间的矛盾在任何政体下都可能产生，有序参与不仅通过参与者承担某种义务来鼓励通过协商和对话解决争端，而且要创造一种使诉诸暴力以达目的是不必要的和战略上不明智的局面。“一种理智的考虑，也包括抗争者对于成功地说服当局尊重其要求的期待。即使抗争者的利益与当局的利益相互歧异，双方仍必须使用一种共同的计算方法，来决定什么是冲突的合理的解决办法。”[11]

通过相互建立规则和遵守承诺来达到参与的有序，没有任何政治系统会听任要求的容量凭意肆虐。就目前我国公众参与处于初始阶段的状况而言，要促进公民有序参与，还需要地方政府设计一些促进公民有序参与、有效参与的方法，以便能满足不同层次的公民参与的要求，而且公众参与的规则一定要通过与参与人交流来制定，这样才能保证参与者的兴趣和公民有序政治参与得以实现。

三、结语

“在政治生活中并通过政治生活，人的真正的个性可以在各种责任(分担商讨和执行公共决策等任务)的总体中培养起来，这些责任鼓励他们去看清什么东西对他们来说是好的，对一般的他人来说是符合愿望的。这就是参与政治生活意味着在各种手段和目的之间进行慎重选择的原因。”[12]信任关系是通过无数的承诺和契约建立起来的，“信仰是提升到更高的力量上的信任，而且人类是这两者的恰当对象”[13]。然而，这样一种对公共事务的介入的公共信任，只有在人们努力使它来临的时候才来临。一个民主的政体需要建立民主忠诚基础上的合法性批评：在这个意义上，一定的不信任对一个有生命力的民主秩序是重要的，“简单地说，制度化的不信任越多，自发的信任就会越多”[14]。什托姆普卡把这种现象称为民主制度的第一个悖论。人们应该有足够的能力解读这个悖论，以形成公民参与的价值、形式与秩序所具有的特定的性格、心理品质和态度，创制一种公共信任，构建一个有序的公民参与性社会，在这方面，尽管有困难，但是仍要不失希望的去努力。

参考文献：

[1] 钟丽娟.完善人大制度不应过于强调代表结构[N].学习时报,2010-05-31(5).

[2] 沈士光.如何看待“政治拥挤现象”[N].学习时报，2009-11-16(5).

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[10] [美]罗纳德·德沃金.认真对待权利[M].信春鹰，吴玉章，译.上海：上海三联书店，2008：273.

[11] 王国斌.转变的中国[M].李伯重,译.南京：江苏人民出版社，2008:153.

[12] [英]约翰·基恩.公共生活和晚期资本主义[M].马 音,刘利圭,丁耀琳,译.北京：社会科学文献出版社，1999:141.

[13] [美]道格拉斯·拉米斯.激进民主[M].刘元琪,译.北京：中国人民大学出版社，2008:135.

[14] [波兰]彼得·什托姆普卡.信任——一种社会学理论[M].程胜利，译.北京：中华书局，2005：187.