《公务员法》实施5年调查

■翟校义 王双环

尽管《公务员法》实施5年来，在公务员管理制度化、规范化方面取得了诸多成效，但实践中依然有许多需要改进的地方。

《公务员法》自2006年1月1日实施起，转眼已有5年。5年时间表明，《公务员法》作为我国第一部干部人事管理的综合性法律，是干部人事管理法制化、规范化的一项标志性制度，其制度性价值不言而喻，其实施影响广泛而深远。认真总结5年来实施的成败得失，对全面、规范、深入推进《公务员法》的实施工作具有重要意义。

为深入了解5年来的实施情况，笔者曾在华东某省开展的公共人事制度专项问卷调查，以及同期在全国15个省级行政区开展访谈调查，从公务员群体视野以及地方政府领导视角，探讨当前的公务员管理。

“凡进必考”成共识

5年来，中央公务员主管部门先后制定了17个与《公务员法》相配套的重要政策规章，内容涵盖考试录用、新录用公务员任职定级、职务任免与升降、调任、考核、奖励、辞职辞退、申诉、培训等公务员管理的各个方面，标志着以《公务员法》为统领，以相关配套政策规章为辅助的公务员管理制度群基本形成。公务员管理，正朝着法制化、规范化、科学化的方向发展。

《公务员法》另一个重要功能是准确界定了公务员的边界，以行政编制为标准将与行使公权力相关的部门纳入公务员管理范围内，使民众可以清晰地看到行政的边界。同时也将政府的边界清晰地展现出来，使消耗公共财政的人群核心区标示清晰，有助于公务员管理的规范化和科学化，有效地遏制了行政编制膨胀的趋势。

调查中还发现，公务员录用“凡进必考”已经成为共识，取得良好的社会反响。5年来，公务员管理最显著的成效是“凡进必考”，考录制成为各级机关招录公务员的一项基本制度。

据统计，公务员法实施的5年中，近1400万人次参加了公务员主管部门面向社会公开招考和各类转制考试，为各级机关考试录用了近80万优秀人才。公务员考录被认为是继高考制度之后，开展的一项最具社会公平性的制度，得到社会的普遍认可。

尽管调查也反映出，在个别领域依然存在极少数的偶发问题，但公务员录用的考录制度带来的公平、公开、公正和透明，对社会的示范效应非常强烈。尽管时常有部门抱怨能考试的工作能力却不满意，工作能力可以的却考不上，但总体而言，考录制确实提高了新进公务员整体素质。

激励制度仍欠缺

尽管《公务员法》实施5年来，在公务员管理制度化、规范化方面取得了诸多成效，但实践中依然有许多需要改进的地方。

针对公务员管理过程中存在的缺陷，调查题目设计为“您认为当前公务员管理过程中最为缺乏的是……”，具体设计了五个确定选项，分别是“激励制度”“惩戒制度”、“责任制度”、“准入制度”“退出制度”，及“其他”。

问卷调查结果显示：公务员管理缺陷主要集中在四个选项上，按照顺序排列分别是：“激励制度”（43.7%）、“退出制度”（42.3%）、“责任制度”（42.3%）、“惩戒制度”（28.9%）；排在第五位的“准入制度”的选择比例只有4.9%，明显低于前四个选项；作为补充“其他”选项选择比例是0，表明调查设计的五个具体选项已经涵盖当前公务员管理运行缺陷。

从不同层级看，省、市、县的公务员管理缺陷呈现出不同的特点。省级缺乏的是责任制度、激励制度；地市级缺乏的是退出制度、责任制度；县级最缺乏的是激励制度、退出制度。不同层级间的无规则变化，说明各级公务员管理缺陷结构存在较大的差异。

在访谈中，很多地方领导认为当前的公务员管理最缺乏激励机制，没有激励导致很多其他规定都有点虚。

某省发改委的负责人谈到这个问题时说：“提职对每个人都是激励，可是一旦他坐上了某个位置，他就不再像以前一样了，因为没有激励机制了。如果你不能给公务员提高工资，又不能允诺他更高的职位，还要不断给他更高的要求，这可能吗？”

某省的一个部门负责人非常无奈地说：“我省现在的公务员制度是养庸人的制度，不存在激励机制。每年考核工作量只是形式，能上不能下的机制仍然存在，公务员目前仍然是只要熬年头就可以升职，缺陷太大。”

公务员的激励在很大程度上依赖于晋升，特别是在晋升渠道少的情况下，晋升的激励功能更是被无限放大，若缺乏客观的晋升标准，各种潜在的因素就可能涌入，正常的激励作用将被削弱。

目前我国公务员系统内部晋升标准模糊，晋升往往更多依赖于“熬资历、混关系、拼人脉”，而不是行政业绩。与此相对应的是一旦晋升上去就不会下来，“能上不能下”导致优秀的下级晋升机会更渺茫，甚至一些地方采取“收买”的方式让一些公务员腾出领导、非领导岗位，形成大量的人力资源浪费。

更令人担心的是，官场“潜规则”开始慢慢取代日益弱化的公务员激励机制，如基层官场的“35岁现象”，公务员升迁，以35岁为界，35岁以上的升迁机会就几乎没有了，40、50岁还没有一官半职的公务员，工作往往失去了斗志。

考核效果不明显

2007年《公务员考核规定（试行）》施行以来，公务员考核范围和内容有所充实，但调查发现，考核效果并未取得明显突破，考核中存在多种问题。

首先，缺乏明确、可行、有效的考核测评办法。某省环保局一处长直言不讳地说：“各种考核流于形式，没有实际意义。”某省安全生产监督管理局局长讲：“公务员岗位对人是最没有压力的，没有规范的绩效考核机制，考上公务员，待遇又可以，进来以后基本不用出去了。”

某市一位区领导则说的更加详细：“我们目前主要是注重群众队伍对公务员的测评，这当然能体现民主，但是也存在一些问题。比如勤绩打分，尺度如何掌握？一个政策服务部门的公务员不直接与公民接触，你说应不应该参与群众打分？参与群众对他们不了解，不打分则似乎有失公平。”

其次，绩效考核不容易实现。绩效考核针对不同的政府部门、不同的岗位很难设计一套令所有人都信服的办法。某省省机构编制委员会副主任在谈及绩效考核时说：“往往是能干事的干部群众基础不一定好，而群众基础好的干部又差点，真正该用的人没有用上，所以干部考核有问题。现在搞投票，可是真正有几个人了解被投的人呢？只是凭印象而已。”

同时，涉及到干部选拔的考核问题更突出。某市卫生局副局长认为干部选拔考核实际上是权力部门说了算，他说：“副主任科员以上职位的民主评议，会产生拉关系的问题，凸显权力部门的优势。”某市财政局负责人认为干部选拔民主考评是走形式，他说：“现在普遍采用的投票方法是存在问题的，需要将其改成全委会，同时应公开竞争者的具体情况，增加竞争人数。”

目前绩效考核才刚刚起步，距离理想状态还有一段距离。由于干部晋升和选拔与考核结果联系在一起，在涉及到干部选拔时，权力干扰考核效果的现象突出。

退出机制待完善

调查发现，公务员责任追究机制虚置，领导问责制难以实施。《公务员法》设置了“引咎辞职”制度，但调查发现，这一规定相对模糊，引咎辞职的标准不明确、应当引咎辞职的主体不明确、责令辞职的标准和主体也不明确，引咎辞职在实际操作中存在困难。

除了法律本身的缺陷之外，政府内部权责划分不明确、职业道德规范仍处于初建阶段、引咎辞职制度基础薄弱，也是导致责任追究机制虚置的制度性因素。

公务员的惩戒制度仍显粗糙，导致公务员内部形成“谁也不愿意得罪人”的共识，对领导干部的权力监督和惩戒力度不足。与此相对应的是，公务员退出机制实际运作效率不高。

尽管《公务员法》规定了辞职、辞退、开除、退休等方式的退出机制，但在现实的公务员管理活动中，除了退休这种退出机制外，其他的退出方式极少被应用。甚至有领导说“开除一个公务员是天大的事”。

就公开的资料看，济南市在《公务员法》实施5年来，共办理行政职务任免手续1296人次，其中，辞职备案仅26人，辞退备案仅6人。

在调查中，“责任”话题被地方领导不断提及，表明在政府内部，在公务员内部都对这个问题已经有非常强烈的意识，但责任是什么？如何追究责任？则成了难以捕捉的问题。

访谈中一位街道办主任就说：“比方说，市长管各方面的事，但是一个很偶然的事件，如下大雨，倒塌造成损失，你说市长要担多大责任？责任首先就应该通过明确职责来确定，不明确就只是运气问题。”

责任主体是谁，也是困扰责任追究的一个难题。一个县长在访谈中抱怨道：“权力的实际掌握者是局长等干部，但是责任反而是领导的。真正下面出了事之后，处理的是我们。”这表明在行政系统中，责权体系还存在需要改进的问题。

某省监察局局长认为责任追究机制是公务员管理的核心，他比较委婉地表达了建立责任追究制度的期待：“首先，我们关于公务员管理的制度规范成形的不多，制度建设、职业道德规范还比较欠缺，不同职业要有不同的职业规范；第二，加强岗位责任制度建设，确立责任追究制度，如果没有履行好职责，必须对其处罚；第三，我们自身必须遵守法律。制度建设的核心，是建立公务员的责任制和责任追究制度。”

《公务员法》实施进入深水区

就像实施《公务员法》之初选择以考录为突破口一样，进一步推进落实同样需要突破口。在当前《公务员法》实施进入深水区之际，突破口可以从两个方面入手展开。

首先，尽快制定《编制法》，完善《公务员法》的前置法律体系，形成完善的法治化管理系统。《公务员法》实施后，最重要的前置制度《编制法》却未出台，导致控制公务员边界的行政编制控制系统无法可依，编制管理行政化非常明显，基本上处于“领导说了算”的状态。

从《公务员法》实施实践看，公务员编制已经成为超级稀缺资源，并且还在缓慢增长中。从编制增长的结构看，接近领导的综合部门和综合执法部门增长迅速，这一现象基本上可以断定与行政编制控制机制密切相关。

按照公共行政理念，行政编制控制应当由控制公共财政总体支出的人民代表大会进行立法控制。《编制法》作为《公务员法》的前置法律，一直没有制定确实是一种遗憾，尽快制定《编制法》在当下已经成为完善公务员管理法制化的关键环节。

其次，完善和强化公务员退出机制通过公务员退出机制倒逼公务员管理优化。退出机制的关键是制定可操作的“退出标准”，该标准将倒逼公务员的考核晋升、培训等管理环节进行优化。

与此相关的问责困难、考核标准模糊难操作、惩诫不规范、“能上不能下、能进不能出”等问题，将随之化解，公务员脱离群众的作风也会逐渐消退，最终公务员将形成一种社会职业，而不是所谓的“官员”。