分税制对山东省财力状况的影响与对策研究

○房志伟

（东明县小井乡财政所 山东 东明 274507）

1、山东财力总量分析

财政是国民经济的反映，经济决定财政，财政反作用于经济，这是财政与经济关系的一般原理。1994年以来，我国为理顺中央与地方的财政分配关系，对财政体制进行了重大改革，整个财政体制一直持续到今天。山东省在这近10年中，经济得到了较好发展，通过大量相关数据显示，近10年是山东省经济与社会发展最快的时期，其财政收入情况如表1所示。

从表1显示的数据结果看，山东省2000—2009年财政收入总体情况呈现以下特点。

第一，山东省地方财政收入总量膨胀迅速，2009年山东省的财政收入是2000年的4.75倍，年平均增长24.7%，高出全国财政收入17.9%的增长水平，而且有很多年份的增长速度都高于全国水平（如表2所示）。

第二，山东省财政总收入占省GDP的比重总体呈现出不断上升的趋势。山东地方财政收入占山东地区生产总值的比重在2001年达到6.26%，随后开始下降，到2004年降到“谷底”，2005年以后又上升，2009年达到最高6.5%。

2、财政收入结构分析

表3 2000—2009年山东省财政收入与税收、非税收收入及其所占比例（单位：亿元）

表1 2000—2009年山东省财政收入、全国财政收入对比情况（单位：亿元）

表2 山东省地方财政收入年增长量（单位：亿元）

从表3数据所显示的结果表明：第一，山东省财政收入中税收收入是逐年增加的，从2000年的332.29亿元增长到2009年的2198.53亿元；并且税收收入占主体地位，符合我国目前财政收入形式现状，但税收所占比重低于全国水平。第二，受国家政策影响，山东省税收占财政收入的比重持续增长，财政结构不断优化，非税收收入对财政收入的拉动作用逐渐减弱。2000—2009年，全省地方财政收入中，非税收入所占比重从28.3%降到21.7%，这充分表明山东财政收入结构开始向好的方向发展，各地重税收增长、重财力增加的意识开始加强。

表5 2004—2007年四省的地方财政收入 （单位：亿元）

3、地方财政收入与其他发达省份的横向对比分析

山东、广东、江苏和浙江四省同是我国沿海的经济大省，在我国的经济格局中都占有重要地位。比较山东省与这几个省份，对于山东省经济的进一步快速发展、财力的逐步增强具有重要借鉴意义。

从上述表中的数据可以看出，山东省经济总量虽然位居全国第二，地方财政收入也位居全国前列，但与其他经济发达省份相比还是有一定差距的。山东省地方财政收入的绝对数量与其他经济发达省份相比明显偏低。通过对比可以看出，2004—2007年，在山东比江苏在地区生产总值方面增多的情况下，山东与江苏在地方财政收入方面的差距反而越来越大；在山东与广东的对比中，从地区生产总值数值来看，山东省与广东省在经济总量上的差距是逐渐拉大的，而且地方财政收入的差距也在逐渐拉大；在山东与浙江的对比中，在山东经济总量高出浙江越来越多的情况下，地方财政收入差距却没有明显变化。2007年山东省比浙江省多出7150亿元的经济总量，体现到地方财政收入上只有24.5亿元。

表6 2006年四省财政收入对比（单位：亿元）

从表6可以看出，在各项主要税收项目中，山东省真正占优势的项目不多。在资源税方面山东省占优势，农业各税四省差距不是很大，山东省在其他税上也不占优势。但是，在主要税种上，如增值税、营业税、企业所得税和个人所得税方面，山东省税收收入明显低于广东、江苏和浙江。在以上四项税收收入上，山东与广东就相差805亿元，与江苏相差355.2亿元，与浙江相差212.1亿元。我国目前的税收主要是以流转税或商品税为主体，山东税收在这些方面的差距说明了山东在经济结构、经济发展以至于市场发达程度等方面与其他三省还是存在着很大的差距。

二、分税制改革以来山东省财力存在的问题

1、地方政府缺乏必要的税收权限

在中央和山东地方立法机构之间对税收立法权进行合理划分，这对于税收法制化建设和分税制财政体制在山东省的进一步完善是大有裨益的。在保持中央主体地位的前提下，赋予山东省地方一定的税收管理权限，对山东地方税的主要税种，地方有调整权、减免权，对次要税种有立法权，必将调动地方政府财政工作的积极性。但是地方政府缺乏必要的税法解释权、税收调整权、税收立法权，这对山东省财政的影响是显而易见的。要使山东省财力状况得到更快增长，山东地方政府必须具备必要的税收权限。

2、地方税收入规模不高，地方税制改革滞后

地方税收收入一般占本级财政收入的80%左右，这是一个在世界上普遍公认的比较科学的比重，而山东省近年来地方税收入占地方财政收入的比重基本都维持在75%上下，这明显揭示了地方税收入对地方财力的满足程度不足，不利于山东省地方政府职能的有效实现。尽管多年来山东省税收规模在不断扩大，从2000年的332.29亿增长到2009年的1720.25亿，但还是显然低于中央税收的增长速度。一个原因是由于近年来国家出台的多项税收政策收缩了地方税源，从而抑制了山东税收规模的扩大。另一个重要原因是山东省税制改革滞后，大大落后于市场经济的发展速度。

3、税收征管存在技术问题

山东省地方税收入的特点是税源分散、收入隐蔽、难于征管。为了建立适应经济发展需要的、高效严密的税收征管体系，实现山东省地方税征收管理的法制化、规范化，必须要强化地方税收的征管。1994年的税制改革确立了国税和地税两个税收征管系统，而且并对国税、地税的征管范围作出了明确的划分。由于近年来相继出台了一些新政策，改变了某些税种的征税范围，这使得国税、地税的合作产生了障碍。这是与建立国税、地税两套税务征管机构的初衷不相符的，没能符合预定的目标。

4、中央与山东地方政府的事权、财权模糊，财政与事权不匹配

分税制虽然对中央与地方政府的财权、事权都作了一些原则性的规定，但在具体的执行过程中，财权与事权不统一的矛盾仍然十分突出。比如有些应由中央承担的事务却让地方承担支付，还有中央和地方政府在安排专项资金的事项上存在不合理的交叉现象。新出台的一些政策措施却无意识地使各个地区的收入差距进一步地扩大。

5、山东省现行的转移支付制度不规范

山东省现行的转移支付制度，除存在转移支付审批的程序不规范、项目的审批不严格、主观随意性较大等弊端以外，还存在以下的主要问题：转移支付的结构不合理，这使地方财政负担进一步加重，也使得在一些财政困难的地方容易产生挤占挪用专款的情况；山东省政府对转移支付资金使用的监查力度不够，从而使得资金的使用效率下降，这主要由于我国转移支付的法律法规还不健全，尤其是目前《财政转移支付法》还没有产生，这使得转移支付资金的使用监管缺乏法律依据，也缺乏有效的监督机制。

三、影响山东省税收收入变动的因素分析

1、经济的快速增长促进了税收收入的快速增长

经济是税收的基础，税收收入是随着经济的发展而不断增长的。表1说明山东省税收增长与山东省GDP增长呈现出正相关的关系，即随着GDP总量的不断增长，税收收入也是在不断增长着的。2000—2009年的十年间，山东省GDP增长了25468亿元，年均增长2500多亿元；同期税收收入增长了1388亿元，年均增长1000亿元，这说明随着经济的不断发展，税收收入是随着GDP的不断增长而增长的。

2、税收征管的加强促进了山东省税收收入的增长

税收征管十分弱化是分税制改革前我国财政收入落后的重要原因。近年来，山东省坚持依法治税，各级税务机关认真提高税收管理水平，确保应交的税收全部交齐。2007年，山东省国税和地税系统的入库率都超过了95%，比分税制改革之初有明显提高。税收征管工作的改进和征管力度的加大，促进了税收收入的大幅度增长，大大提高了山东省税收收入的效率。

3、财政体制的优化调整促进了山东省税收收入的增长

分税制改革后的一段时间内，虽然山东省的财政体制较稳定，但最近几年为适应不断变化的形式，山东省进行了财政体制调整。山东在调整财政体制时，各级都曾使用有一个共同的方法，即利益调整一般只针对超基数部分。自然而然地，山东各地为减少损失，增加利益，都努力在财政体制变化前尽快增加有关收入，做大基数。这是2000、2001两年山东省财政收入超经济增长较多的一个原因。

四、完善分税制，增强山东省财力的对策建议

1、进一步完善分税制基本法律法规

（1）完善具有指导作用的税收基本法律法规。山东省应该适应不断变化的形式，不断完善分税制的基本法律法规，用法律的形式规范中央和地方税收管理的权限，进一步明确地方税的性质、原则、管理体制等，使地方税体系建立与完善有相应的法律保障，确保在税收制实行过程中做到有法可依、有法必依。

（2）在地方税收管理权限划分上实行分类分级管理。在税收管理权限上实行分级管理，做到中央税和共享税的税收立法权、征收权和管理权完全集中于中央，流转税、所得税等全国性的主体地方税种税权集中于中央，地方政府在立法权归中央的前提下可以对财产税类等全国性的辅助地方税种确定实施细则和具体征收办法，地方有决定开征某些地方税的权力等。

2、优化山东省税制结构

优化地方税体系，必须合理选择主体税种。山东现行地方税带有明显过渡性，虽然税种较多，但缺乏主体税种。主体税种来源应该较为丰富、稳定、征收管理方便、经济调控能力强。同时，根据经济发展的不同时期，主体税种应作相应调整，不应绝对化。近期地方主体税种、中期地方税主体税种和远期地方税主体税种的确立、选择的重点不同。设置地方税的意义在于使地方政府能够具有一部分较为稳定的收入以便提供这种公共服务。在分税财政体制中，建立适应市场经济体制，符合国际惯例的政府收入分配制度，保障地方政府稳定的税收能力是应该首先解决的问题。

3、积极推进费改税

合理确定地方税收规模是实行分税制财政体制的基础，也是地方政府履行职能的基本保障。通过推行有选择的费改税，提高地方税占山东省地方财政收入的比重，加大地方税的规模。税收和收费的不同性质和特征决定了在山东省的财政收支活动中，只能以税收作为主要手段，把收费作为辅助手段。然而，随着收费规模的膨胀，出现了“以费代税”局面，扰乱了社会分配秩序，分散了山东省政府财力。目前，相当一部分收费本身就具有税收的性质，山东省应该积极推进费改税，增加地方税收入规模。

4、明确财权与事权

（1）明晰中央与地方政府的财权与事权。财权与事权相统一，是我国财政管理体制法的一项重要原则。山东省与中央事权划分应符合以下原则：遵循国家宪法规定，进一步完善单一制税制形式；中央集中与山东地方自主相结合，进一步扩大山东地方政府事权；事权划分以各级政府职能转变为基础，以明确中央与山东地方政府的财权与事权。

（2）建立在分税制基础上的分级预算。为促进山东省财力的增强、经济的发展，我们要借鉴国外的42分级预算管理体制。分级预算应具有如下特点：收入实行各级政府分税体制；建立规范的中央向地方转移支付制度；中央预算和地方预算分立，进行转移支付后自求平衡。因此，山东省应参照国际上处理上下级财政关系的一般做法，在合理划分各级政府事权基础上，实行分级预算管理体制。

（3）逐步建立规范化的地方转移支付制度，缩小山东各个地区间的差距。山东省、市财政要建立健全财政转移支付制度，要根据各县（市、区）可用财力、标准财政收入、标准财政支出、标准财政供养人数以及少数民族、革命老区等综合因素计算一般性转移支付补助，由省直接计算分配到县（市、区），同时对现有专项资金进行整合，逐步扩大财力性转移支付范围，规范资金分配办法，提高资金分配的科学性、合理性和公平性。山东省在财政体制调整的过程中要注意对经济欠发达地区的照顾，以缩小地区间差距，促使经济协调发展。

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