国家宽带发展战略中综合评估体系建立探讨

宋 杰

（中国电信股份有限公司广东研究院 广州 510630）

1 制定宽带发展综合评估指标的必要性

在过去的10年时间里，宽带网络和业务已经发展成为现代经济和社会生活的必需品。宽带不仅促进了各国信息化战略的实现，而且也显现出对经济发展的强大带动作用。布鲁金斯学会的研究表明，宽带普及率每增加1%，就业率上升0.2%～0.3%。2009年1月美国国会备忘录指出，在宽带上每投入1美元，能给全社会产生10倍的回报。世界银行2009年对120个国家的计量经济分析显示，宽带普及率每增长10%，会带来1.3%的经济增长。欧盟的近期研究表明，宽带能够加速信息传递，提高社会经济运转效率，帮助制造业提高5%、服务业提高10%的劳动生产率。

宽带一直是各国信息化战略的重点。很多国家在21世纪初期就曾发布过宽带战略，如10年前美国的信息高速公路、日本的E-Japan和 U-Japan、韩国的 IT839计划、新加坡的NBN、欧盟的i2010等。

2008年以来，全球经济环境发生了很大变化，源自美国的金融危机逐步扩大。为应对金融危机，许多国家和地区根据宽带对经济带动作用的最新理论与实证研究成果，把发展宽带作为拉动内需、创造就业的重要手段，纷纷制定新一轮宽带战略或国家宽带发展计划。由政府主导的新一轮宽带战略确立了未来5～10年普及宽带网络的关键目标。据统计，全球已有82个国家出台或计划出台“国家宽带战略”。与过去的宽带战略相比，新一轮宽带战略以高速接入技术为主，以宽带普遍服务为核心，速率更高，政府支持的力度更大，对国家竞争力和经济的影响也更突出。

近几年，我国宽带建设发展迅速，FTTx、3G网络建设规模展开。我国政府出台了多项政策，推进宽带普遍服务的发展，如国家7部委《关于推进光纤宽带网络建设的意见》、《电子信息产业调整和振兴规划》等。目前工业和信息化部正在制定的相关“十二五”规划，正在研究确定宽带发展的目标、政策措施，并积极建议将宽带纳入国家战略层面加以推动。运营商层面，中国电信也于2011年2月启动了“宽带中国·光网城市”战略。

与此同时，建立全国统一的宽带发展综合评估指标体系的重要性和迫切性也逐步凸显。

（1）对宽带市场进行紧密监控，收集和分析所有的相关数据，有利于科学评价国家及地区宽带发展水平，同时也是宽带国家战略制定和持续发展的基础。

（2）传统的单一宽带普及率指标不能完全反映不同区域的宽带发展水平。宽带普及率指标虽然具有取值方便、计算简单、便于理解等优点，但是并不能充分反映诸如接入速率、网络覆盖、价格等评估宽带发展的重要因素。

（3）制定一个多输入、单输出的综合指标体系具有重要意义。多指标输入能够从多个角度概括宽带市场的发展，具有单个指标所不具备的优势，而单一的综合指标输出则保证了指标的简洁易用以及横向 （区域之间）、纵向（历史）的可比性。

2 欧盟的宽带发展指数

欧盟理事会2008年6月12日会议决定，授权欧盟委员会在与成员国充分协商的基础上，制定一个宽带发展指数（broadband performance index，BPI），并确定其构成指标，以对比不同成员国的宽带发展情况以及各成员国是否积极促进先进业务的发展并从中获益。

对宽带市场的发展进行高质量的监控是设计并制定一个合适的政策框架的关键。欧盟委员会宣布将全面衡量各成员国的宽带发展，包括速率、农村地区的覆盖率、用户对资费的承受能力、创新和其他社会经济指标。2008年，欧盟委员会首次利用这些指标对各成员国的宽带发展进行了对比分析，从结果看，法国和英国处于平均水平，荷兰和其他北欧国家处于世界领先水平，而波兰、意大利、德国、西班牙等国家则需要进一步努力以促进宽带经济的发展。迄今为止，欧盟只进行过一次BPI评估。

2.1 BPI的指标体系

根据欧盟的设想，BPI是一个可以提供关于宽带市场发展水平、增长驱动力和障碍等方面信息的综合指标，尤其是可以从供给和需求的角度对欧盟27国和挪威进行排名，以反映宽带业务的推出和使用情况。

该指标有3个主要目的，分别为：对比各成员国在宽带领域的实力和发展水平；反映各成员国在宽带领域的优势和不足，以制定和调整相关政策；促进各成员国在宽带领域的投资。

基于以上目标，BPI指数的框架包含以下部分。

· 宽带覆盖率（broadband coverage），反映农村地区宽带业务的发展情况。

· 竞争水平（competition by coverage），反映国家的创新能力、投资倾向和用户的选择权（与市场规模相适应的竞争水平）。

· 速率（speed），反映业务质量。

· 价格（price），反映消费者是否可以承担相应的宽带业务资费。

· 先进业务的采用（use of advanced services），反映个人和企业使用创新型业务的意愿。

· 社会经济环境（socio-economic context），反映影响消费者使用新型通信技术和业务的偏好、技能和重要设备等因素。

基本统计指标的选择遵循两个标准：与理论框架和综合指数之间的相关性；可操作性，对不同欧盟成员国具有一致性和可靠性。所有这些指标都必须按照欧盟指定的方法收集和使用，并且一旦有新数据公布，该指数将进行相应更新。如果与指数有关的指标有了新来源，则将对该指数进行相应修订。

BPI的输出是一个0～1的数值，最大值和最小值的范围由所选择的无量纲化方式决定。单独一个数值没有意义，需要与其他国家的相应指数进行对比。因此，BPI可以反映出与其他国家相比，一个国家的宽带发展是较好还是较差。

由于不同国家统计和公布的数据可能采用不同的度量单位，因此任何数据都需要进行无量纲化处理。欧盟通过重新度量的方式进行无量纲化处理。按照式（1），国家c的指标i被无量纲化为（0，1）的数值：

BPI指数的计算式为：

其中ωi为指标i的权重。

对于无法获得的数据，将以一个和缺失数据关系最为相近的、可获得的数据代替。如对于宽带的价格，综合指数中包括1～2 Mbit/s和2～8 Mbit/s两种目前欧洲最为普遍的宽带接入产品的价格，但不是每个国家都有这两种速率产品的明确价格。如果无法获得某个国家的相应数据，就以同一速率的接入业务与其他业务（如电话或者IPTV）捆绑的套餐价格代替；如果根本没有这个速率的业务，就以最为接近的、较高速率产品的价格代替。

如果一个与已有数据有关联的变量缺失，就以已有数据的平均值代替，如保加利亚没有关于“competition by coverage”的数据，而塞浦路斯、卢森堡和马耳他没有ICT支出方面的数据。各个指标的权重，主要是通过对欧盟成员国和挪威的相关专家进行调查，然后对专家给出的权重进行简单的数学平均而得出的。欧盟BPI指标体系见表1。

2.2 BPI首次排名结果

BPI数值较高表明该国的宽带发展较好。欧盟27国加上挪威共28个国家的BPI排名如图1所示。进行这个排名的目的是反映各个国家在宽带领域的优势和不足，以促进宽带业务的进一步发展。

排名第1的国家是瑞典，第2是荷兰。这两个国家的社会经济环境非常有利于宽带的发展，消费者使用新业务的意愿明显，并且充分竞争的市场环境也确保了合理的价格和较高的接入速率。

表1 欧盟BPI指标体系

图1 欧盟各国和挪威的BPI首次排名（2008年9月）

丹麦、英国、挪威和法国处于第2阵营。法国的宽带接入速率和价格非常出色，但是在先进业务的发展（尤其是针对个人用户）和社会经济环境（尤其是PC和3G的渗透率）等方面的指标较差。该阵营其他国家的社会经济环境都比较好。由于社会经济环境较好，丹麦的宽带业务非常普及，消费者使用先进业务的意愿明显，但由于竞争不充分，导致宽带业务的价格偏高。2007年以来，由于需求明确，宽带接入的平均速率有了显著提高。英国的大多数指标都比较好，但速率和先进业务发展方面的指标较差。

第3阵营包括比利时、奥地利、芬兰、德国和西班牙。在芬兰，由于社会经济环境较好，消费者使用ICT服务的意愿强烈，除了几乎没有人口的地区，宽带非常普及。但该阵营其他国家在竞争、价格或速率等方面都存在或多或少的缺憾。比利时和西班牙的PC和3G的渗透率较低，宽带发展的社会经济环境较差；另外，其宽带业务零售价格较高，而业务提供商推出的先进业务却并不丰富，因此，尽管其宽带覆盖率和速率都较高，但总排名却不高。德国和奥地利的宽带接入速率较低，成为阻碍宽带发展的重要因素；另外，德国的竞争和奥地利的农村覆盖率指标也相对较低。

卢森堡、斯洛文尼亚、马耳他、葡萄牙、捷克共和国和意大利组成了第4阵营。卢森堡和意大利的社会经济环境较好，卢森堡的居民和企业使用先进业务的意愿较高，但竞争不够充分，速率也较低；意大利的消费者使用先进业务的意愿较低，主要原因是电子政务、电子商务等业务和应用的使用率较低，竞争和价格指标也不高。捷克共和国、葡萄牙、斯洛文尼亚和马耳他的社会经济环境较差，价格也较高，另外，在马耳他和斯洛文尼亚，宽带接入的速率也较低。

第5阵营包括拉脱维亚、匈牙利、爱尔兰和爱沙尼亚。爱尔兰的社会经济环境比该阵营的其他国家要好一些，但相对较高的价格和较低的速率限制了宽带的整体发展，主要原因应该是缺乏竞争。较高的价格、较低的速率和农村覆盖率是该阵营国家宽带发展不尽如人意的重要原因。

剩下的7个国家表现出来的特征比较分散。由于社会经济发展的限制和较高的业务价格 （斯洛文尼亚、立陶宛、波兰和塞浦路斯的业务价格相对较高），这些国家的宽带发展水平较低。在罗马尼亚，网络平台方面的竞争激烈，但宽带覆盖范围有限；相反，塞浦路斯的宽带覆盖率很高；立陶宛的竞争比较充分；斯洛伐克的接入速率相对较高。

3 国际信息技术与创新基金会的经合组织国家宽带排名指数

国际信息技术与创新基金会（ITIF）从2001年起，每年都会对经合组织（OECD）国家进行宽带发展排名。ITIF的宽带排名指数包括3个输入指标。

（1）家庭宽带普及率

由于OECD提供的宽带普及率是人口普及率，ITIF在计算这一指标时用OECD公布的各国平均家庭人数与宽带人均普及率相乘，存在的一个问题是OECD数据包含了DSL商业用户数。

（2）速率

下行平均速率，计算时根据OECD公布的各国宽带接入技术及不同带宽的用户数比例加权平均而得。

（3）价格

根据美元购买力平价换算的各国每Mbit/s每月最低价格。

在计算综合排名得分时，同样需要对每个指标进行无量纲化处理。ITIF采用标准分数对国家c的指标i进行无量纲化：

其中，xi为指标i的均值，σi为指标i的标准偏差。综合评分的计算式为：

其中，Ic为国家 c 的综合评分，Ich、Ics、Icp分别为国家 c的家庭宽带普及率、速率、价格的标准分数。由于价格是反向指标，价格越低得分应该越高，因此对价格指标的标准分数取负值。最后，为了使得分非负，3个指标的标准分数求和后要再加上10。

2008年的排名结果见表2。

ITIF这一评估体系最大的优点是整个计算过程都是根据客观指标，无需任何主观评价。缺点在于最后得出的排名指数是一个纯粹的排名分数，只能进行横向比较，无法进行纵向比较；综合得分的高低只能说明该国家总体宽带发展与其他国家相比的高低情况，但是同一国家不同年份综合得分的波动情况并不能反映该国家总体宽带发展情况的变化。另外，在计算过程中，价格指标取国家的最低价格也有失偏颇。

表2 2008年OECD国家宽带发展排名

4 经济学人信息部的政府宽带指数

2011年2月，英国经济学人（the Economist）集团旗下著名的信息分析机构经济学人信息部（economist intelligence unit，EIU）首次发布了“政府宽带指数(gBBi)”研究报告，报告评估了40多个国家的全国性政府宽带发展计划。严格来说，该指数只是评估了不同国家的政府宽带发展计划，而不是对宽带发展现状进行评估，并不算真正意义上的宽带发展评估指数。

EIU推出的gBBi指数旨在对各国阐明的宽带发展目标进行打分，5分为最高分。评估的指标包括各国宽带计划中下一代网络的速度（NGN speed）、普及速度（universal speed）、部署时间表（rollout timeframe）、成本和监管规定（cost and regulatory provisions in order to produce the final score）。排名居前的国家均制定了高标准的宽带速度、普及率和部署时间表，有利于实现目标和扶持富有竞争性的宽带市场所需的恰如其分的监管规定以及公共投资部分对国家公共领域投资造成的负担最小。虽然EIU并未公布该指标的具体计算过程，但其输入指标同样可供参考。

EIU的政府宽带指数(gBBi)排名结果见表3。

5 英国牛津大学及西班牙奥维尔多大学的宽带领导力指数

英国牛津大学萨德商学院和西班牙奥维尔多大学从2008年起，每年对全球各国互联网宽带接入水平进行评估。2010年的评估覆盖了全球72个国家及地区的239个城市和农村地区。

该评估指数为宽带领导力 （broadband leadership），对宽带性能和宽带渗透率进行综合评估，输入指标包括以下两部分。

（1）宽带性能得分（broadband quality score，BQS）

该指数对宽带连接的下载速率、上传速率以及延迟时间进行加权评估。这3个指标的取值通过知名测速网站www.speedtest.net完成，2010年的评估分析了4000万条记录。BQS的研究由思科公司资助。

表3 EIU的政府宽带指数（gBBi）排名（部分国家，2011年2月）

（2）宽带渗透率（broadband penetration）

虽然宽带领导力指数的计算过程并没有公布，但是可以从研究小组发布的研究报告中分析其计算过程。

取Ic为国家（地区）c的宽带领导力指数得分，I′cq、Icp分别为国家 （地区）c的无量纲化宽带性能得分（normalised BQS）、宽带家庭普及率。其中，Icq为国家（地区）c的 BQS实际得分，maxIq2008为2008年全球最高 BQS得分。

宽带领导力指数计算式为：

之所以要对BQS得分进行无量纲化，有如下两方面原因。

·由于宽带普及率指标为满分100%的相对指标，因此BQS也要处理为相对指标。

· 取2008年的最高BQS得分作为基准，既可以保证横向比较，也可以实现纵向比较；这样一来，任何年份的宽带领导力指数计算结果都可以实现纵向和横向比较。

表4为2010年宽带领导力得分排名全球前十的国家和地区的历年得分情况。

表4 2010年宽带领导力得分排名全球前十的国家和地区历年得分情况

2010年的评估结果如图2所示，国家和地区所处位置距离原点越远，宽带领导力指数越高。

6 宽带发展综合评估指标制定探讨

上述4种宽带发展综合评估方式可以说是目前国际上最有代表性、知名度最高的，表5对这4种综合指标进行了归纳比较。

结合国外经验，笔者认为在制定宽带发展综合评估指标时需从以下几个方面考虑。

（1）评估体系的原则及定位

BPI是衡量国家宽带发展水平的综合指数，用来衡量社会利用宽带网络创建、获取、使用和分享信息及知识的能力以及宽带发展对社会经济发展的推动作用。设定指标体系应遵循科学性、综合性、可操作性、可比性和导向性原则。

图2 2010年全球宽带领导力指数

表5 4种宽带发展综合评估方式归纳比较

该评估应该是一个可以提供关于宽带市场发展水平、增长的驱动力和障碍等方面信息的综合体系，这一体系至少应该实现以下3个目标：

· 对宽带市场的发展进行高质量的监控，从而保证宽带国家战略的制定和实施；

· 对比各区域在宽带领域的实力和发展水平，反映各区域在宽带领域的优势和不足；

· 促进各区域在宽带领域的投资，对各区域制定和调整相关宽带发展政策具有引导作用。

（2）输入指标的选择

输入指标的选择必须保证与理论框架以及输出指标之间的相关性，同时也要和国家的宽带战略相匹配。从宽带产业发展现状来看，输入指标至少应该覆盖宽带普及率、速率、价格、覆盖率等宽带发展关键指标。

宽带普及率是评估宽带发展情况最传统的一个指标，不过从全球和我国公布的数据来看，选择人口普及率还是家庭普及率尚未统一。前者的最大优点是取数和计算简单，直接将宽带用户总数除以人口总数即可。但是，考虑到固定宽带以家庭为单元的业务特征，笔者建议选择后者。另外，随着互联网正逐步移动化，无线宽带普及率也需要考虑在内。

速率是另外一个重要指标，宽带普及率相似的地区，用户所能获得的接入速率可能存在较大差距，因此在服务质量、业务体验和创新等方面也存在较大差异。

价格可以反映消费者是否可以承担相应的宽带业务资费，覆盖率（尤其是农村宽带覆盖率）可以体现一个地区的宽带业务发展情况；至于其他一些信息化方面的指标，如果宽带发展评估指标成为国家信息化指数的一个组成部分，两者要统一考虑。

（3）输入指标的取数

取数方法必须具有可操作性，在不同区域具有一致性和可靠性。目前国内公布的宽带用户数，大多是不区分家庭用户与企业用户的，在取数时需要考虑这一因素。输入指标并非单一数值时，应尽量进行加权平均或者取中值，避免取极端值（最大或最小值）。

（4）输出指标

输出指标的设定必须保证横向（区域之间）、纵向（历史）可比，诸如ITIF这样的纯排名指数并不可取。输出指标的计算过程中，尽可能地进行客观定量计算，避免过多的主观赋权，这也是一个综合指数具有长期生命力的保证。在公布输出指标时，除了公布最后的总指数之外，还要公布分项指标的得分、构成，避免成为“黑箱”指数。

由于宽带发展综合评估体系是一个长期的系统化工程，尤其是一些权重的设置需要有科学的测算过程，本文暂时只能进行一些原则性、方向性的探讨。不过，基于上述分析，笔者建议宽带发展指数的框架应采用Ic=∑ωiIci这一加权计算方式，具体的输入指标至少应包括以下4方面。

· 宽带普及率及农村宽带覆盖率，反应宽带发展的基础设施情况。

· 宽带速率，反映业务质量。

· 宽带价格，反映消费者是否可以承担相应的宽带业务资费。

· 宽带型业务的采用，反映个人和企业使用宽带型业务的意愿。

建立宽带综合评估体系是摆在我们面前的一项迫切而重要的任务，应尽快建立宽带发展统计常规报表制度，定期监测我国各地区宽带发展状况和发展水平。一方面配合全球对信息社会进行统计监测行动，为推动世界范围的信息化发展作出贡献；另一方面迎接全球信息化的挑战，抓住发展机遇，为国家宽带战略提供决策支撑。

1 The Broadband Performance Index (BPI).http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/bpi/index_en.htm,2009

2 2008 ITIF Broadband Rankings.http://www.itif.org/files/Broadband Rankings.pdf

3 Full speed ahead:the government broadband index Q12011.http://www.eiu.com/public/topical_report.aspx?campaignid=broad band2011,2011

4 Third annual broadband study shows global broadband quality improves by 24%in one year.http://newsroom.cisco.com/dlls/2010/prod_101710.html,2010