边疆民族地区社会稳定的审视*

2011-03-11李育全

云南农业大学学报(社会科学) 2011年2期

李育全

(云南农业大学园林园艺学院，云南昆明 650201)

边疆民族地区作为国家的重要组成部分，具有边疆、民族等特殊性，又具有作为社会治理重要单元的普遍性。在构建社会主义和谐社会的进程中，保持边疆民族地区的社会稳定，不仅是构建和谐周边、维护周边睦邻友好的重要前提，而且也是维护国家主权和领土完整的重要保障，是促进边疆民族地区和谐发展的关键环节。“边疆地区往往成为民族分离运动、宗教分裂主义、极端民族主义的温床，边疆民族地区不稳定也存在引发国内冲突和国家分裂的潜在危险性，以及具有扩大化为国际争端的可能性。”[1]因此，认真审视边疆民族地区社会稳定的重要性，把握其特殊性和普遍性，是维护边疆民族地区社会稳定的重要前提，也是促进边疆民族地区和谐发展、构建和谐周边的客观需要。

一、边疆民族地区社会稳定的重要性

边疆民族地区社会稳定是现代民族国家边疆治理的重要内容，边疆治理不仅是促进边疆地区和谐发展的重要保障，而且是维护国家主权的重要表现。任何一个国家要保证自身主权的统一和领土的完整，都必须加强边疆的治理，加快边疆地区的发展，不断改善边疆人民的生活水平。因此，边疆民族地区的社会稳定事关国家安全稳定的大局，关系到全面建设小康社会的目标能否顺利实现。“保持社会稳定即‘天下大治’是中国最核心的国家利益之一，更是中央政府向社会提供的最大公共产品。”[2]

(一)边疆民族地区社会稳定是促进边疆民族地区和谐发展的基本前提

稳定与发展是一种动态的平衡，不仅发展本身是一个动态的过程，而且稳定也是一个动态的过程。稳定是相对于不稳定而言的，稳定与不稳定的辨证运动，构成了社会发展的内在动力，研究社会稳定其实重点是研究社会不稳定，或者说是研究可能造成社会不稳定的因素。而发展是社会变迁的一个过程，是一个不断满足人们日益增长的物质文化需求的过程，发展是促进社会变迁的手段，发展的目的是为了满足人的需要和促进人的全面发展。社会越发展人们的需求越多，而要确保社会的稳定，就必须不断满足人们的需求，反之不能很好地满足人们的需求，社会稳定就会遭到破坏，社会发展就会受到影响。从这个意义上讲，社会发展和社会稳定都是人的基本需要的客观反映，人的需要是社会发展和社会稳定的内在动力。边疆民族地区由于历史和现实的原因，发展相对滞后，不仅与东部地区的发展差距较为突出，而且民族地区内部自身的差异往往更大，这客观地决定了边疆民族地区社会经济发展的任务更重，满足人们需求的任务也更重。由于发展的不平衡性和差异性，往往导致人们心理的不平衡性和剥夺感，给社会稳定造成很大的压力。同样，边疆民族地区社会稳定的不利因素增多，也会制约和影响边疆民族地区的和谐发展。因此，边疆民族地区社会稳定是促进边疆民族地区和谐发展的基本前提。

(二)边疆民族地区社会稳定是构筑和谐边疆的客观需要

我国拥有2万多公里的陆地边境线，而边疆民族地区占了92.56%，陆上邻国14个，边疆民族地区占了13个。随着中国经济实力和综合国力的增强，[注]2009年，我国国内生产总值达到33.5万亿元，比1978年增长近12倍，年均增长近10%。中国经济总量占世界经济总量的比重从1978年的1.8%，提高到2009年的近7%，成为世界第三大经济体，对外贸易总额跃居世界第二，出口总额居世界第一。参见：中共中央宣传部理论局：《七个怎么看》，学习出版社、人民出版社，2010年，第2页。中国在国际上的影响日益增强，尤其在东亚地区、甚至整个亚洲地区，中国的影响与日俱增，实施全方位对外开放是发展的必然趋势，建设和谐周边与和谐亚洲已经成为国家的外交战略。从经济发展的角度讲，中国的持续发展不仅需要内部动力，而且也需要外部动力，需要从全球化的角度审视经济发展的趋势，换言之，中国的发展必须融入经济全球化的大背景，必须把中国自身的发展与世界紧密结合起来，带动和辐射周边的发展，为自身的发展拓展外部市场空间，况且周边邻国不仅距离近，而且在资源、能源等方面具有一定的互补性。从政治上讲，周边邻国具有地缘政治上的优势和战略意义，从经济上讲，周边邻国不仅具有广阔的市场，而且也是融入全球化的重要通道。比如：云南是中国面向西南开放的桥头堡、新疆是面向西北开放的前沿。所以，在国家全方位对外开放的大格局中，边疆民族地区处于开放的前沿，是继沿海、沿边开放之后的重要开放区域，实施边疆民族地区整体对外开放符合经济发展的趋势，也符合国家的核心利益和发展战略。显然，边疆民族地区是否能够保持社会稳定，是否能够实现持续快速发展，在很大程度上不仅是社会主义制度优越性的体现，而且是国家主权和国家利益的最佳象征，不仅关乎国家形象和党的形象，而且关乎边疆人民的切身利益。只有边疆民族地区社会经济发展了，边疆民族地区社会也才会更加稳定，边疆民族地区社会稳定了，也才能构筑和谐安宁、睦邻友好的周边关系。因此，边疆民族地区社会稳定是构筑和谐边疆的客观需要。

(三)边疆民族地区社会稳定是构建和谐民族关系的重要表现

边疆民族地区是少数民族的主要聚居区，各少数民族由于历史、风俗、习惯和文化的差异，其自身发展也存在很大的差异，构成了多样化的民族心理和民族文化，民族关系相对复杂，如何正确处理不同民族之间的关系、构建和谐的民族关系是边疆民族地区社会稳定的前提，反之，边疆民族地区社会稳定又是和谐民族关系的重要表现。在边疆民族地区社会稳定中主要要注意区分民族矛盾和民族问题。民族矛盾主要表现为民族之间的纠纷和冲突，从本质上讲属于人民内部矛盾，应该通过思想政治教育和法律途径解决，而不宜将民族矛盾演化为民族问题，将法律问题政治化。民族问题往往是从政治的立场来看，也就是说民族问题不仅是个经济问题、而且是个政治问题，简单地把民族矛盾上升为民族问题，往往会导致民族问题的泛政治化，不仅不利于矛盾的处理解决，反而容易激发民族仇视和敌对立场。显然，和谐民族关系的构建有赖于民族矛盾和冲突的正确处理和化解，只有保持社会稳定，各民族之间才能平等互助、友好往来，相互促进、共同发展，在党的领导下，积极投身市场经济的发展大潮，实现经济社会一体化和民族文化多样化，以多样化的民族文化推动经济社会的发展，形成一体多元的和谐民族关系格局。

(四)边疆民族地区社会稳定是实现现代化建设目标的必然要求

到2020年，我国要实现全面建设小康社会的目标，全面小康社会的重点应该是在全面上，也就是说到2020年，我们的小康社会既不是全国平均的小康，也不是部分地区的小康，而是全体人民的小康。而边疆民族地区的发展相对落后，实现全面小康的任务还很艰巨，甚至会阻碍全面建设小康社会的进程。“一些国家历史经验表明，当发展不平衡问题与民族问题、宗教问题等纠结在一起时，往往成为社会动荡、国家分裂的诱发因素。”[3]如果边疆民族地区社会不稳定，就不能为边疆民族地区的发展创造良好的社会环境，甚至使已经取得的发展成果被消耗殆尽；如果边疆民族地区社会动荡不安，不仅经济社会发展会停步不前，丧失发展的大好机遇，而且人民群众的生活质量也会下降，阻碍全面建设小康社会目标的实现，阻碍边疆民族地区各族人民自身的全面发展。反之，如果边疆民族地区社会稳定，各民族和谐相处、共同发展，就能为边疆民族地区的发展凝聚力量、创造良好的社会环境，确保全面建设小康社会目标的实现。因此，边疆民族地区社会稳定，不仅事关边疆民族地区自身的发展，而且关系全国稳定发展的大局，关系到全面建设小康社会、实现民族复兴和实现现代化的伟大目标。

二、边疆民族地区社会稳定的特殊性

(一)疆域广阔，边境线长

中国拥有960万平方公里的国土面积，下辖32个省级行政区，两个特别行政区，属于世界上人口和国土面积最大的国家之一，是当之无愧的大国。仅新疆、内蒙、西藏、广西和云南就占国土面积的48.75%；边境线长达 18 519 公里，占全国2万多公里陆上边境线的92.56%；毗邻13个国家，占全国陆上14个邻国的92.86%。[注]五省区毗邻的国家简单相加为19个国家，但因为有重合和交叉，实际为13个，全国陆上邻国为14个，其中朝鲜毗邻我国的吉林省和辽宁省。(见表1)显然，五个省区的国土面积几乎占到全国的一半，占了我国陆上边境线的绝大部分，属于我国疆域广阔、对外睦邻友好的战略要地，维护国家安全和主权的任务较重，同时也是实施全方位对外开放格局中延边开放和陆上开放的重要通道，在国家整体发展战略中具有举足轻重的地位。“在现代国际社会中，任何一个大国的崛起，必然有其战略依托地带。中国天然处于东亚的中心，因此，东亚就是中国崛起的地缘战略依托。”[4]当今时代，求和平、促发展、谋合作已经成为各国人民的共同愿望，经济全球化要求各国都必须实施对外开放、融入国际经济社会发展的轨道。因此，边疆民族地区社会稳定既是一国的内政事务，是推动边疆民族地区经济社会发展的基本前提，也是构建睦邻友好、共同发展的周边关系的重要内容。

表1 边疆民族地区国土面积、毗邻国家数和边境线

注：数据来源于中央政府和各省、区政府网站。

(二)民族众多文化多样

当今世界，全球有 2 000 多个民族，分布在200多个国家和地区，很少有国家是单一的民族国家，因此民族问题更具有广泛的普遍性、复杂性和敏感性。我国是一个有着56个民族的统一的多民族国家，少数民族有1亿多人口，分布在全国各地，其中民族自治地方就占国土面积的64%，西部和边疆地区绝大多数地区是少数民族聚居区。[5]新疆、内蒙、西藏、广西和云南都属于既地处边疆，又民族成分多样的省区。其中新疆、广西和云南少数民族人口均超过 1 000 万人，[注]全国少数民族超过 1 000 万人的省份还有贵州省，但由于贵州省不属于边疆地区，本文未列出。少数民族占人口总数的比例分别为60.26%、38.54%和33.41%，而内蒙和西藏少数民族人口占总人口的比例为21.62%和94.1%。按比例高低排序，西藏处于第一位，为94.1%；新疆第二位，为60.26%；广西第三位，为38.54%；云南第四位，为33.41%；内蒙第五位，为21.62%。(见表2)由于各个民族的历史传统、风俗习惯、宗教信仰等的不同，各民族发展的差异较大，甚至有的民族是从原始社会、或者奴隶社会直接进入社会主义社会(简称直过民族)，有的跨境而居(简称跨境民族)。有的民族保留着自己的民族语言、风俗习惯、宗教信仰，形成了自身独特的民族文化，在民族文化的传承与发展过程中，形成了不同的民族心理。在经济全球化和社会主义现代化建设的历程中，汉文化与各民族自身的文化相互交融、外来文化与各民族文化相互交融，边疆民族地区既有民族和文化多样性的典型特征，也有由于文化相互的交融和碰撞导致的不适应，这种不适应既反映在各民族自身的传统与现代的矛盾，也反映在外来文化对各民族自身文化和传统的侵蚀上。这在很大程度上决定了民族问题的敏感性和边疆民族地区社会稳定的特殊性。这种特殊性在于国家既要尊重各民族的传统和保护各民族的文化，又要促进各民族的融合与发展，而发展的过程本身是一个推陈出新的动态运动，资金、技术、观念和人员的流入是发展的基本前提，而各民族固守家园、保守传统的意识强烈，在现代化的进程中难免出现不适应或不接受的状态，即使国家完全出于帮助边疆民族地区谋发展、为各民族群众谋福利的动机，也不一定能够得到各民族群众的真正理解和支持。马戎教授关注到从建国后至今的民族政策在当前社会转型下对边疆民族地区社会稳定的影响，认为建国后推行的“群体优惠”的民族政策，实际上把以往中华民族几千年逐步构建起来的文化主义族群观政治化，由于在一定的区域内没有能够真正照顾到少数族群的利益，激起了民族自我认同意识的强化以及国家意识的弱化。[1]

表2 五省区总人口、少数民族人口及其少数民族占人口总数的比例

注：数据来源于国家统计局和各省区统计局网站的2005年全国人口普查公报。

(三)发展滞后差距突出

边疆民族地区由于历史、自然、地理、交通等原因，发展上表现出明显的差异性，与东部发达地区相比差距较大，[注]胡鞍钢教授曾形象地说中国的地区差异是“一个中国四个世界”，表现出极大的发展差异性。东部发达省区已经进入高人类发展地区，大部分省区处于中上和中下人类发展地区，少数省区还处于低人类发展地区。参见：胡鞍钢、胡联和等著：《转型与稳定——中国如何长治久安》，人民出版社，2005年，第52-56页。与全国平均比仍然存在赶和超的问题，也就是说边疆民族地区的整体发展体现在人均GDP上仍然落后于全国平均数。在改革开放之初，1978年边疆民族地区与全国的差距不大，新疆、内蒙、西藏、广西、云南的人均GDP分别为313元、317元、375元、225元和226元，全国为378元，其分别占全国人均GDP的比例为82.6%、83.6%、98.8%、59.4%和59.4%，其中西藏最高，基本接近全国平均水平，广西和云南最低，只达到全国平均的一半多点。经过30年的发展，到2009年，新疆、内蒙、西藏、广西、云南的人均GDP分别为 19 893 元、 32 214 元、 15 295 元、 15 923 元、 13 539 元，全国为 22 696 元，其分别占全国人均GDP的比例为87.6%、141.9%、67.3%、70.1%和59.7%。从这个数据可以看出，除了内蒙经过三十年的发展已经超过全国平均水平外，广西上升较快，而新疆和云南基本还处于原来的水平，西藏却下降明显，下降了31.5个百分点(见表3)。东部发达地区与边疆民族地区的差距更大。2009年中国人均GDP前五位的地区分别为上海、北京、天津、浙江和江苏，而内蒙、广西、云南、新疆、西藏分别为第8、25、29、15和28位。最高的上海是最低的云南的将近6倍，内蒙进入了前10位，新疆进入前20位，其他仍在20位以后。如果以上海为基准，换算为百分比，则内蒙、广西、云南、新疆、西藏的人均GDP分为为上海人均GDP的44.41%、20.63%、17.35%、27、43%和21.09%。显然与全国人均GDP最高的上海相比，边疆民族地区省份的人均GDP最高的也达不到一半，最低的还不到五分之一。如果把GDP总量理解为整体发展水平而人均GDP理解为公民可以享受的发展成果的话，那么边疆民族地区不仅整体发展差距较大，而且群众可以享受的发展成果差距也较大(见表4)。同时，我们还应该注意到边疆民族地区内部也存在发展的不平衡问题，边疆民族地区的城市与乡村、中心城市与边境村庄的发展差异也很突出。从这个意义上讲，如果用边疆民族地区最落后的地区与最发达地区作比较，那么差距将会更加突出，也就不难理解胡鞍钢教授所说的“一个中国四个世界：地区差异”、“一个中国两种制度：城乡差异”。[6]这种不平衡性从表面看是地域的差异，但这种差异落实到每个人的头上，就由地域分化演变为社会结构和人的分化。“伴随地域分化的加大，不同地区民族社会发展的差距越拉越大，结果会对整个社会结构的失衡和失调产生巨大的影响。”[7]客观地讲，我国由于地域广阔、民族发育程度差异等特点，决定了地区发展差异性的存在是必然的，这种差异不会短时间消除，也不可能完全消除，而地区发展的差异性和不平衡性将伴随我国整个现代化进程。但是，缩小地区发展的差距、统筹地区发展的平衡性是我国区域发展战略的重点，尤其统筹边疆民族地区的协调发展，不仅关系到全国发展稳定的全局，而且关系到边疆安宁、社会稳定和国强民富，是我国现代化建设事业中的重大现实问题。

表3 五省区与全国人均GDP数据对比(元)

注：4个自治区和全国2000年以前的数据来源于胡联合、胡鞍钢等：《当代中国社会稳定问题报告》，红旗出版社，2009年版，第204页,其计算标准是按1978年不变价计算；云南省的数据来源于《云南年鉴2006》，第482-483页，其计算标准为可比价格上年100，因此，2005年以前云南和其他省区及全国的数据没有可比性；2000年后的数据来源于国家统计局和各自省、区统计局网站。

表4 2009年发达省份和边疆民族省份的人均GDP

注：数据来源于国家统计局网站和相关省、市、区统计局网站的年度统计公报。

(四)局面复杂渗透严重

边疆民族地区由于特殊的地缘优势，改革开放以来，一方面在边境贸易、对外开放、文化交流、人员往来等方面发挥了积极的作用和独特的优势。另一方面，也带来了一些负面的效应，人们的思想容易受到境外因素的影响。换言之，边疆民族地区社会稳定与其他地区相比，具有更突出的国际性，它不仅是我国地区稳定的重要内容，而且往往涉及到境内外的因素，甚至多种势力交织，使边疆民族地区社会稳定面临的形势更加复杂。主要表现在：一是文化渗透较为明显。边疆民族地区由于许多民族跨境而居，在语言、风俗等方面具有共同性，既有交流的便捷性，也为价值观念、思想文化的渗透打开了方便之门。二是宗教渗透严重。边疆民族地区存在多民族、多宗教的现状，信教群众较多，为宗教的传播、进入创造了良好的社会环境。同时，国家宪法明确保护公民的宗教信仰自由，使得一些别有用心的人利用宗教传播进行文化的渗透和政治破坏，以正当的宗教传播为名，行非法的政治目的之实。三是邪教有抬头的趋势。一些别有用心的人和敌对势力，利用边境出入的通道和边疆地区地域广、群众素质低、贫困面大等特点，以宗教为外衣传播邪教，比如“法轮功”、“门徒会”、“东方闪电”等邪教都还以或明或暗的方式向边疆地区渗透和扩散。四是利用民族矛盾泛化民族问题。在边疆民族地区，民族众多，各民族大杂居小聚居的特点十分突出，各民族由于自身发展和风俗习惯等的差异，出现一定的矛盾和纠纷十分正常，而且仍然属于人民内部矛盾，但一些极端宗教主义分子、敌对势力往往利用民族纠纷和矛盾，将其上升为民族问题，使本来属于法律范畴的问题上升为政治问题，泛化民族问题，甚至成为一些敌对势力和别有用心的人向党和政府施加压力的筹码。五是多种势力相互渗透。边疆民族地区由于特殊的地缘格局，为敌对势力、恐怖主义势力、极端宗教主义势力、极端民族主义势力和分裂势力的渗透提供了生存空间，一旦有适当的契机，各种势力就会冒出来，充当煽动、策划的幕后指使者。一些民族分裂分子“以实现民族分裂为目的，以部分民族成员的族性认知为基础，以民族社会发展中出现的一些问题和炮制的本民族受到汉族和国家的不公正待遇对待的谎言为借口，利用民族认同，煽动民族情绪，强化民族分界，扩大群体事态，以期制造民族仇恨。”[8]因此，边疆民族地区往往存在多种势力相互交织的现象，使边疆民族地区社会稳定局势复杂化。“一些国际敌对势力利用我国对外开放之机以及便利条件，对我国边境地区进行分裂和渗透活动，特别是利用宗教问题，制造民族纠纷，挑拨民族关系，试图破坏民族地区的稳定和民族团结。在边境地区，民族成分及宗教种类多，信教群众有剧增的趋势，境内外的宗教活动来往较为频繁。”[9]

三、边疆民族地区社会稳定的普遍性

维护边疆民族地区的长治久安，构建和谐边疆民族社会。仅仅认识到边疆民族地区社会稳定的重要性和特殊性还不够，还必须认真审视边疆民族地区社会稳定的普遍性。这不仅仅因为边疆民族地区是国家的重要组成部分和治理单元，而且也因为边疆民族地区本身必须适应政治民主化、经济市场化、治理法治化、社会和谐化、群体分层化的发展趋势。换言之，我们不仅要看到社会不稳定的现象和表征问题，而且要看到社会稳定的本质和核心问题，要把边疆民族地区的社会稳定置于国家、市场、社会和公民的框架中来分析其普遍性。“在现代社会中，除国家干预和市场调节之外，社会结构转型是影响资源配置与经济发展的另一支看不见的手，它既是经济增长的结果，也是社会变革的推动力量。”[10]

(一)政治民主化

随着经济改革的深入，政治体制改革也正在逐步深入推进，尽管政治体制改革还滞后于经济体制改革，但从总的趋势上看政治民主化是发展的趋势，并且取得了不少的成就。“中国30年的发展是一个国家逐步透明化的过程，因为这30年的发展是在改革开放中展开的。”“改革本身就包含着透明化要求。民主是中国启动改革的重要政治前提，而不论民主，还是改革本身都要求透明化。”[11]显然，我国的改革开放是以民主政治为推动力，是基于政治的民主化为前提，没有政治的开明，就不可能有思想的大解放，更不可能推动改革开放。毋庸置疑，我国正在逐步走上政治制度的规范化、民主化、法治化的轨道。“中国在很大程度上已经发展出了一种更有效、更透明、更具活力的政治体制。”[12]从治理结构上看，中国是自上而下(top-down)的管理和自下而上 (bottom-up)的参与的有机结合。“支撑中国新社会长治久安最重要、最微妙也是最关键的支柱就是自上而下(top-down)与自下而上 (bottom-up)力量的平衡。这是中国稳定的关键，也是理解中国独特的政治理念的观念。”[13]在这种结构中，一方面保障了国家对社会和人民的引导，另一方面促进了人民民主的实现。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。邓小平曾深刻指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。”[14]胡锦涛指出：“人民民主是社会主义的生命。”[15]因此尊重人民的参与权、表达权和知情权，是人民政治参与的重要前提和体现。从领导体制上看，中国实行的是中国共产党领导下的多党合作制。中国共产党是社会主义事业的领导核心，没有党的领导社会主义现代化建设事业不可能实现，中国共产党是唯一的执政党，党的领导是中国任何事情的基本前提，是不能动摇的前提，而广泛的政治参与又是党依法执政、执政为民的有力保障，是吸纳社会各阶层精英参与国家事务和经济文化社会事务管理的重要举措，形成了广泛的爱国主义战线，与民主党派是长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的关系，是执政党与参政党的关系，这对于保障和促进人民当家作主，推动社会主义民主政治的发展具有不可替代的优越性。从民族区域自治上看，是中央集权与地方自治的有机结合。实行民族区域自治是我国解决中央与民族地区关系的一种国家制度设计。它既能保障中央的权威性，又能发挥地方的积极性，只要在不与国家法律和中央政策相违背的情况下，民族自治地方享有广泛的自治权。因此，政治制度民主化的进程与社会发展变迁是相伴而生的，政治民主化只是社会发展变迁的一个重要内容，但政治民主化必将对社会的稳定发展产生广泛的影响。“民主不但对社会稳定发展具有工具性价值，而且对于人具有根本的目的性价值。人内在地需要民主，需要尊严，需要知晓和参与对事关自身利益的事情的决策。对于社会治理来说，民主是促进社会发展、实现国家长治久安的根本路径。”[16]边疆民族地区作为国家的重要行政区域，不仅要顺应国家政治发展的趋势，而且要充分发挥自治权，不断探索民族地区人民民主的实现形式，保障民族地区人民当家作主的权利，从而保障公民广泛的政治参与，维护边疆民族地区社会政治稳定。

(二)经济市场化

改革开放以来，我国经济发展的内在动力在于引入市场化的导向和机制，市场机制的动力来源于竞争，而竞争是真正激发经济活力的内在动力。尤其是1992年党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标就是建立社会主义市场经济，应该说经济发展的市场化取向更加明确。在现代社会，理清国家、政府、市场和社会的关系，是塑造现代民族国家和法治政府的重要前提。在国家、政府和市场的关系上。学术界曾经有过几个影响较大的理论，一是亚当·斯密主张市场是看不见的手，要求政府不干预市场，只充当“守夜人”，经济由市场自由调节，核心就是放任的市场经济，结果导致“市场失灵”。二是凯恩斯针对亚当·斯密的“市场失灵”提出“国家干预主义”，主张政府应全面干预市场，塑造“万能政府”，结果导致“政府失灵”。三是布坎南针对“市场失灵”和“政府失灵”提出“公共选择”理论，主张市场调节和政府能力的有限性，从而提出政府应该适度干预市场。在社会主义市场经济条件下，政府的职能正在发生变化，政府正在向服务型政府和法治政府转变，政府更多地充当引导、监管、服务的职能，而市场能够自由调节的回归给市场，社会能够自治的回归给社会，建立起政府、市场和社会之间的和谐关系。边疆民族地区作为后发地区，发展的任务更重，融入全国经济发展的大局和经济全球化的任务更加迫切。如果不能很好地认识经济发展的市场化取向，就不能准确定位政府与市场、社会与公民等的关系，就会阻碍政府职能的转变，甚至延迟民族地区政治体制改革的进程，同时对边疆民族地区社会发展缺乏动力，丧失发展的机遇，更难于用发展的办法解决发展中存在的问题，处理不好改革、发展、稳定之间的关系。“正确协调改革、发展、稳定三者关系的关键是确立以人为本的发展观、改革观和稳定观。”“改革、发展、稳定三者的结合点是人民的利益，处理好三者关系，根本点是要求把最广大人民的利益实现好、维护好、发展好；三者的共同目标是实现社会主义和谐社会，以发展促进和谐，以改革巩固和谐，以稳定保障和谐，实现人民安居乐业，社会安定有序，国家长治久安。”[2]

(三)治理法治化

法治主要是指以法律至上为核心理念的社会治理模式。[17]1999年宪法修正案将“依法治国、建设社会主义法治国家”写进宪法，这标志着依法治国成为治理国家的基本方略，建设社会主义法治国家成为我国国家建设的奋斗目标。依法治国就是党领导人民群众，依照宪法和法律管理国家事务以及社会经济文化事务。为此，依法执政成为中国共产党执政的新理念，依法行政成为政府履行国家职能的基本要求。在全面建设小康社会的进程中，无论是建设社会主义法治国家，还是建设社会主义和谐社会，在本质上都是一致的，和谐社会本质上就是法治社会。简单讲，只有把党的执政行为和政府的行政行为完全纳入法治的轨道，在宪法和法律的范围活动，才能保障公权力的依法运行，从而也才能避免公权力对私权利的侵害，保持权力和权利之间的平衡。这是国家治理和社会治理规范化、科学化的基本前提，否则就会出现权力的异化和扩张、人治大于法治、宪法和法律的权威难于树立的现象，真正的法律秩序建立不起来，法治化就成为空话，社会稳定也就充满不确定性。马克思主义经典作家对此有着许多经典的描述，“法典就是人民自由的圣经”[18]，“宪法是一张写满人民权利的纸”[19]，“必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[20]从发展和长远的观点看，法治才是确保国家长治久安的重要法宝，法治不仅是维护社会稳定的利器，而且也是治国理政的手段和目标。从这个意义上讲，改革开放的过程，既是经济发展壮大、人民生活改善的过程，也是不断推进社会法治化的进程。法治化不仅是社会变迁的价值追求和目标，而且也是实现人的现代化的基本要求。人的现代化程度越高，社会文明程度越高，社会法治化的程度也越高。因此，要维护边疆民族地区社会的长治久安，就必须顺应法治化的大背景，不断推进边疆民族地区的法治化进程，既要促进边疆民族地区各级政府向法治政府转变，又要严格贯彻依法执政的理念，在促进人的现代化上下功夫，才能促进边疆民族地区社会的法治化，从而实现边疆民族地区的社会稳定。

(四)社会和谐化

2002年党的“十六大”在阐述全面建设小康社会的奋斗目标时，明确提出社会更加和谐的要求，2004年党的十六届四中全会从加强党的执政能力的高度，明确提出构建社会主义和谐社会的任务，2006年党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，形成了构建社会主义和谐社会的思想体系，2007年党的十七大进一步阐明了科学发展与社会和谐的辩证关系，指出社会发展、社会和谐是发展中国特色社会主义的基本要求，社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。科学发展观不仅是发展模式的转变，更是对发展理论的创新，过去把发展看作目的，把人看作发展的手段，而科学发展把发展看作手段、把人看作目的，也就是说发展的目的是为了人，为了促进人的全面发展。只有坚持发展依靠人民、发展为了人民，发展成果由人民共享，才能促进人的全面发展和社会和谐。从这个意义上讲，社会和谐不仅是我国发展方式转变的必然要求，而且也是人们对社会生活的终极追求。政治、经济、文化、社会建设“四位一体”已经成为我国当前和今后很长一段时间的重要任务，建设社会主义和谐社会不仅是发展的需要，而且更是人们生活的现实需要。简而言之，社会和谐不仅是人们的主观价值追求，而且也是社会发展的客观要求。在构建社会主义和谐社会的进程中，边疆民族地区应该以国家统一推进为外部动力，充分挖掘内部的和谐动力，顺势而上，积极促进边疆民族地区的社会和谐。

(五)群体分层化

改革开放以来，我国经济发展成就取得举世瞩目的成就，2009年国内生产总值达到了 33.535 3 万亿元。如果经济发展成就是改革成就的外在表现的话，那么改革内在的表现就是导致了人们社会关系、生活方式、思想观念、生活目标的变化。“我们30年的改革，本质上是改变了中国的社会分层结构，或者可以说，从社会学的角度看，改革以来的最主要变化可以归结为社会分层结构的变化。”[21]社会结构的核心是社会阶层结构，社会阶层结构简单讲就是人的结构，也就是群体的结构。因为人不仅是社会关系的总和，而且总是处于一定的社会关系之中。也就是说人既可以是单个的个体，也可以是复数的群体。社会分层结构的变化，最终要落脚到人和群体的变化上来，人不仅是推动社会变革发展的主体，而且也是社会发展变革的体现。按照李强教授的研究，“中国改革开以前是以政治分层为主的社会，那时候政治地位比经济地位重要，人们之间有较大的政治地位差异，政治地位具有重要的功能，政治斗争激励，甚至存在严重的政治歧视。改革开放以后，政治地位的重要程度大大下降，而经济地位的重要程度大大上升。因此，中国改革以来，社会分层结构的一个重大变化就是，中国从以政治分层为主体的社会转变为以经济分层为主体的社会，换言之，是经济上的不平等取代了政治上的不平等。”[20]这一标准的变化及其固化带来的变化也许是革命性的，过去以政治分层为主体，而政治分层往往取决于出身的身份，下层向上层流动的渠道比较单一，比如读书、提干、招工等，而人们本身的经济差异不明显，即使处于同一个层次或不同层次，差别不大，而且这种分层具有很强的稳定性，假如一个人身份是农民，富裕了也还是农民，贫穷了仍然是农民。而且处于高层的人一般不会向下流动，比如干部很少会成为农民。但按经济分层为主体，不同层次甚至同一个层次的人的差别也会很明显，而且不同层次之间的流动会常态化。也就是说，如果一个企业主破产，他就会从这个阶层沦为打工或者无业阶层，同样一个人如果偶然中了大奖，就会从下层往上流动，成为企业主等。简而言之，以政治分层为主体更强调的是整体的利益和者群体的利益，而以经济分层为主体更强调的是局部的利益和个人的利益。在边疆民族地区，社会经济发展的速度还处于相对落后状态，而社会发展的速度相对更缓慢。[注]中国经济结构已经处于工业化中期阶段，而社会结构仍然处于工业化初期阶段，二者存在结构性偏差，而且这种偏差较大。中国社会结构滞后经济结构大约15年左右。参见：陆学艺：《当代中国社会结构》，社会科学文献出版社，2010年，第34页。但是对于社会分层标准的转变，已经成为不可逆转的趋势，也就是说，随着经济社会发展的加速，以经济分层取代政治分层成为发展的必然趋势，边疆民族地区人们社会地位的确立和身份的识别，更多地依赖于经济因素，而政治因素逐渐弱化。人们将会由于经济因素的不同而处于不同的社会阶层，在不同阶层之间的流动往往取决于经济因素的变化，这客观地决定了人们利益追求的多元化特征或者碎片化，也就是说人们群体利益的追求进一步分化和个体化，很难形成整体的利益追求，个体利益追求多元化自然会导致个体利益的冲突和矛盾。显然，群体的分层化，加剧了人们价值观和利益追求的多元化，同时也加剧了社会稳定的复杂形势。但这一趋势是社会发展的必然，边疆民族地区也不可能例外，因而必须顺应发展的趋势，遵循社会发展的规律，才能更加准确地判断社会稳定所面临的形势。

总之，社会稳定是国家治理社会的一个动态平衡过程，边疆民族地区的社会稳定就是国家治理边疆民族社会的一个动态平衡过程，必须以科学的态度和科学眼光，深刻认识维护边疆民族地区社会稳定的重要性，把握其特殊性和普遍性，把特殊性与普遍性有机结合起来，才能准确把握边疆民族地区社会稳定的规律性，既不能过分强调特殊性而忽视普遍性，也不能用普遍性代替特殊性，更不能以重要性掩盖特殊性和普遍性，进而丧失实现善治的良好基础。“维护社会的稳定和秩序，是所有公共治理活动的重要价值和目标，对于中国这样一个处于社会转型中的大国而言，这一价值尤其重要。没有社会政治稳定，就没有经济的迅速发展和人民安居乐业。”“在传统的中国政治语境中，社会稳定的主要意义是政权的稳定和现状的不变。改革以来，这种传统的稳定观正在发生重大变化。公共秩序在社会稳定中的重要性正在增加，以‘疏’为主的‘动态稳定’开始逐渐替代以‘堵’为主的‘静态稳定’。”[22]

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